《廣州市公共圖書館條例》述評

葉 穎

（北京大學信息管理系，北京 100871）

2015年1月，《廣州市公共圖書館條例》正式公布，根據(jù)規(guī)定，該條例將于2015年5月1日正式實施，這是繼深圳、內(nèi)蒙古、湖北、北京、四川之后的我國第六部由地方人大通過、批準的地方性圖書館法規(guī)，也是廣州市第一部以地方法規(guī)形式為公共圖書館制定的專門法規(guī)。《廣州市公共圖書館條例》的出臺和實施標志著廣州市公共圖書館事業(yè)走上了科學化、規(guī)范化、法制化發(fā)展的道路，這對于促進廣州市公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，進而輻射帶動廣東省公共圖書館事業(yè)的發(fā)展具有重要的意義。不僅如此，在立法過程中，廣州市相關部門結合我國國情，對圖書館立法技術的探索和實踐，在一定程度上也能夠為其他尚未出臺的國家及地方性圖書館相關法規(guī)提供相當有價值的參考和借鑒。

1 立法進程

廣州市的圖書館立法工作很早就開始了。2005年廣州市就提出了為圖書館建設立法[1]。5月10日，時任廣州市常委、宣傳部長的陳建華在廣州圖書館開展調(diào)研工作時就對廣州市公共圖書館立法工作做出了指示[2]。2006年下半年，廣州市哲學社會科學規(guī)劃重點課題 “《廣州市圖書館條例》立法研究”和《廣州市圖書館條例》的起草工作正式啟動。2006年底，在廣州圖書館的積極推進和大力配合下，調(diào)研報告及相關文件報送至廣州市人大常委會法制工作委員會。2007年初，《廣州市圖書館條例》被正式列入廣州市2007年度立法預備項目[3]。2007年12月28日，《廣州市圖書館條例》繼在網(wǎng)上公開征集社會意見之后，又在廣州圖書館邀請不同領域市民參加征求公眾意見座談會[4]。然而，由于種種原因，《廣州市圖書館條例》在進入政府部門征求意見階段后被擱置了長達5年之久。2012年2月，陳建華擔任廣州市長剛滿一個月，《廣州市圖書館條例》項目被再次提上立法日程[5]。2013年3月，廣州市公共圖書館立法工作重新啟動，廣州市政府法制辦和文廣新局有關立法人員赴廣州市各級公共圖書館進行立法調(diào)研，以加深對公共圖書館服務體系的了解，為《廣州市公共圖書館條例》的立法工作奠定基礎[6]。2013年4月，廣州市法制辦召開《廣州市公共圖書館條例（草案）》的專家座談會，邀請相關人士和專家就立法過程中存在的情況和難點提出意見和建議[7]。2014年10月29日，廣州市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十四次會議通過 《廣州市公共圖書館條例》。2015年1月13日，這份文件經(jīng)廣東省第十二屆人民代表大會常務委員會第十三次會議批準，1月22日，由廣州市人大常委會發(fā)布公告，《廣州市公共圖書館條例》將于2015年5月1日正式實施。

2 主要內(nèi)容

從2005年廣州提出為圖書館建設立法到2015年《廣州市公共圖書館條例》的出臺，堪稱“十年磨一劍”。由于之前已有5部地方性圖書館法規(guī)，《廣州市公共圖書館條例》起點較高，條例內(nèi)容全面翔實，在法規(guī)行文條款的語言表述上更加完善合理。更為重要的是，最終公布的《廣州市公共圖書館條例》結合我國實際國情，在公共圖書館立法領域開辟了諸多創(chuàng)新之處，這對于在新的歷史條件下規(guī)范、促進我國公共圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有深遠的影響。

《廣州市公共圖書館條例》（以下簡稱《條例》）分為總則、公共圖書館的設立、公共圖書館的管理、公共圖書館的服務、法律責任和附則6章，共58條，體例結構完整，在體例設置上參考了之前出臺的一些地方圖書館法規(guī)并做了歸納和整合，整體層次清晰明了。

2.1 總則

總則部分共有7條，對立法目的、條例適用范圍、管理和實施部門、經(jīng)費保障、社會捐贈、設立公共圖書館發(fā)展基金、建立和運行法人治理機制、全民閱讀推廣做了相關的規(guī)定。

在公共圖書館經(jīng)費保障方面，條例第五條規(guī)定“公共圖書館經(jīng)費包括設施、設備、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面的費用”，這是我國圖書館相關法律中第一次明確了公共圖書館的經(jīng)費組成。在鼓勵社會捐助以支持公共圖書館事業(yè)的發(fā)展方面，除了依照相關法律法規(guī)享受稅收等優(yōu)惠待遇這種經(jīng)濟性的方式外，《條例》更是創(chuàng)新了表彰社會捐贈人的方式?！稐l例》第六條規(guī)定 “公共圖書館可以以捐贈人的名字命名或者以其他適當方式給予捐贈人相應榮譽”。第七條關于設立公共圖書館發(fā)展社會基金，第八條推動建立運行法人治理機制的相關規(guī)定，也是之前出臺的圖書館法規(guī)沒有涉及的內(nèi)容，是《條例》結合我國圖書館事業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢的創(chuàng)新之處。頗為引人注目的是《條例》第九條，它明確規(guī)定“每年四月為廣州讀書月”，這項規(guī)定有助于公共圖書館開展全民閱讀推廣活動，并且在廣州全市范圍內(nèi)營造讀書環(huán)境和書香氛圍也有舉足輕重的意義。

2.2 公共圖書館的設立

公共圖書館的設立部分共13條，對公共圖書館的建設規(guī)劃、選址、總分館的設立、圖書室或服務網(wǎng)點建設、少年兒童圖書館的設立、公共圖書館的建筑面積、藏書總量和年人均入藏量數(shù)字信息資源建設、特色館藏建設、禁止更改公共圖書館（室）功能用途、設立公共圖書館城市標志等方面做了具體規(guī)定。

《條例》第十二條明確規(guī)定了“市人民政府設立的廣州圖書館為全市公共圖書館的中心館”，并要求“建立公共圖書館總分館體系”，公共圖書館在建設上采用總分館的模式，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各級公共圖書館之間的資源共享和服務互動，這對于提高公共圖書館的資源利用率和服務水平，建設普遍均等、全面覆蓋的公共圖書館體系，滿足更多市民的知識文化與娛樂休閑需求具有重要意義。

在設立少年兒童圖書館方面，條例明確要求“市人民政府設立少年兒童圖書館”，對區(qū)人民政府則放寬要求，“區(qū)人民政府可以設立少年兒童圖書館”，但同時，《條例》也規(guī)定“中心館、區(qū)域總館應當設置少年兒童閱覽區(qū)域”。這與之前出臺的幾部圖書館法規(guī)相比，有了顯著的進步，它對市級政府設立少年兒童圖書館做了硬性的要求。筆者認為，這樣的規(guī)定不僅能為地區(qū)的少年兒童閱讀提供資源和空間的保障，在全民閱讀推廣，將廣州建設為“圖書館之城”方面也大有裨益。

在公共圖書館的建筑面積方面，《條例》更進一步，為區(qū)別于單純的規(guī)定館舍總面積，《條例》首次以單位人口面積來規(guī)定公共圖書館的館舍面積?！稐l例》第十六條明確寫道“公共圖書館每千人建筑面積應當符合下列要求”，根據(jù)規(guī)定，“即人均0.03m2以上。這一標準各區(qū)都較有難度達到。以越秀區(qū)圖書館為例，該館建筑面積為1萬m2，戶籍人口117萬，遠沒有達到這一標準”[8]。這樣的規(guī)定使得公共圖書館能夠根據(jù)其服務范圍的人口數(shù)量增長而增加，有助于更好地為廣大市民提供服務。

在公共圖書館的館藏資源建設方面，《條例》第十七條指出 “公共圖書館的藏書總量應當高于國家標準”，對館藏紙質(zhì)信息資源人均擁有量做了具體的數(shù)值規(guī)定，并明確提出達到標準的時間《條例》第十八條規(guī)定了年人均入藏紙質(zhì)信息資源量的標準，這對于促進沒有達到標準的廣州市各級公共圖書館增加入藏量，提升服務質(zhì)量，滿足市民的信息需求十分有益。

《條例》第二十二條為“全市公共圖書館實行統(tǒng)一標志，并納入路標、路牌、公共交通等城市標志系統(tǒng)”，這又是《條例》的一個創(chuàng)新之舉。為公共圖書館設立統(tǒng)一標志并納入城市標志系統(tǒng)，不僅能夠幫助更多的人走進公共圖書館，享受公共圖書館的服務，以滿足自身的學習與娛樂需求，更重要的是，此舉有助于提升公共圖書館在整個城市體系中的地位。

2.3 公共圖書館的管理

公共圖書館的管理部分共11條，對公共圖書館工作人員的配備、館長任職資格、中心館職責、區(qū)域總館職責、館藏剔舊、文獻信息資源保護保存工作、遵守知識產(chǎn)權、呈繳本制度、文獻信息資源采購咨詢制度、公共圖書館的考核評估、建立圖書館行業(yè)組織等方面做出了明確的規(guī)定。

在公共圖書館的工作人員配備方面，《條例》也是根據(jù)單位人口作為配備工作人員的要求，即“每一萬人至一萬五千人配備一名工作人員的標準”。不僅如此，《條例》對工作人員的學歷及能力做了一定的要求，并要求公共圖書館“建立和健全工作人員業(yè)務培訓和繼續(xù)教育制度”。這樣的規(guī)定可以提高公共圖書館工作人員的業(yè)務能力、服務水平，高水平高素質(zhì)的工作人員又能夠更好地為讀者服務，有助于促進公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。在館長任職資格方面，《條例》提出了比以往幾部圖書館法規(guī)更高的標準和要求，館長是圖書館管理的核心，只有一位合格的館長才能夠辦好圖書館，使其發(fā)揮最大的價值，獲得更大的社會效益。

《條例》第二十五條和第二十六條分別詳細地闡明了中心館和區(qū)域總館應當履行的職責，只有當不同級別的公共圖書館能夠根據(jù)本級單位在整個地區(qū)公共圖書館體系中所處的位置，明確自己的職責，才能夠更好地進行分工合作，優(yōu)勢互補，更好地服務于地區(qū)內(nèi)的廣大讀者。

在呈繳本制度方面，除了要求相關出版社和單位按照規(guī)定向本級公共圖書館呈繳之外，《條例》第三十條規(guī)定“受繳、受贈公共圖書館應當向出版、編印單位出具接受呈繳或者捐贈憑證，定期編制呈繳本、受贈本目錄并向社會公布”。在公共圖書館的考核方面，《條例》第三十二條要求“市文化行政主管部門應當制定公共圖書館考核標準，建立第三方評估機制”，這樣就能夠在對公共圖書館考核時以科學、公正的原則來進行，以此來促進公共圖書館的良性發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。

2.4 公共圖書館的服務

公共圖書館的服務部分共有7條，分別就公共圖書館的服務原則、基本服務、非基本服務、開放時間、公告通知的發(fā)布、用戶的權利與義務、為弱勢群體提供服務、建立常態(tài)化志愿服務機制、向社會組織購買服務、意見與投訴處理等做出了具體的規(guī)定。

關于公共圖書館的服務內(nèi)容，《條例》第三十五條對基本服務的范圍做出了明確的規(guī)定，第三十六條對除了基本服務之外，公共圖書館根據(jù)自身業(yè)務能力提供的服務進行了說明，第三十七條對公共圖書館提供遠程服務及個性化服務業(yè)也做了明確的說明。《條例》第四十一條規(guī)定“公共圖書館提供基本服務應當免費”，這樣就以法律條文的形式明確公共圖書館哪些服務是免費的，哪些服務是可以收取適當費用，既能突出公共圖書館服務的免費原則，又能夠使公共圖書館根據(jù)自身業(yè)務能力，開展其他拓展業(yè)務，實現(xiàn)其自身資源的最大化利用。

在保護用戶隱私方面，《條例》第四十六條做出了明確的規(guī)定，“公共圖書館應當依法保護和使用用戶信息，未經(jīng)用戶同意，不得擅自向第三方披露或者泄露”。眾所周知，近年來，隨著網(wǎng)絡通信工具的快速發(fā)展，個人信息成為一個全社會關注的話題。公共圖書館作為地區(qū)內(nèi)廣大市民獲取信息、終身教育、娛樂休閑的場所，也在其提供服務的過程中獲取了用戶信息，這條條文就對公共圖書館保護和使用用戶信息做出了要求。

2.5 法律責任和附則

《條例》的最后兩部分為法律責任和附則，其中法律責任部分對違反條例的行為做出了明確的處罰規(guī)定。附則部分則規(guī)定了條例自2015年5月1日正式施行。

3 顯著特點

3.1 立意高遠，著眼細節(jié)

從《條例》中能夠清晰地看到相關立法部門在立法時的用心良苦，這部地方性法規(guī)的具體條款對公共圖書館設立、服務等重要部分做了明確而全面的規(guī)定，特別是對于細節(jié)方面的把握，值得深思。在館舍面積上，《條例》要求“市、區(qū)公共圖書館和鎮(zhèn)、街道分館的建筑面積不得低于國家最低標準”，在館藏總量上，要求“公共圖書館的藏書總量應當高于國家標準”，這種對于公共圖書館服務硬件的高要求凸顯了廣州市建立“圖書館城”的決心和信心。對于公共圖書館的定義，與之前幾部地方性圖書館法規(guī)不同，該條例將公共圖書館表述為“公益性服務機構”，這樣一來，既凸顯其公益性又明確其服務的本質(zhì)職能。對于公共圖書館經(jīng)費的規(guī)定，《條例》指出“公共圖書館經(jīng)費包括設施、設備、人員、文獻信息資源、圖書館運行與維護等方面的費用”，這樣明確的規(guī)定有助于公共圖書館經(jīng)費的核算，也使相關部門對經(jīng)費的使用情況有更好的監(jiān)管。而要求公共圖書館實行統(tǒng)一的標志并納入城市標志系統(tǒng)這一要求，是《條例》著眼細節(jié)的又一例證。眾所周知，醫(yī)院、學校等在城市道路交通標志中都有明確的體現(xiàn)，公共圖書館作為與醫(yī)院、學校同等重要的社會子系統(tǒng)，同樣應當設置統(tǒng)一規(guī)范標志，使得無論是本市市民還是外來游客都能夠根據(jù)標志輕而易舉地找到公共圖書館。事實上，仔細研讀《條例》的諸多細則，都能夠感受到這部地方性法規(guī)不僅僅是站在建設“圖書館城”這樣大的立場上，其對于細節(jié)的著眼也是值得重視的。

3.2 與時俱進，科學合理

《條例》的另一特點是其與時俱進，科學合理，整部法規(guī)都充滿著時代的氣息，體現(xiàn)出了隨著時代的發(fā)展與進步，新的辦館理念在不斷萌發(fā)，新的辦館模式也在不斷探索，在總分館模式、法人治理結構和購買社會服務等方面體現(xiàn)得尤為明顯?！稐l例》第二十三條規(guī)定，“工作人員可以多形式、多類型配備”，這就使得圖書館在配置工作人員方面有了更大的靈活性，凸顯其科學合理的這一特點。不僅如此，《條例》的科學合理還體現(xiàn)在它以人為本的方面，以《條例》第四十二條為例，在對公共圖書館開館時間做出規(guī)定的同時，也規(guī)定“在國家法定節(jié)假日，公共圖書館可以根據(jù)實際情況調(diào)整開放時間”。相較于死板的規(guī)定開放時間，《條例》具有一定的彈性，在國家法定節(jié)假日，市民對于公共圖書館的需求可能會因節(jié)日而發(fā)生變化，圖書館也應根據(jù)實際情況，實事求是地來調(diào)整開閉館時間，一方面能夠更好地服務市民，另一方面也避免了資源的浪費，特別是這種人性化的規(guī)定對于圖書館工作人員的工作安排也有極大的幫助。

4 立法意義

4.1 促進廣州市公共圖書館事業(yè)的發(fā)展

正如《條例》第一條所說，其立法目的是“為促進公共圖書館事業(yè)發(fā)展，滿足公眾對知識、信息及相關文化活動的需求，實現(xiàn)與保障公眾的基本文化權益”，圖書館法規(guī)能夠規(guī)范和保障公共圖書館的建設和服務，對于促進本地區(qū)圖書館事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有非比尋常的作用。2003年6月，廣東省被確定為文化體制改革試點的9個省市之一。隨著文化體制改革的進一步深化，作為廣東省的省會，廣州市加大了對公共圖書館發(fā)展的支持力度。廣州市圖書館立法與廣州公共圖書館事業(yè)的快速發(fā)展有莫大的關系，特別是近年來，廣州市公共圖書館的館舍面積不斷擴大，館藏數(shù)量和種類不斷增加，服務水平也穩(wěn)步提升，市、區(qū)兩級圖書館基本實現(xiàn)通借通還。2013年1月，廣州市召開全市宣傳文化工作會議，會議提出要啟動廣州圖書館之城建設[9]，而《條例》的頒布，也讓廣州向“圖書館之城”邁進了一大步。以廣州圖書館為例，2013年6月正式開放的新館 “總建筑面積10萬m2，廣州圖書館總館藏658萬冊 （件），閱覽座位4 000個，供讀者使用的計算機數(shù)量500臺，有線網(wǎng)絡節(jié)點4 000個，無線網(wǎng)絡覆蓋范圍100%”[10]，是廣州市著力打造的“城市客廳”的文化窗口。

在看到輝煌成績的同時，我們也應該看到，廣州市公共圖書館事業(yè)發(fā)展還存在一些問題和不足，如公共圖書館覆蓋面不夠廣、布局不夠合理；政府對公共圖書館的總體投入還有待加強，特別是基層公共圖書館，發(fā)展并不均衡；現(xiàn)行管理體制并不適合圖書館事業(yè)的發(fā)展，運行績效較低，資源未能充分共享等?！稐l例》也正是在此背景下誕生的，它對于公共圖書館的設立、管理、服務等方方面面做出了具體的規(guī)定，給出了明確的標準，以此促進和規(guī)范廣州市公共圖書館事業(yè)的良性發(fā)展，實現(xiàn)其文化立市，建設“圖書館之城”的目標?！豆矆D書館宣言》中指出，“公共圖書館是傳播教育、文化和信息的一支有生力量，是促使人們尋找和平和精神幸福的基本資源”[11]，公共圖書館是一個地區(qū)的信息中心，公共圖書館事業(yè)的發(fā)展對于縮小地區(qū)內(nèi)信息鴻溝，促進地區(qū)的文化發(fā)展具有非常重要的作用，需要依靠法律作為其健康持續(xù)發(fā)展的堅強保障。

4.2 提供具有參考性的立法探索和實踐

雖然在《條例》出臺之前，我國已經(jīng)出臺了5部地方性圖書館法規(guī)，對于圖書館立法技術有了初步的探索和實踐。但是，公共圖書館是社會系統(tǒng)的組成部分，隨著社會的發(fā)展進步，公共圖書館發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境也發(fā)生了變化，一些新的思想和理念也在不斷地生發(fā)，對公共圖書館的設立和服務等多方面產(chǎn)生了巨大的影響，進而影響著公共圖書館事業(yè)的整體發(fā)展?？梢哉f，《條例》是改革開放幾十年以來，特別是深化文化體制改革以來，我國公共圖書館事業(yè)發(fā)展基本經(jīng)驗的總結，其在立法技術上的探索和實踐值得學習和借鑒。不僅如此，筆者認為在目前國家層面的公共圖書館法規(guī)尚未出臺之際，從某種程度上可以視其為國家公共圖書館法的先行，根據(jù)這樣一部地方性公共圖書館的實施效果來調(diào)整國家圖書館法的立法，也能夠推動國家層面的圖書館法的出臺。

5 結束語

到目前為止，《條例》正式實施的時間還不長，它所發(fā)揮的實際作用還有待時間的考察，但是這部地方性法規(guī)對于促進廣州市公共圖書館事業(yè)的長足發(fā)展以及其在我國圖書館立法進程中扮演的重要角色、發(fā)揮的重要作用值得我們重視。

[1]金羊網(wǎng).廣州打造"圖書館之城"2020年每8萬人一座圖書館[EB/OL].[2015-05-27]http://house.ycwb.com/2015-05/27/content_20248690.htm.

[2]廣州圖書館.市委常委、宣傳部長陳建華同志來我館調(diào)研[EB/OL].[2015-06-07]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tongxunDetail.doid=187028.

[3]廣州圖書館.廣州市圖書館立法取得重要進展[EB/OL].[2015-06-07]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/tongxun/tong xunDetail.doid=186664.

[4]中國廣州政府門戶網(wǎng)站.《廣州市圖書館條例》征求公眾意見座談會召開[EB/OL].[2007-12-29]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/200712/203182.shtml.

[5]金羊網(wǎng).“圖書館之城”離廣州有多遠 [EB/OL].[2012-08-01]http://news.ycwb.com/2012-08/01/content_3895213.htm.

[6]中國廣州政府門戶網(wǎng)站.市法制辦開展《廣州市公共圖書館條例》立法調(diào)研[EB/OL].[2013-03-28]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/201303/1938090.shtml.

[7]中國廣州政府門戶網(wǎng)站.市法制辦召開《廣州市公共圖書館條例》專家座談會，聽取行業(yè)專家意見[EB/OL].[2013-05-06]http://www.gz.gov.cn/gzgov/s5857/201305/23 62361.shtml.

[8]尹來,區(qū)明堅.《廣州市公共圖書館條例》擱置七年終獲通過[J].公共圖書館,2015(1):83.

[9]信息時報.廣州今年啟動圖書館之城建設[EB/OL].[2013-01-26]http://informationtimes.dayoo.com/html/2013-01/26/content_2138109.htm.

[10]廣州圖書館.廣圖概況[EB/OL].[2015-06-14]http://www.gzlib.gov.cn/aboutus/profile.jsp.

[11]百度百科.聯(lián)合國教科文組織公共圖書館宣言1994[EB/OL].[2015-06-14]http://baike.baidu.com/linkurl=SUOCofWkLTwnc5TXZ89xfJbP2DQSOdImtV1fRL47e_1m HQg_w0kPbvHwOg_BFzy-KzCYBjoUXBoqFP5oMkEF7_.