政府購買公共服務(wù)法理基礎(chǔ)的重構(gòu)——以公民權(quán)利為中心

張夢婉

一、導(dǎo) 論

改革開放以來，我國在取得巨大經(jīng)濟(jì)建設(shè)成就的同時，逐漸面臨日益嚴(yán)峻的社會問題，相對于我國公民的公共服務(wù)需求迅速增長而且復(fù)雜化的現(xiàn)實格局，現(xiàn)有公共服務(wù)的政策體系、財政保障、供給機(jī)制等方面的明顯缺失、相對滯后以及普遍低效、整體失衡等問題顯得十分突出。面對我國公共服務(wù)供給與需求之間嚴(yán)重不相符的局面，我國政府從20世紀(jì)90年代，尤其是21世紀(jì)初以來，大力推進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，其中，政府購買公共服務(wù)就是政府改善公共服務(wù)供給機(jī)制方面的嘗試。政府購買公共服務(wù)，是指政府以直接撥款、公開招標(biāo)或合同外包、公私合作伙伴關(guān)系、特許經(jīng)營等形式，與私人營利組織、非營利組織或企事業(yè)單位、社會團(tuán)體等(本文統(tǒng)稱之為政府購買公共服務(wù)中的第三方)通過簽訂合同，由后者向公民提供公共服務(wù)的方式。政府購買公共服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的新觀念、新機(jī)制，它主要區(qū)別于政府自身直接向公民供給公共服務(wù)的供給模式。在政府購買公共服務(wù)的過程中，政府是公共服務(wù)的提供者，而政府與之簽訂合同的企事業(yè)單位或社會組織則是公共服務(wù)的直接生產(chǎn)者，公民是公共服務(wù)的使用者。

政府購買公共服務(wù)這一方興未艾的新生事物，實踐中仍然面臨諸多問題，而其在理論上面臨的首要考驗，無疑是政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)問題。本文旨在探究這一理論問題，以期為其進(jìn)行法理上的證成。

二、政府購買公共服務(wù)法理基礎(chǔ)問題的提出

(一)我國政府購買公共服務(wù)的背景

改革開放30多年來，我國在經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化等領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就。但是，由于改革之初強(qiáng)調(diào)把黨和國家工作的重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化 (包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化)建設(shè)，主要是經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，①參見《中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》，《三中全會以來重要文獻(xiàn)選編》，人民出版社1982年版，第1－9頁。這種“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指導(dǎo)思想使得各級政府樹立了以片面追求經(jīng)濟(jì)增長為特征的發(fā)展主義意識形態(tài)，政府成為片面的“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”。這導(dǎo)致在改革開放推進(jìn)了將近20年左右之后，相較于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府在社會建設(shè)的投入、公共服務(wù)的提供以及社會政策的制定等方面存在明顯的缺位、失職以及功能弱化等問題，并且導(dǎo)致居民生活質(zhì)量和水平并未隨著GDP的增長而得到與之同步的改善和提高。①參見〔美〕斯蒂格利茨等:《對我們生活的誤測:為什么GDP增長不等于社會進(jìn)步》，阮江平、王海昉譯，新華出版社2011年版。社會矛盾、社會問題并未隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而得到自然的解決，相反，隨著經(jīng)濟(jì)改革推進(jìn)，自20世紀(jì)90年代開始，我國在就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、住房、社會救助、生態(tài)環(huán)境、社會治安等領(lǐng)域的社會問題日益突顯，成為影響社會穩(wěn)定、和諧和健康發(fā)展的重要因素。

面對這些日益嚴(yán)重的社會問題以及相關(guān)利益群體不斷施加的壓力，我國政府逐漸認(rèn)識到加強(qiáng)社會建設(shè)、完善社會公共服務(wù)、制定社會政策的重要性和緊迫性。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀以及構(gòu)建社會主義和諧社會等國家戰(zhàn)略目標(biāo)的提出，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會建設(shè)并重的新時代，公共服務(wù)成為各級政府工作的重要組成部分。②郁建興:《中國的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會政策與體制機(jī)制》，俞可平、李侃如等:《中國的政治發(fā)展》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第223頁。郁建興把建國以來我國的公共服務(wù)體系的發(fā)展分為四個階段:1949－1978年公有制基礎(chǔ)上建立起來的蘇聯(lián)式的公共服務(wù)體系;1978－1994年舊的公共服務(wù)體系開始瓦解、政府較為忽略公共服務(wù);1994年－2002年社會保障制度的改革;2002至今，政府試圖建立更具普遍性和全面性的公共服務(wù)體系。改革開放至2002年之前，雖然我國的公共服務(wù)有所建設(shè)、改革，但是在發(fā)展主義意識形態(tài)的影響下，顯得明顯不足。2002年黨的十六大報告明確提出轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，把政府的基本職能界定為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，要求加強(qiáng)公共服務(wù)建設(shè)，著力改善民生;③江澤民:《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《人民日報》2002年11月18日。2005年《政府工作報告》提出“建設(shè)服務(wù)型政府”的要求;2006年“十一五規(guī)劃綱要”以及《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》先后把加強(qiáng)社會建設(shè)以及建設(shè)服務(wù)型政府、逐步形成惠及全民的基本公共服務(wù)體系作為構(gòu)建和諧社會的重要目標(biāo)。在此之后，歷屆政府工作報告、黨代會報告以及政府重要文件都反復(fù)強(qiáng)調(diào)和不斷突出以改善民生為重點的社會建設(shè)，公共服務(wù)體系的改革和建設(shè)作為保障民生的社會建設(shè)的重要內(nèi)容，其重要性和緊迫性也隨之提升、凸顯。由此，我國政府開始逐步從改革開放前20年強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)政策向20世紀(jì)90年代尤其是21世紀(jì)以來重視社會改革、社會建設(shè)、社會政策的方向轉(zhuǎn)變，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”開始逐漸向“公共服務(wù)型政府”變革。④參見郁建興:《中國的公共服務(wù)體系:發(fā)展歷程、社會政策與體制機(jī)制》，俞可平、李侃如等:《中國的政治發(fā)展》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2013年版，第218－220頁;周建明、胡鞍鋼、王紹光主編:《和諧社會構(gòu)建》，清華大學(xué)出版社2007年版，第243－262頁以及結(jié)語;遲福林:《全面理解“公共服務(wù)型政府”的基本涵義》，《人民論壇》2006年第5期。

政府購買公共服務(wù)作為公共服務(wù)供給機(jī)制改革的重要內(nèi)容，正是在社會建設(shè)和公共服務(wù)體系建設(shè)大幕拉開的宏大背景之下日益展開。早在20世紀(jì)90年代，我國就已經(jīng)出現(xiàn)了政府購買公共服務(wù)的社會實踐。1995年由上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局、上海浦東新區(qū)社會發(fā)展基金會以及基督教青年會共建了上海市羅山市民會館，開創(chuàng)了我國政府購買公共服務(wù)的先例。此后，各地開展了類似的探索，政府購買公共服務(wù)的范圍逐漸擴(kuò)大至養(yǎng)老、殘疾人服務(wù)、社區(qū)矯正及服務(wù)、城市管理及規(guī)劃、公共衛(wèi)生等諸多社會領(lǐng)域。但是，由于這些早期實踐缺乏明確有力的觀念、制度以及政策指導(dǎo)和支持，發(fā)展較為松散，呈現(xiàn)出零星化、碎片化的發(fā)展特征。直到2002年以后，政府購買公共服務(wù)的社會改革實踐才呈現(xiàn)出規(guī)?；?、持續(xù)性的發(fā)展態(tài)勢，政府購買公共服務(wù)陸續(xù)在全國各地普遍展開。2012年，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》專列一章對公共服務(wù)供給模式的創(chuàng)新做出規(guī)劃，政府購買公共服務(wù)就是其中重要內(nèi)容。2013年7月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，明確指出推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)，建立并完善相關(guān)制度，這為政府購買公共服務(wù)的實踐發(fā)展提供了明確的政策依據(jù)。⑤“會議指出，創(chuàng)新方式，提供更好的公共服務(wù)，是惠及人民群眾、深化社會領(lǐng)域改革的重大措施，又是加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放、引導(dǎo)有效需求的關(guān)鍵之舉，也是推動政府職能轉(zhuǎn)變，推進(jìn)政事、政社分開，建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。要放開市場準(zhǔn)入，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔(dān)，加快形成改善公共服務(wù)的合力，有效解決一些領(lǐng)域公共服務(wù)產(chǎn)品短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，使群眾得到更多便利和實惠。會議明確，將適合市場化方式提供的公共服務(wù)事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。”參見《李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議》，《人民日報》2013年8月1日第1版。21世紀(jì)以來，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會、維護(hù)社會公平正義以及推進(jìn)以保障和改善民生為重點的社會建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、全面建設(shè)服務(wù)型政府等一系列國家發(fā)展政治路線、方針、政策和戰(zhàn)略的提出，為政府購買公共服務(wù)的實踐發(fā)展提供了新的歷史契機(jī)，也正是從這一時期開始，政府購買公共服務(wù)的實踐課題逐漸成為我國學(xué)界理論研究的熱點。

我國政府購買公共服務(wù)的實踐發(fā)展與理論推進(jìn)同時受到了西方發(fā)達(dá)國家相關(guān)理論和實踐的影響。在政府購買公共服務(wù)問題上，西方發(fā)達(dá)國家積累了相當(dāng)豐富的實踐經(jīng)驗，發(fā)展出了十分成熟的理論體系。①參見〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版;〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無形的手:通過選擇和競爭提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版;〔美〕凱特爾:《權(quán)力共享:公共治理與私人市場》，孫迎春譯，北京大學(xué)出版社2009年版;等等。早在16世紀(jì)末17世紀(jì)初，英國政府就傾向于依靠慈善機(jī)構(gòu)等社會組織承擔(dān)社會服務(wù);在18世紀(jì)的美國，有了最早的政府采購法律制度;從20世紀(jì)初開始，德國的社會政策就鼓勵社會組織參與社會服務(wù)的提供。②參見賈西津、蘇明:《中國政府購買公共服務(wù)研究終期報告》，2009年;王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)70年代末，西方發(fā)達(dá)國家“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠麌抑贫入m然一定程度上促進(jìn)并維護(hù)了社會穩(wěn)定，緩解了社會矛盾，但是，由于過分強(qiáng)化政府計劃管理職能而引發(fā)的政府對市場經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)和調(diào)控、財政赤字攀升、機(jī)構(gòu)臃腫、行政效率低等問題不斷顯現(xiàn)并加劇，使得西方發(fā)達(dá)國家開始重新審視政府與市場的關(guān)系，并改革政府職能及其治理方式。隨著西方發(fā)達(dá)國家的政府行政改革與政府治理模式轉(zhuǎn)變，政府購買公共服務(wù)開始形成大規(guī)模的社會實踐并逐漸發(fā)展出成熟的理論體系。20世紀(jì)70年代以來，在“公共選擇”、“新公共管理”、“管理主義”、“第三條道路”等理論模型以及“再造政府”、“市場式政府”、“企業(yè)化政府”等理論主張的推動下，興起了一場旨在“使政府工作更好、使成本更低”，以民營化或是私有化、社會化為特征的政府公共行政改革，其中的重要內(nèi)容就是政府公共服務(wù)的供給實行市場化和社會化的模式。政府購買公共服務(wù)在市場化、社會化以及掌舵與劃槳的分離、“公民憲章”等理論主張的有力支撐之下迅速發(fā)展起來。③參見〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第9章;〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版;〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版;〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。周正:《發(fā)達(dá)國家的政府購買公共服務(wù)及其借鑒與啟示》，《西部財會》2008年第5期;張汝立、陳書潔:《西方發(fā)達(dá)國家政府購買社會公共服務(wù)的經(jīng)驗和教訓(xùn)》，《中國行政管理》2010年第11期;彭浩:《借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗推進(jìn)政府購買公共服務(wù)》，《財政研究》2010年第7期。

(二)政府購買公共服務(wù)的研究現(xiàn)狀

我國學(xué)界現(xiàn)有關(guān)于政府購買公共服務(wù)的研究，主要是從政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等角度展開。例如從政府職能轉(zhuǎn)變、公共行政體制改革的角度，基于西方的新公共管理和新公共服務(wù)理論，從改善政府的社會治理著手對政府購買公共服務(wù)展開研究，內(nèi)容包括:政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵及其屬性，理論和實踐基礎(chǔ)，具體制度設(shè)計、模式選擇、國外比較研究、具體操作層面以及實證調(diào)查、個案研究等。④相關(guān)論著主要參見王浦劬、〔美〕萊斯特·M·薩拉蒙等:《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究》，北京大學(xué)出版社2010年版;相關(guān)論文主要參見蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》2010年第1期;等等。

我國學(xué)界從法學(xué)角度 (以法學(xué)界為主)對政府購買公共服務(wù)的研究頗為有限，現(xiàn)有研究主要具有以下特點:第一，從研究的路徑或方式來看，主要分為兩類:(1)對政府購買公共服務(wù)的整體研究，包括對其法理基礎(chǔ)、法律邊界、法律屬性、法律保障和救濟(jì)等方面的研究。⑤參見閆海、張?zhí)旖?《政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)制》，《唯實》2010年第6期;蔡金榮:《政府購買社會公共服務(wù)之法律規(guī)制研究》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2011年第1期;李海平:《政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務(wù)為例》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2012年第5期。(2)從某一理論角度對政府購買公共服務(wù)某一具體問題的研究，例如從公法、私法的理論層面對政府購買公共服務(wù)法律性質(zhì)的探究。⑥袁維勤:《公法、私法區(qū)分與政府購買公共服務(wù)三維關(guān)系的法律性質(zhì)研究》，《法律科學(xué)》2012年第4期。第二，從已有研究所涉問題以及研究層面或?qū)哟蝸砜?，主要局限于政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)、法律內(nèi)涵，而且主要是從行政法、經(jīng)濟(jì)法等部門法角度展開。①另外，學(xué)界還對政府購買法律服務(wù)展開研究，例如對政府在社區(qū)矯正、糾紛調(diào)解等法律事務(wù)上的服務(wù)購買的研究。本文對這一類法律問題并不做單獨的處理，主要以我國的基礎(chǔ)公共服務(wù)對主要探討對象?，F(xiàn)有對政府購買公共服務(wù)的整體性研究雖然提出了諸多法律問題，并且對其展開了初步分析，但是，由于把這些復(fù)雜、豐富的法律問題置于一篇文章中進(jìn)行分析，因而往往只是概要、粗略的論述，對問題缺乏細(xì)致、詳盡的探討;而且，已有研究大都局限于部門法層面的探討，對相關(guān)層面的法理問題尚有待深入推進(jìn)?？梢哉f，相較于我國學(xué)界現(xiàn)有的從法學(xué)角度對政府購買公共服務(wù)的研究，實踐中存在諸多相關(guān)法律問題未得到有效解決;理論上同樣存在若干重要法律問題未予以深入研究。例如，政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范，政府購買公共服務(wù)過程中相關(guān)主體的法律權(quán)利 (權(quán)力)、義務(wù)和責(zé)任，購買公共服務(wù)的法律性質(zhì)，購買公共服務(wù)的法律制度、程序，法律評價和監(jiān)督、保障和救濟(jì);等等。這些政府購買公共服務(wù)的實踐和理論問題皆有待探討和解決。

以政府購買公共服務(wù)的法律規(guī)范為例，學(xué)界普遍認(rèn)為，現(xiàn)有法律法規(guī)并不能滿足規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為的需要。同時，對政府購買與政府采購的關(guān)系定位模糊，導(dǎo)致實踐中政府購買公共服務(wù)的規(guī)則混亂。雖然我國2003年出臺了《政府采購法》，2010年民政部在《民政部關(guān)于2010年政協(xié)委員提出“加快政府購買公共服務(wù)進(jìn)程”提案的答復(fù)》也明確規(guī)定了《政府采購法》中的“服務(wù)”范圍包括公共服務(wù)，是指導(dǎo)政府購買公共服務(wù)的法律制度。②《財政部關(guān)于2010年政協(xié)委員提出“加快政府購買公共服務(wù)進(jìn)程”提案的答復(fù)》(摘要)，《中國政府采購》2011年第4期。然而從實際來看，《政府采購法》所規(guī)定政府采購的范圍限于貨物、工程和服務(wù)，其中將“服務(wù)”規(guī)定為“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，③參見《中華人民共和國政府采購法》第二條第7款。這里的“服務(wù)”，更多強(qiáng)調(diào)的是政府內(nèi)部的后勤服務(wù)等領(lǐng)域，并沒有明確規(guī)定社會公共服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，沒有包含面向公民的服務(wù)。④例如，在細(xì)化后的《政府采購品目分類表》中，屬于服務(wù)項目的印刷出版、咨詢、信息服務(wù)、維修、保險、租賃、交通車輛維護(hù)、會議、培訓(xùn)以及物業(yè)等都是針對政府行政部門的后勤服務(wù)，而并沒有屬于公民消費的公共服務(wù)。具體論述參見《中華人民共和國政府采購法》，《中華人民共和國政府采購法實施細(xì)則》(征詢草案)，參見周俊:《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。同時，《政府采購法》中對采購貨物、工程和服務(wù)的相關(guān)規(guī)定，體現(xiàn)的是政府與采購者的二元主體契約關(guān)系。在這里，政府是服務(wù)的享有者而非提供者，政府購買的服務(wù)是一種內(nèi)部服務(wù)，而非公共服務(wù)，即面向公民、社會的服務(wù)。而學(xué)界普遍認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)的是政府 (購買者)、社會組織 (服務(wù)承接者)和服務(wù)享有者的三元主體關(guān)系，⑤參見王冠:《政府購買服務(wù)的三元關(guān)系探討》，《山西師大學(xué)報》2011年第6期。因此，有學(xué)者認(rèn)為并不能將購買公共服務(wù)直接套用《政府采購法》的規(guī)定。還有論者指出，政府購買公共服務(wù)與政府采購在目的、標(biāo)的、程序等方面都存在本質(zhì)性區(qū)別，因而并不適宜以現(xiàn)行《政府采購法》作為依據(jù)。⑥周俊:《政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險及其防范》，《中國行政管理》2010年第6期。但是，由于我國目前除了《政府采購法》，并沒有其他法律制度規(guī)范政府購買公共服務(wù)行為，這種立法方面的缺失導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了“地方政府通過各自指定的政府購買公共服務(wù)的指導(dǎo)性意見或?qū)嵤┘翱己嗽u估辦法，甚至用紅頭文件來推進(jìn)工作”的現(xiàn)象?！?〕對此，有學(xué)者指出，雖然以紅頭文件、指導(dǎo)意見等非規(guī)范性形式規(guī)范購買公共服務(wù)在探索初期具有合理性，但“從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)當(dāng)修改《政府采購法》，確立起為政府購買公共服務(wù)的基本法，同時，建構(gòu)并完善政府購買公共服務(wù)的法律體系?！薄?〕

面對我國方興未艾的政府購買公共服務(wù)的社會實踐，如何從法理上進(jìn)一步澄清政府購買公共服務(wù)的基本原理，探索規(guī)范政府購買公共服務(wù)的法律體系和具體法律制度，明確政府購買公共服務(wù)的法律性質(zhì)，以及在這個過程中相關(guān)主體的法律權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，以及法律監(jiān)督、保障和救濟(jì)措施等，就成為我國法學(xué)界亟待回應(yīng)和解決的現(xiàn)實課題。其中，政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)則是上述諸多法律問題的前提性和核心性的問題，它決定了政府購買公共服務(wù)具體法律制度的根本理念和核心精神，影響著具體法律制度的整體設(shè)計，因而本文主要選取作為政府購買公共服務(wù)法律問題中的基礎(chǔ)性問題——政府購買公共服務(wù)的法理基礎(chǔ)作為本文分析、探討的主題。

三、市場經(jīng)濟(jì)—公共行政模式下的政府購買公共服務(wù)

正如上文所述，西方發(fā)達(dá)國家在政府購買公共服務(wù)方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，形成了成熟的理論體系，這些西方已有理論直接、深刻地影響了我國學(xué)界對政府購買公共服務(wù)的思想認(rèn)識和理論把握，成為我國學(xué)界進(jìn)行政府購買公共服務(wù)理論證成的主要智識資源，因而本文對現(xiàn)有政府購買公共服務(wù)理論模型的歸納和提煉是在結(jié)合國內(nèi)與國外已有理論研究成果的基礎(chǔ)上展開。通過分析和總結(jié)國內(nèi)、國外有關(guān)政府購買公共服務(wù)理論基礎(chǔ)的研究，本文認(rèn)為，目前有關(guān)政府購買公共服務(wù)基本原理的理論認(rèn)識和法理證成主要是市場經(jīng)濟(jì)與公共行政的理論模式，這種理論模式的特征可以從以下幾個方面進(jìn)行把握。

(一)市場經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下政府購買公共服務(wù)的原因和目的

正如上文所述，政府購買公共服務(wù)的實踐首先來源于西方，其社會實踐的大規(guī)模發(fā)展以及理論的成熟是20世紀(jì)70年代以來的事情。“同一時期公共選擇理論和新公共管理理論也成為主導(dǎo)，它們成為政府購買服務(wù)的理論基礎(chǔ)?！薄?〕基于新公共管理的理論，對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行理論解釋或法理證成的學(xué)者，大都把政府購買公共服務(wù)的原因和目的歸結(jié)為以下兩個方面:一方面，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變;另一方面，公共服務(wù)供給效率的經(jīng)濟(jì)考量。這兩個方面緊密相關(guān)，可謂一體兩面。因為在有些學(xué)者看來，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變是為了提高公共服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)效率;其他學(xué)者則認(rèn)為，政府公共行政職能的轉(zhuǎn)變及其權(quán)力分化、下放本身就是值得追求的價值，公共服務(wù)供給效率的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)則只是政府轉(zhuǎn)變公共行政職能的附帶效應(yīng)。例如，新公共管理理論作為西方政府購買公共服務(wù)的主導(dǎo)性理論基礎(chǔ)，其理論和實踐主張的“圣經(jīng)”——《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》就是主張以企業(yè)家的精神改革公共行政部門，“政府的職責(zé)是掌舵而不是劃槳，直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳”，強(qiáng)調(diào)政府對社區(qū)的授權(quán)而不是直接提供服務(wù)，強(qiáng)調(diào)把競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的供給之中，破除公共服務(wù)供給中的壟斷。①參見〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，周敦仁等譯，上海譯文出版社2006年版。由此引發(fā)的系列改革措施遵循的都是市場的邏輯:“在過去二十年里，改革采用的主導(dǎo)觀念是市場。它的理論假設(shè)是，公共機(jī)構(gòu)如果像私人機(jī)構(gòu)一樣將更為經(jīng)濟(jì)有效?！薄?〕這種市場觀念的貫徹以及市場邏輯的運行，可以通過把之前處于政府公共行政部門直接作為和控制之下的公共服務(wù)供給行為轉(zhuǎn)移出去，交由諸如私有化的營利組織或非營利組織提供，從而實現(xiàn)政府行為的市場化和社會化;還可以通過區(qū)分政策的制定和執(zhí)行貫徹市場的理念，使公共服務(wù)供給的決策仍然掌握在政府公共行政部門手中，而公共服務(wù)的直接生產(chǎn)則交由政府之外的其他市場化和社會化組織完成。

這些諸多改革舉措的原因和目的主要是基于兩個方面的考量:一方面，是基于成本和效率的考慮。政府直接提供公共服務(wù)的成本往往過高，通過市場和競爭方式來降低公共服務(wù)供給成本是改革最為重要的原因和目的。薩瓦斯就曾明確指出，公共服務(wù)民營化 (私有化或市場化)的主要推動力是政府緩解財政壓力的現(xiàn)實需要，政府購買公共服務(wù)是政府進(jìn)行公共管理改革和政府效率改進(jìn)的關(guān)鍵。②參見〔美〕E·S·薩瓦斯:《民營化與公司部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，中國人民大學(xué)出版社2002年版，第6－7頁。例如，英國作為西方政府購買公共服務(wù)的首要改革之地，在瑪格麗特·撒切爾于20世紀(jì)70年代末期上臺之后，在公共服務(wù)的供給領(lǐng)域大力推行私有化、績效評估以及服務(wù)的生產(chǎn)和執(zhí)行職能與掌管它們的集中決策的分離 (掌舵與劃槳的分離)，其主要目標(biāo)就是為了通過縮減政府規(guī)模、減少財政支出以及大幅度地減稅來復(fù)蘇英國當(dāng)時日益滑坡的經(jīng)濟(jì)，在其政府設(shè)置的1800多個績效目標(biāo)中，絕大部分都是針對成本和效率。③參見〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第17－24頁。我國學(xué)者對政府購買公共服務(wù)必要性的認(rèn)識在借鑒國外理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，也大都集中在提高公共財政的使用效率、增強(qiáng)公共服務(wù)供給效率等經(jīng)濟(jì)分析和考量之上。④參見蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁:《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》2010年第1期。另一方面，是通過公共行政部門內(nèi)部的公務(wù)員調(diào)整、機(jī)構(gòu)重組、決策程序和方式的改變等措施，對政府公共行政部門的公共治理方式進(jìn)行改革。⑤參見〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第380－383頁。與之類似，我國學(xué)界普遍主張，政府購買公共服務(wù)是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，⑥參見萬軍:《大力推進(jìn)政府購買公共服務(wù):公共治理變革之道》，《新視野》2009年第6期。是我國社會管理發(fā)展的必由之路。⑦參見閆小培:《規(guī)范政府購買公共服務(wù)》，《人民日報》2013年3月20日第2版。這一理論視角強(qiáng)調(diào)政府購買公共服務(wù)是基于政府行政權(quán)力的下放或轉(zhuǎn)移，從而實現(xiàn)權(quán)力分化、多元，這種理論進(jìn)路是從政府購買公共服務(wù)對公共行政部門的意義出發(fā)，提出政府購買公共服務(wù)的理由。

(二)市場經(jīng)濟(jì)與公共行政模式下政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容和環(huán)節(jié)

政府購買公共服務(wù)的過程具體包括:決定是否通過購買這種方式提供相關(guān)公共服務(wù)，購買哪些公共服務(wù)，在購買的公共服務(wù)中進(jìn)行何種優(yōu)先順序的安排，向哪些第三方主體購買公共服務(wù)，政府購買公共服務(wù)決策的實際執(zhí)行以及事后監(jiān)督、責(zé)任追究等環(huán)節(jié)和內(nèi)容。政府購買公共服務(wù)的理論基礎(chǔ)是新公共管理論論。

新公共管理理論的倡導(dǎo)者雖然也談到在政府購買公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)部分執(zhí)行公民參與的機(jī)制和方法，但其主要是以市場的理想形態(tài)為觀念支撐，基于減少公共服務(wù)供給成本的經(jīng)濟(jì)考量，因而把公眾參與作為節(jié)約成本的舉措之一，對公眾參與進(jìn)行利益上的計算、權(quán)衡，其認(rèn)為公眾參與只是作為提高公共服務(wù)質(zhì)量和水平的生產(chǎn)性行為，是一種降低供給成本的政策工具。①參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第82－83頁。另外，公眾參與也是作為矯治公共行政部門突出問題 (例如政府機(jī)構(gòu)的等級制、官僚制弊病)的有效措施而得到主張，提倡公共服務(wù)供給的公眾參的改革者大都假設(shè)，政府機(jī)構(gòu)的成員有機(jī)會密切參與機(jī)構(gòu)的決策將改善政府機(jī)構(gòu)的工作。

(三)市場經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下政府購買公共服務(wù)的評價和監(jiān)督

由于市場經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下的政府購買公共服務(wù)注重公共服務(wù)投入 (成本)—產(chǎn)出 (收益)的經(jīng)濟(jì)效率問題，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)當(dāng)按照市場化的競爭機(jī)制來提供公共服務(wù)，因而它們相應(yīng)地十分注重企業(yè)的經(jīng)營模式。企業(yè)之所以注重結(jié)果，原因在于如果經(jīng)營不善，它就得停業(yè)甚至破產(chǎn);與之相應(yīng)，“由于政府機(jī)構(gòu)在其不出成果時也不可能停業(yè)，所以，績效評估必須被用來作為測評企業(yè)的底線——利潤的一種代用措施。于是，責(zé)任的焦點就在于滿足出成果的績效標(biāo)準(zhǔn)”?！?〕從結(jié)果上看，市場經(jīng)濟(jì)和公共行政模式下的政府購買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)通過后果戰(zhàn)略——績效指標(biāo)的設(shè)定來評估購買公共服務(wù)的結(jié)果。②參見〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第5章。

四、公民權(quán)利模式下的政府購買公共服務(wù)

相對于上述解釋和證成政府購買公共服務(wù)的“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式，本文提出從公民權(quán)利的角度來分析和論證政府購買公共服務(wù)，這種理論分析既是一種事實性的理論描述和解釋，因為政府購買公共服務(wù)的確在實踐中保障和實現(xiàn)了相關(guān)的公民權(quán)利;同時，這種理論論證更是對政府購買公共服務(wù)的一種規(guī)范性證成和建構(gòu)，因為它強(qiáng)調(diào)自覺地以公民權(quán)利為核心來確立政府購買公共服務(wù)的根本原因和目的、運作過程及其結(jié)果評價、監(jiān)督等重要內(nèi)容和環(huán)節(jié)。

從公民權(quán)利的視角來分析和論證政府購買公共服務(wù)并非沒有根據(jù)，部分學(xué)者和社會力量早已有過類似主張。例如，作為推動公共服務(wù)市場化動力之一的平民主義的核心主張就是:“公眾對公共服務(wù)應(yīng)擁有更大的選擇權(quán);他們應(yīng)有權(quán)界定并處理共同的需求，而不是對官僚機(jī)構(gòu)過分依賴?！薄?〕而作為政府購買公共服務(wù)理論基礎(chǔ)的新公共管理理論則受到了新公共服務(wù)理論的批評，后者更加注重公共服務(wù)供給過程中的公民權(quán)利。③參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版。但是，相對于上述“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”的理論模型，已有的強(qiáng)調(diào)政府購買公共服務(wù)過程中公民權(quán)利的主張仍然處于次要角色和邊緣地位。有學(xué)者就曾指出，如果讀者看一看《改革政府》這本書的索引，人們不會找到諸如“公民”或“公民權(quán)”這樣的詞語，新公共管理運動竟然能在很少關(guān)注公民權(quán)利的情況下向前推進(jìn)?！?〕因此，具體闡釋政府購買公共服務(wù)中的公民權(quán)利模式顯得十分必要，本文這一部分即將分析政府購買公共服務(wù)的“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式的可能不足及其內(nèi)在缺陷，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出政府購買公共服務(wù)的公民權(quán)利模式。

(一)公民權(quán)利模式下政府購買公共服務(wù)的原因和目的

“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式下，主要是從成本—收益的經(jīng)濟(jì)角度和政府公共行政改革的政治角度來看待政府購買公共服務(wù)的原因和目的。無論是基于公共服務(wù)供給的效率考慮，還是基于政府公共治理行政改革的政治考量，這些都只能是推動政府購買公共服務(wù)的直接原因和淺層目的，政府購買公共服務(wù)的根本目的和核心考量應(yīng)該是更有效率、更為及時、更加充分地保障和實現(xiàn)公民相應(yīng)的社會權(quán)利、政治權(quán)利。單純把效率的經(jīng)濟(jì)因素和行政改革的政治因素作為政府購買公共服務(wù)的直接原因和淺層目的，存在若干現(xiàn)實問題。

例如，瑪格麗特·撒切爾在20世紀(jì)70年代末期推行的改革雖然帶來了政府內(nèi)部管理績效的改進(jìn)并且提高了效率，但卻并沒有改進(jìn)公共服務(wù)的效能，亦即，公共服務(wù)的質(zhì)量。因為公民關(guān)心的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是效率本身，他們希望的是更有質(zhì)量的公共服務(wù)。①〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第24－25頁。公共服務(wù)供給的市場化和社會化雖然可以大大提高公共服務(wù)供給的效率，但是，有些高效提供的公共服務(wù)可能并非是公民最期望的公共服務(wù)，即使供給的效率再高，也不符合質(zhì)量的要求。因為公共服務(wù)的供給質(zhì)量是一個多重標(biāo)準(zhǔn)，它至少包括四個方面的內(nèi)容:第一，公共服務(wù)的投入;第二，公共服務(wù)提供的過程;第三，公共服務(wù)提供的產(chǎn)出或活動;第四，公共服務(wù)提供的結(jié)果。②〔英〕朱利安·勒·格蘭德:《另一只無形的手:通過選擇和競爭提升公共服務(wù)》，韓波譯，新華出版社2010年版;〔美〕安瓦·沙主編:《公共服務(wù)提供》，孟華譯，清華大學(xué)出版社2009年版，第2－3頁。效率因素考慮的主要是公共服務(wù)的投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，這類因素在實踐中最容易進(jìn)行測量。但是，公共服務(wù)的享用者最為看重的是公共服務(wù)的過程和結(jié)果，僅僅考慮公共服務(wù)的投入和產(chǎn)出的效率問題，有可能造成公共服務(wù)的供給舍本逐末。面對這一具有供給效率卻無供給質(zhì)量的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，撒切爾政府及其改革團(tuán)隊認(rèn)為，為了讓執(zhí)行機(jī)構(gòu)注意到效率以外的因素，政府需要新的戰(zhàn)略，必須使執(zhí)行機(jī)構(gòu)直接向“顧客”負(fù)責(zé)，因而他們提出了所謂“公民憲章”這一新的改革方案。然而，這種“公民憲章”的改革方案仍然是將公共服務(wù)的對象作為“顧客”看待，③〔美〕戴維·奧斯本、彼得·普拉斯特里克:《再造政府》，譚功榮、劉霞譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第24－25頁。依然存在問題。

正如有學(xué)者指出:“公共行政官員所采取的行動基于其所依據(jù)的假定和原則的類型不同而明顯地有所差異。如果我們假定政府的職責(zé)在于促進(jìn)個人的自我利益，那么，我們就會采取一套行動。另一方面，如果我們假定政府的職責(zé)在于促進(jìn)公民權(quán)、公共對話以及公共利益，那么，我們就會采取另一套全然不同的行動?！薄?〕當(dāng)政府把公共服務(wù)的對象作為“顧客”來看待和處置時，由此可以推論得出，政府所提供的公共服務(wù)從性質(zhì)上來看乃是為其所有的物品，政府由此成為公共服務(wù)以及生產(chǎn)公共服務(wù)的資源的所有人，作為公共服務(wù)享用者的公民只是消費公共服務(wù)的“顧客”。雖然政府可能會有效率地為“顧客”提供公共服務(wù)，但是，這種高效提供服務(wù)的選擇，主要是出于 (作為公共服務(wù)以及相關(guān)資源所有者)政府自身的主觀考慮，“顧客”實際上對政府的供給行為沒有根本的利害關(guān)系，政府有效率地提供公共服務(wù)只是為了留住“顧客”，這種公共服務(wù)供給的邏輯，從根本上而言，只是從政府自身的主觀立場出發(fā)來考慮公共服務(wù)的供給問題，政府能夠有效率地提供公共服務(wù)關(guān)系到的主要是政府的財政收支問題，以及“顧客”對于公共服務(wù)是否滿意進(jìn)而對于政府的治理是否“買賬”的問題。

但是實際上，政府并不享有公共服務(wù)以及相關(guān)資源的最終所有權(quán)，因為公共服務(wù)的提供主要是基于公民的稅收，因而公民才是公共服務(wù)的真正所有者。當(dāng)作為公共服務(wù)提供者的政府把公共服務(wù)的對象視為“公民”而非“顧客”來看待時，這意味著公民是公共服務(wù)以及政府的真正主人，主人不僅享有公共服務(wù)的所有權(quán)，而且與公共服務(wù)的供給具有根本的利害關(guān)系，政府有效率地提供公共服務(wù)不僅只是基于其自身財政收支和自身政權(quán)的合法性等工具性因素的現(xiàn)實考量，而是根本上從公民權(quán)利的角度考慮公共服務(wù)的供給問題。政府把公共服務(wù)的對象視為“顧客”從而主張政府購買公共服務(wù)，這種公共服務(wù)的私有化或民營化只能導(dǎo)致更加精明的“顧客”，而不能產(chǎn)生更好的公民;只能產(chǎn)生精于計算的政府，而不能產(chǎn)生基于自身責(zé)任和尊重公民權(quán)利的政府。“顧客正在等著見我們”與“主人正在等著見我們”這兩個話語陳述對于實踐行動有著極為不同的意義。④參見〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第83－85、124－125頁。

另外，“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式所強(qiáng)調(diào)的政府公共行政的改革，同樣不能將其自身作為最終目標(biāo)。因為不能單純通過權(quán)力分化和下放來解決“政府失靈”問題，“政府失靈”不能簡單地通過限制政府權(quán)力來克服，在限制政府權(quán)力的同時，不能挖空政府的職能，削弱政府的治理能力。政府購買公共服務(wù)的“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式容易陷入一味地對政府權(quán)力進(jìn)行限制、分化或下放的極端，進(jìn)而容易忽視政府在購買公共服務(wù)過程中的治理能力建設(shè)以及監(jiān)督、管理職責(zé)的履行。因而，一味強(qiáng)調(diào)限制政府的權(quán)力，容易導(dǎo)致政府缺乏有效的治理能力來完成政府購買公共服務(wù)的相關(guān)職責(zé)，進(jìn)而使得政府的相應(yīng)責(zé)任被弱化。

以公民權(quán)利模式來看待和處理政府購買公共服務(wù)問題，意味著必須明確把保障公民享有公共服務(wù)的社會權(quán)利作為根本出發(fā)點和最終落腳點，確證享有國家提供的公共服務(wù)是公民基本社會權(quán)利的法律事實。馬歇爾認(rèn)為，作為公民身份三重內(nèi)涵 (公民、政治和社會公民身份)之一的社會身份是公民享有社會權(quán)利的基礎(chǔ)，①參見郭忠華、劉訓(xùn)練編:《公民身份與社會階級》，江蘇人民出版社2007年版。與此相應(yīng)，政府提供相應(yīng)“通行社會標(biāo)準(zhǔn)”的公共服務(wù)是國家必須履行的基本職責(zé)?！敖邮芰私?jīng)濟(jì)和社會權(quán)利的觀念，就意味著一般接受了這樣的觀念:20世紀(jì) (不是18世紀(jì))的政府不僅有責(zé)任保護(hù)個人不受鄰居欺侮(或不受外來侵略)的權(quán)利，而且有義務(wù)幫助社會全體成員滿足他們基本的人的需要?！薄?〕

這種強(qiáng)調(diào)政府提供公共服務(wù)乃是公民享有的基本社會權(quán)利的理論主張，有助于克服政府購買公共服務(wù)過程中容易出現(xiàn)的如下危險傾向，亦即政府把承擔(dān)公共服務(wù)的責(zé)任通過轉(zhuǎn)包等市場化、社會化的機(jī)制轉(zhuǎn)嫁給公民個人、市場和社會。而且，通過政府購買公共服務(wù)這一機(jī)制，在實現(xiàn)提高國家公共福利供給的同時，不能減少公民個人的自主或自由。一般認(rèn)為，在國家發(fā)展福利的同時，必然會伴隨個人對國家依賴性的增強(qiáng)以及與之相應(yīng)的國家對個人自由的克減、限制。但是，通過采取政府購買公共服務(wù)這一社會化、市場化的機(jī)制，能夠?qū)崿F(xiàn)在政府提供公共服務(wù)的同時，最大限度地限制政府權(quán)力，并且為公民個人提供在多種可能的公共服務(wù)供給途徑和方式之間進(jìn)行選擇的權(quán)利，使得個人在享有公共服務(wù)的前提下，同時享有更大的自主選擇權(quán)利。

(二)公民權(quán)利模式下政府購買公共服務(wù)的過程

如上所述，基于“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式的政府購買公共服務(wù)，在其具體操作過程中，要么不注重公民參與的重要作用，要么將公民參與視為提高購買公共服務(wù)過程中的決策和執(zhí)行效率以及合法性的工具，因而公眾參與大都不具有本質(zhì)的重要意義。上文指出，英國在撒切爾政府執(zhí)政時期，為了使行政機(jī)關(guān)注意到公共服務(wù)供給效率之外的其他因素，推行了強(qiáng)調(diào)“顧客”理念的“公民憲章”改革。但是，正如有學(xué)者指出:“《公民憲章》及類似的參與機(jī)制都是由上而下而非由下而上地形成的。這樣的現(xiàn)實有一個冷酷的特征，即官員是從自身利益出發(fā)，來告知公民所期待的質(zhì)量要求的。雖然英國的《公民憲章》未必有如此情形，但公共部門所草擬的標(biāo)準(zhǔn)上卻有類似情形發(fā)生。公眾參與之獲準(zhǔn)并得到鼓勵，通常是在基本的服務(wù)目標(biāo)決定下來之后，而不是在基本的問題被提出之時”?！?0〕這意味著，即使是標(biāo)榜所謂“公民憲章”的公民參與機(jī)制，實際上大都是出于政府自身利益考量而采取的策略性治理手段，其根本出發(fā)點不是重視公民參與本身的民主價值，更不是把公民參與作為公民的基本政治法律權(quán)利予以看待。

與之不同，公民權(quán)利模式下的政府購買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)，“在一個民主社會中，對民主價值觀的關(guān)注在我們思考治理系統(tǒng)方面應(yīng)該居于首要位置。盡管諸如效率和生產(chǎn)積極性這樣的價值觀不應(yīng)該被丟棄，但是，它們卻應(yīng)該被置于由民主、社區(qū)和公共利益構(gòu)成的更大環(huán)境中”?！?1〕因而，在公民權(quán)利模式下，從公共服務(wù)提供的過程來看，公民在政府購買公共服務(wù)的決策過程中應(yīng)當(dāng)扮演重要的參與者角色，行使公民的參與權(quán)利，這些參與權(quán)利包括知情權(quán)、協(xié)商的權(quán)利，甚至決策的權(quán)利。這也意味著，政府不僅在很多公共服務(wù)的提供上不能自身作為劃槳者，而且在決定選擇誰來劃槳、為誰劃槳等問題上，政府也不能作為“掌舵者”而封閉、獨自決策。恰恰相反，政府在購買公共服務(wù)的整個過程中，只是重要的博弈參與者之一，它通過議程的創(chuàng)立把多元利益主體納入公共政策的決策程序中來，與他們一起參與公共政策的協(xié)商、制定。政府不再是決定具體提供這種或那種公共服務(wù)的掌控者，而是就提供何種公共服務(wù)以及如何提供公共服務(wù)的問題，為多元利益主體創(chuàng)造協(xié)商、妥協(xié)、博弈的平臺，并且嘗試在這些多元主體之間進(jìn)行調(diào)解、充當(dāng)中介或裁判。②〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第61－62頁。因而，政府在購買公共服務(wù)的決策過程中就應(yīng)當(dāng)納入、采行公民參與。

片面、單純強(qiáng)調(diào)政府購買公共服務(wù)，乃是基于效率考量的“市場經(jīng)濟(jì)”模式，是以對人的自利本性的設(shè)定為前提，它無法解釋為何志愿組織、非營利性組織等會自主參與到政府購買公共服務(wù)的事務(wù)之中。因此，政府購買公共服務(wù)不能僅僅停留于經(jīng)濟(jì)效率的考量，而更應(yīng)該基于對公共服務(wù)核心價值觀的肯定，關(guān)注公民作為人的尊嚴(yán)以及應(yīng)有權(quán)利的尊重。提高公共服務(wù)的效率并不是單純?yōu)榱藴p少成本、提高供給產(chǎn)出，而應(yīng)在公共服務(wù)的供給過程中，充分發(fā)揮公民以及社會的自治作用，肯定公民的各種政治和法律權(quán)利。這并不是對經(jīng)濟(jì)效率標(biāo)準(zhǔn)的否定，而是對經(jīng)濟(jì)效率價值標(biāo)準(zhǔn)的超越。它是為了建立一種既基于市場經(jīng)濟(jì)的效率考量和政府公共行政職能轉(zhuǎn)變的政治考量，更是從根本上基于實現(xiàn)公民權(quán)利的擴(kuò)張、保障等多維度價值考量的公共服務(wù)供給機(jī)制，其中，前兩個方面的價值選擇最終服務(wù)于、服從于公民權(quán)利的實現(xiàn)這一根本價值考量。以公民權(quán)利模式解釋和構(gòu)建政府購買公共服務(wù)，使得對公眾參與的強(qiáng)調(diào)不再完全是基于市場的成本的利益計算，而主要是基于公民參與作為公民的基本權(quán)利，乃是民主政體中公共政策制定和執(zhí)行的必要組成部分，公民參與的內(nèi)在屬性決定了公民參與的必要性和重要性。①〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第83頁。有關(guān)公民參與的法理基礎(chǔ)，參見瞿鄭龍:《從群眾路線到公眾參與》，《安徽大學(xué)法律評論》2013年第1輯。同時，政府購買公共服務(wù)過程的復(fù)雜性以及公民主體的多樣性，決定了公民參與政府購買公共服務(wù)方式的多樣性。②參見汪錦軍:《公共服務(wù)中的公民參與模式分析》，《政治學(xué)研究》2011年第4期。

(三)公民權(quán)利模式下政府購買公共服務(wù)的評價和監(jiān)督

“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”模式下的政府購買公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)的是針對“顧客”的偏好和需求，設(shè)定相應(yīng)的績效標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而按照這種標(biāo)準(zhǔn)對政府以及第三方進(jìn)行績效考核和評估。但是，這種績效評估方式的核心理念基礎(chǔ)源自于企業(yè)管理，將政府購買公共服務(wù)的行為簡單比附為私營部門市場行為的種種努力，容易限縮政府在購買公共服務(wù)過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任范圍，并且將關(guān)注的焦點集中放在達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和使“顧客”滿意之上。③〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第95頁。這種只關(guān)心公共服務(wù)最后的結(jié)果產(chǎn)出，就像私營部門關(guān)心最后的產(chǎn)出利潤那樣，使得政府在購買公共服務(wù)過程中 (包括相關(guān)環(huán)節(jié)和特定階段公共政策的制定、決策等)的復(fù)雜、多重的相關(guān)責(zé)任被輕視甚至忽視了，實際上，政府作為公共行政部門，其在購買公共服務(wù)過程中承擔(dān)著比私營部門更為重要的程序性職責(zé)。

由于公共服務(wù)具有公共物品的屬性，公民并不能像在自由市場中作為顧客那樣按照其個人喜歡、意愿或偏好自由地選擇買或不買某種產(chǎn)品，公共服務(wù)的提供往往是通過稅收付費的方式而不是自愿性交易的方式來獲得。公共服務(wù)的這種特性給政府創(chuàng)造了一種特殊的責(zé)任，亦即它不僅要使其直接的顧客滿意，并以一種高效率的方式運作，而且還要為公民供給其所需要的服務(wù)。④〔美〕珍妮特·V·登哈特、羅伯特·B·登哈特:《新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵》，方興、丁煌譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第96頁。這意味著，政府在購買公共服務(wù)的過程中，應(yīng)當(dāng)充分吸收公民參與，也即是說，政府在購買公共服務(wù)的過程中，需要對作為公共服務(wù)享用者的公民承擔(dān)相應(yīng)的程序上的民主責(zé)任。正如有學(xué)者指出:“在新公共服務(wù)中，如果私人行政官員要像公共行政官員那樣發(fā)揮作用，那么，他們就應(yīng)該受公共責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)支配?！?“可以用來測量民營化成功的公共行政標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該僅僅只有效率和效益。公法所固有的那種與維護(hù)民主憲政有關(guān)的責(zé)任在民營化政策執(zhí)行的表格里也應(yīng)該具有同等的地位。”〔12〕

以公民權(quán)利模式來看待和構(gòu)建政府購買公共服務(wù)，從結(jié)果上來看，公民享有特定的法律權(quán)利，就負(fù)有與之相應(yīng)的法律義務(wù)和責(zé)任，這使得對公民權(quán)利的強(qiáng)調(diào)必然引向?qū)ψ鳛楣卜?wù)的提供者——政府的法律義務(wù)和責(zé)任的關(guān)注和重視，以及對作為公共服務(wù)生產(chǎn)者的第三方主體的法律義務(wù)和責(zé)任的關(guān)注和重視。這種對政府購買公共服務(wù)中作為義務(wù)和責(zé)任主體的政府和第三方主體的關(guān)注，有利于避免市場的經(jīng)濟(jì)視角以及政府的限制權(quán)力視角所可能引起的責(zé)任缺失或弱化問題。此外，從公民權(quán)利的角度認(rèn)識和構(gòu)建政府購買公共服務(wù)，還有利于公民對政府購買公共服務(wù)行使監(jiān)督權(quán)，對政府義務(wù)的履行和責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行必要的法律監(jiān)督，這同樣有利于擴(kuò)張公民在這一過程中的具體法律權(quán)利。公民的評價和監(jiān)督并不僅僅限于最終結(jié)果也就是公共服務(wù)供給的效率和質(zhì)量上，而且同樣針對政府在購買公共服務(wù)的過程中，其是否在程序上履行了與公民參與權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任。

五、結(jié) 語

當(dāng)然，從公民權(quán)利的視角解釋和證成政府購買公共服務(wù)，并不是對上述從市場的經(jīng)濟(jì)視角和政府權(quán)力的政治視角理解和論證這一新生事物的完全排斥或徹底否定，而是在充分吸收“市場經(jīng)濟(jì)—公共行政”的理論視角和實踐進(jìn)路的基礎(chǔ)上，對其予以進(jìn)一步的具體深化和系統(tǒng)整合?！笆袌鼋?jīng)濟(jì)—公共行政”的理論視角和實踐進(jìn)路為從公民權(quán)利的角度看待和構(gòu)建政府購買公共服務(wù)提供了有益的理論啟示和智識資源。市場經(jīng)濟(jì)的模式，乃是通過多元化的公共服務(wù)生產(chǎn)者之間的競爭這一經(jīng)濟(jì)機(jī)制，來促進(jìn)作為公共服務(wù)享有者的公民享受更多的選擇自由;而公共行政的參與模式則是通過民主的政治途徑，來擴(kuò)大公民在公共服務(wù)供給的政策決策和執(zhí)行過程中的自治空間。①〔美〕B·蓋伊·彼得斯:《官僚政治》，聶露、李姿姿譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第371頁。無論是市場經(jīng)濟(jì)的機(jī)制，還是民主政治的機(jī)制，它們的目的和效果都是盡可能最大限度地擴(kuò)張和實現(xiàn)公民在公共服務(wù)供給中的選擇權(quán) (包括選擇權(quán)行使的空間、環(huán)節(jié)和程度)。政府購買公共服務(wù)從根本上有利于公民社會權(quán)利的實現(xiàn)，同時，在這一過程中還能夠充分?jǐn)U張包括選擇權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等在內(nèi)的相關(guān)公民權(quán)利和政治權(quán)利，實現(xiàn)二者相互之間的良性互動和優(yōu)勢互補。公共服務(wù)作為公民享有的社會權(quán)利的主要客體，其直接目的是為公民提供物質(zhì)上和精神上的基本保障，根本目標(biāo)則是為了保障人的生活尊嚴(yán)、發(fā)展人的自治能力，因而，政府購買公共服務(wù)這一公共服務(wù)的供給機(jī)制不僅從更好地保障和實現(xiàn)公民的社會權(quán)利這一意義上間接促進(jìn)人的尊嚴(yán)，而且正是在政府購買公共服務(wù)的過程中，充分拓展公民自主選擇的權(quán)利以及社會自治的空間，從而既從結(jié)果上也從過程中促進(jìn)公民權(quán)利的發(fā)展和實現(xiàn)。

以公民權(quán)利的視角來考察政府購買公共服務(wù)，這既是對政府購買公共服務(wù)的一種事實性的理論描述和闡釋，更是對政府購買公共服務(wù)的一種規(guī)范性的智識建構(gòu)和設(shè)想。以公民權(quán)利為根本出發(fā)點和最終落腳點考慮政府購買公共服務(wù)的問題，必然要求政府購買公共服務(wù)不能僅僅遵奉諸如經(jīng)濟(jì)效率為其價值圭臬，更為重要的是要求政府明確，政府購買公共服務(wù)的根本目的在于保障公民權(quán)利，政府在購買公共服務(wù)的結(jié)果、過程和手段上都需要認(rèn)真對待公民權(quán)利，包括公民的相關(guān)社會權(quán)利以及政治權(quán)利，從而以公民權(quán)利為根本價值旨趣，對政府購買公共服務(wù)進(jìn)行規(guī)范性的觀念和制度重構(gòu)。

〔1〕閆海，張?zhí)旖穑徺I公共服務(wù)的法律規(guī)制〔J〕．唯實，2010，(6)．

〔2〕李海平．政府購買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對策——以深圳市政府購買社工服務(wù)為例〔J〕．國家行政學(xué)院學(xué)報，2012，(5)．

〔3〕許小玲．政府購買服務(wù):現(xiàn)狀、問題與前景——基于內(nèi)地社會組織的實證研究〔J〕．思想戰(zhàn)線，2012，(2)．

〔4〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．官僚政治〔M〕．聶露，李姿姿譯．中國人民大學(xué)出版社，2006．367．

〔5〕〔7〕〔8〕〔11〕〔12〕〔美〕珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特．新公共服務(wù):服務(wù)，而不是掌舵〔M〕．方興，丁煌譯．中國人民大學(xué)出版社，2010．95，124，67－69，126，96．

〔6〕〔美〕E·S·薩瓦斯．民營化與公私部門的伙伴關(guān)系〔M〕．周志忍等譯．中國人民大學(xué)出版社，2002．13．

〔9〕〔美〕路易斯·亨金．權(quán)利的時代〔M〕．信春鷹等譯．知識出版社，1997．56－57．

〔10〕〔美〕B·蓋伊·彼得斯．政府未來的治理模式〔M〕．吳愛明，夏宏圖譯．中國人民大學(xué)出版社，2001．56．