我國地方政府預算軟約束成因探析

馬嫣然

一、預算軟約束下的地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)問題長期以來備受關(guān)注，很多學者對此進行了研究，多數(shù)文獻研究了地方政府負債的動機，有的將其歸為財政分權(quán)，有的將其歸為晉升激勵，本文則擬從約束角度探討地方政府債務(wù)問題。激勵與約束是經(jīng)濟學永恒的主題。每一個行為主體都會受到某種制度的激勵，同時也會受到約束。幾乎所有的預算主體都會有突破預算的動機，但很少有預算主體可以在現(xiàn)實中不斷突破預算約束而依然存活?？茽柲巫钤缱⒁獾接媱澖?jīng)濟下的國有企業(yè)可以不斷突破預算約束而存活，據(jù)此而提出“預算軟約束”理論，并很快將這一理論從企業(yè)擴展到了各種組織。這其中，地方政府是最容易患上“預算軟約束綜合癥”的組織之一，其典型表現(xiàn)就是債臺高筑，無力支付，最終由中央政府進行救援。[1]

世界各國的地方政府債務(wù)危機都是不斷突破預算約束的結(jié)果。在這一點上，財政危機是相同的。雖然預算軟約束的表現(xiàn)是相同的，但約束機制是不同的，突破約束的路徑也是不同的，如王松奇（2014）所言，“地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀是當今中國最能反映公有制經(jīng)濟預算軟約束特征的病態(tài)經(jīng)濟現(xiàn)象”。[2]因此，本文要探討的是我國地方政府如何能夠不斷突破預算約束而實現(xiàn)負債。

二、地方政府預算軟約束成因探討

一般來說，單一制國家下地方政府債務(wù)的約束主要來自市場約束、中央政府約束、地方民眾約束、規(guī)則約束。以下從地方政府債務(wù)約束的四個層面分析造成地方政府預算軟約束的成因。

1.影響市場約束的因素

中國地方政府債務(wù)受到的市場約束十分有限。首先，市場對于債務(wù)的約束力主要表現(xiàn)為債權(quán)人約束。中國地方政府債務(wù)的主要債權(quán)人是商業(yè)銀行。①作為地方政府的主要債權(quán)人，商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)始終在積極配合地方政府推出更多的“金融創(chuàng)新”工具幫助地方政府實現(xiàn)融資，比如近些年來在地方政府債務(wù)中扮演了重要籌資角色的地方融資平臺、銀信合作、政信合作等。

商業(yè)銀行在對地方政府放款時所表現(xiàn)出的這種積極性，可以視為是一種商業(yè)銀行與地方政府“共謀”下的道德風險，首先，雙方都堅定地相信中央政府不會對無力償還的地方政府債務(wù)置之不理。其次，預算外收入、制度外收入和不受約束的攥取資源的權(quán)力是地方政府能夠突破市場約束的重要因素。除了獲取預算外收入和制度外收入以外，地方政府手中擁有大量可以抵押變現(xiàn)的優(yōu)質(zhì)資源，比如礦產(chǎn)、土地等，更重要的是地方政府還擁有可以改變產(chǎn)權(quán)的能力，如市場經(jīng)濟準入權(quán)、審批權(quán)等等，地方政府的這種“超能力”自然會使其成為商業(yè)銀行的“優(yōu)質(zhì)客戶”。

2.影響中央政府約束的因素

（1）中央政府的承諾不可置信

為了防止地方政府不負責任的財政行為，中央政府往往會在事前作出不救援的承諾。然而，當?shù)胤截斦娴某霈F(xiàn)危機時，考慮到地方財政危機可能帶來的巨大負外部性，中央政府往往會施以援手。這種援助使得中央政府的事前承諾不可信，從而誘發(fā)地方政府更多不負責任的財政行為，因為他們相信最終可以將財政成本轉(zhuǎn)嫁給中央政府，預算軟約束從而形成。

當然，事后援助也不必然導致預算軟約束。如能進行有效懲罰，中央政府也可實現(xiàn)動態(tài)一致的可置信承諾[3]（Goodspeed,2002）。但在中國現(xiàn)有體制中，首先缺乏相應(yīng)的官員問責機制，對于過度舉債的官員往往難以追究責任。其次，中央政府經(jīng)常向地方政府下達各種政策任務(wù)但卻不給予基本的配套資金，這種“政策性負擔”[4]（林毅夫等，2000）使得上級政府難以劃分地方政府債務(wù)的責任歸屬，因此無法責罰。此外，由于違規(guī)借貸行為在各地普遍存在，法不責眾以致中央政府難以進行有效責罰。

（2）信息失真問題

首先，我國政府間層級多達五級，信息傳遞鏈條過長很容易導致信息失真。其次，體制缺陷導致信息失真問題被進一步扭曲放大。在現(xiàn)有體制下對地方政府的監(jiān)督只能依賴其上級政府。但是，由于我國政府機構(gòu)內(nèi)存在高度的“職責同構(gòu)”，上級政府與下級政府面臨著同樣巨大的壓力，在層層分解、層層加碼的壓力型體制下，下級政府完成任務(wù)的動力和壓力本身就來自于上級政府，因此默許、縱容甚至鼓勵下級政府突破預算完成任務(wù)是符合上級政府利益的，所以上級政府與下級政府很容易結(jié)成利益同盟共同“欺瞞”中央政府。

為了防范下級政府的欺騙行為，更有效地控制地方政府，中央政府也有相應(yīng)的制度體系，這其中最重要的就是干部考核制度。干部考核制度通過設(shè)置一系列可以量化的指標來考核官員，但是在這套指標體系中長期得到重視的是GDP，卻缺乏對地方政府赤字狀況的考察②。

3.影響地方民眾約束的因素

民眾對于地方政府的約束可以通過兩種機制發(fā)揮作用：“用腳投票”的地方競爭機制和“用手投票”的代議制民主。

根據(jù)蒂伯特模型，由于地方競爭的存在，地方企業(yè)和民眾可以“用腳投票”來迫使地方政府回應(yīng)公眾訴求、提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給效率。這種橫向的地區(qū)間競爭會對地方政府濫用權(quán)力的傾向形成一種天然的約束。但在現(xiàn)實中，人口遷移并非單純由政府供給的公共物品數(shù)量多少質(zhì)量優(yōu)劣所決定，而是受制于其他很多因素。更復雜的是，民眾對待債務(wù)的態(tài)度顯然有別于稅負，債務(wù)是未來的稅負，它涉及到代際問題。此次歐美的債務(wù)危機使得學界開始重新反思民主與債務(wù)的關(guān)系[5]。如果債務(wù)是違背公共利益的，那么民眾可以通過選舉更換地方代理人；然而如果債務(wù)的增加恰恰是民眾所希望的，那么代議制民主很可能鼓勵了債務(wù)的增長。

具體到中國而言情況可能更為復雜。中國以間接稅為主的稅收結(jié)構(gòu)決定了地方政府籌集稅收主要依賴企業(yè)，加上招商引資是很多地方政府政績考核的重要指標，這使得地方政府“重資本”而“輕民眾”，因此依靠民眾“用腳投票”來約束地方政府很困難。此外，中國式的地方政府競爭反而可能促使地方政府更多地負債。許多研究指出地方政府競爭使地方政府更加偏好于擴張性的財政政策，而且在財政支出結(jié)構(gòu)上更加偏好于基本建設(shè)支出而非科教文衛(wèi)支出(張軍等,2007[6];周黎安,2007[7];傅勇、張晏 ,2007[8])。方紅生和張軍（2009）通過實證檢驗發(fā)現(xiàn)地方政府無論是在繁榮期還是在衰退期都更加偏好于“擴張偏向的財政政策”。[9]

當然，除了“用腳投票”，地方民眾還可以依靠地方人大“用手投票”。但地方人大對于地方預算監(jiān)督的現(xiàn)狀實在不容樂觀。首先，人大代表看不懂預算報告的行為普遍存在，這一方面是因為政府提供的預算報告過于粗略，預算編制應(yīng)包括“類”、“款”、“項”、“目”四個層級，而地方政府提供給人大審批的報告往往只達到“類”這一級別。另一方面，人大代表自身的人員構(gòu)成以及知識結(jié)構(gòu)也有缺陷，多數(shù)代表缺乏相關(guān)的專業(yè)知識，難以讀懂預算報告更遑論發(fā)現(xiàn)問題了。第二，地方人大會議時間安排存在問題。人大會議審查預算報告時，財政年度已經(jīng)開始，財政支出已經(jīng)發(fā)生，這種事后審查使預算監(jiān)督流于形式。第三，即使人大代表對預算有異議也不具有修正預算的權(quán)力。最后，也是最難以解決的問題是，在我國目前“黨委決策、政府執(zhí)行”模式下，接受地方黨委領(lǐng)導的地方人大如何執(zhí)行監(jiān)督功能。

4.影響規(guī)則約束的因素

從世界范圍看，地方政府債務(wù)有效約束的前提是一整套完善的法律體系和行之有效的規(guī)則。債務(wù)管理比較成熟的國家都一整套約束管理地方政府債務(wù)的規(guī)則體系，詳細規(guī)定了如何保證地方政府債務(wù)信息的真實性、如何防范地方財政危機的發(fā)生、如何確認地方財政危機以及危機一旦發(fā)生后如何應(yīng)對等。

與發(fā)達國家相比，中國在規(guī)則約束方面，首先缺乏明確的規(guī)則，在相關(guān)立法上明顯滯后；其次，缺乏有力實施規(guī)則的機構(gòu)。以地方司法體系為例，根據(jù)我國憲法，地方人民法院和地方人民檢察院由同級人民代表大會產(chǎn)生并對其負責，這決定了地方司法系統(tǒng)隸屬于地方。此外，地方司法系統(tǒng)的人事任命和財政撥付都需依賴于地方政府。在這樣一種大環(huán)境下要求地方司法監(jiān)督地方政府行為顯然頗具難度。

三、結(jié)論

地方政府在借貸市場上可能面臨的約束來自市場、中央政府、地方民眾以及規(guī)則，但從地方政府債務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀看，之所以出現(xiàn)地方政府預算軟約束，四個層面的約束機制都有有待改善。市場約束乏力，源于政府權(quán)力對市場的過度介入，尤其是地方政府對關(guān)鍵性生產(chǎn)要素的控制權(quán)，使得地方政府擁有充足的抵押品用以借貸，因此要加強市場約束，需要進一步深化行政體制改革，把“權(quán)力鎖在籠子里”。中央政府約束乏力的原因則復雜得多，但歸根結(jié)底還源于中央地方關(guān)系缺乏一套法治化和制度化的運行規(guī)則，財稅體制改革的核心預算改革長期滯后，因此深化財稅體制改革規(guī)范央地關(guān)系是硬化約束的重要條件。此外，改革干部考核制度也很重要。至于地方民眾約束，則有待于我國的稅制轉(zhuǎn)型，更依賴于我國地方人大監(jiān)督作用的落實。就規(guī)則約束而言，下一步應(yīng)加強地方政府債務(wù)的相關(guān)立法，首先做到“有法可依”，然后才能“有法必依”，而要做到這一點則依賴于司法體制改革的進一步深化。

顯然，要硬化地方預算約束，需要從行政體制改革、財政體制改革、司法體制改革等多個領(lǐng)域同時入手。所幸的是，十八大以及十八屆三中全會以來，這些改革正在有條不紊地穩(wěn)步推進，以簡政放權(quán)為重點的行政體制改革已經(jīng)全面推進，深化預算改革作為財稅體制改革的第一步已然開啟，地方人大監(jiān)督在實踐中不斷前進，司法體制改革也在不斷深化。隨著這些領(lǐng)域改革的深入，地方政府借貸面臨的軟約束環(huán)境必將得到有效改善。

注：

①由審計署進行的2010年和2012年全國地方性債務(wù)審計結(jié)果顯示，截至2010年底銀行貸款占地方政府性債務(wù)余額之比為79.01%；2012年底則為78.07%。

②中央已經(jīng)在降低GDP考核的重要程度，某些省市的考核已經(jīng)開始引入債務(wù)指標。中共中央組織部在2013年12月6日發(fā)布的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》特別指出要“把政府負債作為政績考核的重要指標”。

［1］Kornai J,Maskin E,Roland G.Understanding the soft budget constraint[J].Journal of Economic Literature,2003.1095-1136.

［2］王松奇.為什么要重視地方政府性債務(wù)風險[J].銀行家,2014,（1）:001.

［3］Goodspeed T J.Bailouts in a Federation[J].International Tax and Public Finance,2002,9(4):409-421.

［4］林毅夫,譚國富.自生能力,政策性負擔,責任歸屬和預算軟約束[J].經(jīng)濟社會體制比較,2000,(4):54-58.

［5］Schragger R C.Democracy and Debt[J].Yale Law Journal,2012,121(4).

［6］張軍,高遠,傅勇,等.中國為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施?[J].經(jīng)濟研究,2007,3(3):4-19.

［7］周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究[J].經(jīng)濟研究,2007,(7):36-50.

［8］傅勇,張晏.中國式分權(quán)與財政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長而競爭的代價[J].管理世界,2007,3(4):12.

［9］方紅生,張軍.中國地方政府競爭、預算軟約束與擴張偏向的財政行為[J].經(jīng)濟研究,2009,(12):4-16.