王劍
(中共普洱市委黨校,云南普洱,665000)
法治反腐的價值體現(xiàn)及路徑探析
王劍
(中共普洱市委黨校,云南普洱,665000)
法治反腐是當今世界法治國家反腐敗所普遍采用的基本方式,是經(jīng)過反腐實踐所總結出來的有效舉措。制約和規(guī)范公權力是反腐敗的關鍵所在,亦是法治和依法治國的重要目標和內容。法治是制約權力的利器,通過法治人們可以清晰地界定權力的邊界,并可以行之有效的監(jiān)督權力的整個運行過程,使其不能越界和濫用,最終實現(xiàn)從根本上遏制腐敗的目的。
法治;反腐??;價值體現(xiàn);路徑
黨的十八大報告指出:“反對腐敗、建設廉潔政治,是黨一貫堅持的鮮明政治立場,是人民關注的重大政治問題。這個問題解決不好,就會對黨造成致命傷害,甚至亡黨亡國?!边@一段意味深長的闡述,明確地表達了我們中國共產(chǎn)黨誓以反腐為己任的堅定決心,同時也說明了反腐敗是我國面臨的一個極端重要的政治問題。在當前全面深化改革的歷史關頭,我們黨帶領人民旗幟鮮明地進行反腐斗爭,除了反腐敗本身就是全面深化改革的一項重要內容外,也是最能凝聚人心、樹立執(zhí)政黨形象和打開桎梏深化改革的重要突破口??v觀我國的反腐歷程,反腐方式已經(jīng)大致經(jīng)歷了“運動反腐”、“權力反腐”和“制度反腐”三個階段。但在如何從源頭上遏制腐敗,實現(xiàn)反腐敗斗爭常態(tài)化、制度化和凈化廉潔從政的政治環(huán)境等根本問題上,卻沒有得到有效的解決。隨著十八屆四中全會把“依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式”,我國反腐敗勢必要走上規(guī)范化和法治化的發(fā)展道路,也只有通過法治反腐,強化監(jiān)督和制約公權力,才能徹底遏制腐敗生存的空間。
我們黨高度重視法治建設。尤其是黨的十一屆三中全會以來,在深刻總結我國社會主義法治建設的成功經(jīng)驗和深刻教訓基礎上,我國法治建設已經(jīng)取得了長足的進步。但毋庸諱言,我國現(xiàn)行反腐敗機制同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標要求,還存在許多不適應、不符合的問題,有待進一步完善:
(一)反腐敗的法律不完善
自1997年黨的十五大確立“依法治國”方略,到2011年十一屆全國人大四次會議宣布,“我國已制定憲法和現(xiàn)行有效法律237件、行政法規(guī)699件、地方性法規(guī)8600多件”[1]。一個以憲法為根本大法,部門法為主干,包括地方性法規(guī)在內的法律體系已經(jīng)基本形成。但在這看似數(shù)量眾多的法律中,對我國命運和黨的建設有著重大影響的反腐敗斗爭,卻至今仍沒有一部可以遵照執(zhí)行的基本法律,這不能不說是一大缺憾。“法律是治國之重器,法治最基本的前提是有法可依”[2]。從我國反腐敗立法這個關鍵環(huán)節(jié)來看,如《反腐敗法》、《重大決策程序法》、《政務公開法》、《行政組織法》、《財產(chǎn)申報法》、《公務員從政道德法》、《防止利益沖突法》、《公民舉報法》以及《證人保護法》等事關反腐敗的重要法律至今還沒有立法。因此,應當盡快建立和完善我國的反腐敗法律體系是法治反腐的當務之急。此外,由于我國反腐敗的法律依據(jù)層級不一,缺乏統(tǒng)一性,以至于出現(xiàn)在實際運用法律條款過程中與法治理念相沖突的情況。例如;在《刑法》中設立“巨額財產(chǎn)來源不明罪”的本意是為了更有效地打擊腐敗犯罪,使那些不能說明其巨額財產(chǎn)來源合法性的腐敗分子得以受到法律的懲罰。但在實踐中,由于此款罪名的最高刑期僅為有期徒刑五年以下,與受賄罪和貪污罪的最高量刑死刑相比懸殊太大。出于逃避更嚴厲處罰的本能,腐敗分子基本上不會主動交代諸如受賄、貪污之類的犯罪事實。而一些司法機關工作人員由于受證據(jù)難以查證,或行政權力干涉等原因,也會輕易的以“巨額財產(chǎn)來源不明罪”來定罪量刑,從而使腐敗分子得以從輕處罰,這就造成法律對腐敗行為的權威性和威懾力弱化,甚至是包庇、縱容了腐敗犯罪行為。
(二)反腐敗的制度不完善
黨的十八大之后,以制度制約權力,“把權力關進制度的籠子”的法治理念日益深入人心。但就目前我國反腐敗的制度本身而言,仍存在許多不足。一是制度制定疏于事前和事中的預防,而多偏重于事后懲治。比如;在一些新任領導干部的選拔和考核程序中流于形式,造成社會影響惡劣的“帶病提拔”現(xiàn)象;在一些重大項目規(guī)劃、建設過程中缺乏審計監(jiān)督。一旦事后發(fā)現(xiàn)問題,查處起來往往已不是小問題。二是實體性規(guī)定較多,而程序性規(guī)定較少。我國各級黨政機關雖然已經(jīng)出臺了不少反腐敗的制度和措施,但是往往以“禁止”、“不準”、“嚴禁”、“不得”等原則性規(guī)定為主,很少有對執(zhí)行這些制度的詳細程序。制度的建設必須在每一個環(huán)節(jié)和細節(jié)上都體現(xiàn)出“法”的理念,籠統(tǒng)的的制度只能是中看不中用的“政績工程”。實踐證明,一個寬泛的原則性規(guī)定,不僅無法對實際工作起到規(guī)范和約束作用,反而會給蓄意違法者以踐踏、詆毀法制的口實。三是規(guī)范性要求較多,而配套落實的措施較少。目前大量的反腐敗規(guī)定和措施,分散于黨政文件、會議報告和國家領導人的講話之中,大都比較缺乏整體法治布局和法理邏輯思維。此外,任何制度只有執(zhí)行了,才能發(fā)揮其應有的作用。但由于所制定的制度普遍缺乏執(zhí)行和監(jiān)督強制效力,導致不遵循制度,不按制度辦事的現(xiàn)象比比皆是。某種程度上“我們不缺好的制度,而是好的制度沒有得到執(zhí)行,更多的只是寫在紙上,講在會上,掛在嘴上,貼在墻上,沒有真正用上,乃至形成‘破窗效應'”[3]。
(三)反腐敗的力量過于分散
我國所設置的反腐機構在黨內,有紀檢;在政府,有監(jiān)察和審計;在司法,有檢察院。這三家反腐主體部門以紀委為主導,彼此分工負責,相互配合開展反腐工作。但是三家反腐主體部門之間存在著國家政策和法律適用的沖突情況,在一定程度上影響了反腐敗機構職能的發(fā)揮。2007年9月國家預防腐敗局正式成立,但對于國家預防腐敗局的法律地位以及與三個反腐敗主體部門的關系卻并不明朗,這有可能會進一步加劇國家政策和法律適用的沖突。此外,由于這套反腐體系將反腐力量分散在不同的部門,雖然有利于本部門加強和所轄領域的反腐工作,但面對腐敗形式多樣,涉及部門和領域眾多的情況,其局限性就會顯露出來,這實際上削弱了法治反腐的力量。
經(jīng)過幾十年的艱難探索,我國終于在治國方略的理論認識和實踐上都有重大突破,那就是依法治國。1997年召開的中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會,將“依法治國”確立為治國基本方略,并提出了建設中國特色社會主義法律體系的重大任務。1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國憲法》第13條修正案,在《憲法》第5條增加一款,明確規(guī)定:“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。”特別是黨的十八屆四中全會提出“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質要求和重要保障,是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求,事關我們黨執(zhí)政興國,事關人民幸福安康,事關黨和國家長治久安”[2]。這就把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略,把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式。雖然,從人類政治文明發(fā)展至今,人們對法治概念的認識仍不統(tǒng)一,但就我國法治發(fā)展狀況而言,人們在法治概念上的共識已初步形成。即“法治意味著法律介入社會生活的廣泛性和正當性。法治即法的統(tǒng)治,強調法律作為一種社會治理工具在社會生活中的至上地位,并且關切民主、人權、自由等價值目標”[4]。
(一)法治反腐體現(xiàn)了依法治國方略的不斷深化
依法治國表明了中國共產(chǎn)黨執(zhí)政方式和國家權力運作方式的重大轉變。依法治國的意義不僅在于強調治國理政要以法律為依據(jù),強調權力行使要依據(jù)法律、要受法律約束,而且在觀念層面開啟了人們對國家制度和法律功能的新認識,引導出國家治理和制度權威的新理念。這里面蘊含的法治理念就是:黨領導人民制定憲法和法律,同時,黨也就必須在憲法和法律的規(guī)定的范圍內活動;各級領導干部必須帶頭嚴格遵守和執(zhí)行憲法和法律,做到民主執(zhí)政、依法執(zhí)政。同樣,反腐敗亦要遵守和堅持法治的原則。因此,“在社會主義初級階段的基本國情下,在中國共產(chǎn)黨成為執(zhí)政黨并堅持依法治國、依法執(zhí)政的歷史條件下,對于反腐這個社會毒瘤,既不能靠搞五十年代‘三反、五反'那樣的政治運動來解決問題,也不能靠搞‘文化大革命'那樣的‘大民主'來解決問題,更不能靠搞意識形態(tài)斗爭和道德說教來解決問題”[5]。從世界上反腐敗的成功經(jīng)驗來看,只有依靠與現(xiàn)代民主相結合的法治和嚴謹?shù)姆芍贫?,才是從根本上解決腐敗問題的主要途徑。
(二)法治反腐體現(xiàn)了對權力的制約
腐敗的根源在于公權力的濫用和謀取私利益,不受制約的權力必然導致被濫用的結果。法治的本質核心就是對公權力必須給予制約和監(jiān)督。而事實上依法治國,在很大程度上就是‘依法治權',消除了公權力的肆意濫用,也就控制了腐敗的發(fā)生。但在我國目前的政治、經(jīng)濟環(huán)境中,公權力的制約并沒有得到有效的體現(xiàn),尤其是地方黨政主要領導干部手中權力太過于集中的情況還比較突出,而且由于缺乏法治思維和法治精神,導致權力大于法律的現(xiàn)象還十分普遍,從而成為我國腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的原因所在。針對這一現(xiàn)實,制約權力是治本之策。正如習近平同志指出;“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督,把權力關進制度的籠子里?!狈锤瘮〉倪^程,既是查辦案件,懲治貪腐分子的過程,更是建立和完善制度的過程,特別是對權力的制約乃至制衡的過程,這也正是今天我們反腐攻堅最大的難點和著力點。
(三)法治反腐體現(xiàn)了對公民權利的維護
法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。傳統(tǒng)的社會管理理念固守國家優(yōu)先的原則,對公民權利的保障往往置于國家利益和集體利益之后,公民權利和利益訴求常常被漠視,甚至被犧牲。而現(xiàn)代民主的本質的內容,就是一切公權力皆來自于公民的授權,都是為實現(xiàn)和維護公民權利為目的?!耙婪ㄖ螄狈铰蕴岢龅?7年來,法律已成為我國保障公民權利的主要手段。但是“權利的獲取與享有,并不僅僅取決于公民個體的能力與行動;相反,其必須依賴政府權力所提供的保障”[6]。我國未來的發(fā)展的關鍵將取決于經(jīng)濟建設與社會建設,而根據(jù)世界發(fā)達國家的有益經(jīng)驗,保障公民有序的政治參與,培育成熟的公民社會是化解各種社會沖突、實現(xiàn)政治合法性的現(xiàn)實路徑。由于,“民主的精義在于廣泛分配權力與權利,并以權利制約權力,以公民權利監(jiān)督公共權力”[7]。社會越民主化、法治化,腐敗就越難以滋生。因此,我們應當加強對公民的民主權利的保護,尤其在保障公民的知情權、參與權和監(jiān)督權的基礎上,注意調動和發(fā)揮民間反腐的熱情和優(yōu)勢,從而推動以法律保護權利,以權利遏制腐敗的法治之道。
(四)法治反腐體現(xiàn)了對公平正義的追求
古希臘的亞里士多德曾經(jīng)說過:“法律的實際意義卻應該是促成全體人民都正義和善德的制度”。自此,追求公平正義就一直是法治社會的價值目標。在我國,公平正義也一直是社會主義法治的核心價值追求。胡錦濤曾明確指出:“我們所要建設的社會主義和諧社會,應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會?!睆倪@一論述中可以看出,實現(xiàn)公平正義,亦是社會主義法治的重要價值目標。由于腐敗打破了公平正義的社會底線,使起點公平和機會平等的原則被扭曲。一些人借助于手中的權力,肆意破壞公平競爭的規(guī)則,使人們對公平正義的追求難以實現(xiàn)。而且,我國正處于社會轉型期,反腐敗的相關法律還不健全,因此就更加需要人們注重對法治精神的理解,“法律的運用者要考慮法律與事實、法律與社會、法律與其他社會規(guī)范的關系,包括道德、正義等的介入”[8]。在法治反腐的過程中,我們不僅要掌握和運用好相關法律規(guī)范,還要深刻領悟法治價值中公平正義的內涵和本質,這樣才能在反腐工作中既能堅守原則底線,又能根據(jù)客觀事實做出合情合理的處置,而不是簡單教條地把法律僅僅作為一種工具。
(一)建立和完善反腐敗法律體系
反腐敗法律體系的建設不僅是法治建設的重要方面,更是做好反腐敗工作的前提和保障。當前,我國的反腐敗的法律體系還不健全,有的法律法規(guī)和社會現(xiàn)實脫節(jié),缺乏可操作性;有的法律法規(guī)因缺乏必要的監(jiān)督和懲治措施,而落實不到位,沒有發(fā)揮出應有的效果的情況都較為突出。如賄賂犯罪對象仍局限于財物而沒有擴大到其他財產(chǎn)性利益。黨的十八大指出:“健全反腐敗法律制度,防控廉政風險,防止利益沖突,更加科學有效地防治腐敗”[9]。點明了構建較為完備的反腐敗法律制度是法治反腐的基本前提。當然建立完善的反腐敗法律體系是一項復雜的系統(tǒng)工程和長期的戰(zhàn)略任務,不可能一蹴而就。因此,我們應該把反腐體制的創(chuàng)新和制度的建立擺在首要位置,著重加強頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃,不斷健全和完善懲治和預防腐敗法律體系。第一,黨的領導是社會主義法治最根本的保證,要盡快把黨在反腐敗斗爭中的有效舉措以法律或制度的形式固定下來?!包h內法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù),也是建設社會主義法治國家的有力保障。黨規(guī)黨紀嚴于國家法律,廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律,而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己”[2]。一方面,要把那些經(jīng)過實踐檢驗、適應形勢發(fā)展的黨紀、政紀規(guī)定上升為法律法規(guī),作為今后法治反腐的法律依據(jù);另一方面,要對現(xiàn)有的法規(guī)制度進行審核,過時的要及時廢止,不完善的要及時予以修訂完善,需要細化的要盡快制定實施細則,以避免反腐部門的一些措施與現(xiàn)行法律的沖突。逐步形成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的反腐敗法律體制。第二,緊緊圍繞防止和杜絕公權力濫用這一核心目標,穩(wěn)步推進懲治和預防腐敗的法律法規(guī)建設?!傲挤ㄊ巧浦沃疤帷薄拈L期看,我國的反腐敗法律法規(guī)應當由《反腐敗法》和有關單行法律、配套法規(guī)組成。從近期看,我們應重點做好反腐敗單行法律和配套法規(guī)的立法工作。采取先易后難的方式,在先做好黨內法規(guī)、制度建設的基礎上,再建立和完善反腐敗立法。采取成熟一個出臺一個辦法,使反腐敗工作做到有法可依,不斷提高反腐敗的法治化水平。第三,要加快反腐敗機制創(chuàng)新,不斷填補制度空白和漏洞。反腐敗的法制建設是一個動態(tài)、發(fā)展、開放的過程,必須在適應世情、國情、黨情的新情況的基礎上,不斷完善和創(chuàng)新,才能避免因循守舊,固步自封的危險。當前我國要著重建立健全廉政風險防控機制、建立健全全面問責機制、健全防止利益沖突制度和健全領導干部報告?zhèn)€人有關事項等制度。尤其要充分相信群眾,發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督力量,利用網(wǎng)絡實名舉報這一現(xiàn)代民主監(jiān)督方式,形成整個社會的反腐合力,筑成反腐敗的鋼鐵陣線。
(二)規(guī)范和制約公權力行使
簡而言之,法治反腐就是通過制定和實施法律,限制和規(guī)范公權力行使的程序和方式,在公正、透明的運行機制中,使公權力的執(zhí)掌者不能腐敗、不敢腐敗,達到減少和消除腐敗的目標。“法治開始于約束公權力,‘約束公權力、保障私權'始終是法治的精髓”[10]。當前一些部門機關的權力運行貌似已經(jīng)納入了法治的范疇,但實際上卻還在法治之外,或游離在邊緣地帶,公權力的行使依然沒能受到有效的規(guī)范和制約。事實已經(jīng)無數(shù)次證明,公權力若無制約,則極易造成對公民的權利和社會公益的侵犯,像近年來社會反響極大的“上海釣魚執(zhí)法事件”、“云南躲貓貓事件”、“河南靈寶誹謗官員”案、“貴州習水嫖宿案”等等,就是公權力被濫用的典型事例。對于法治社會而言,公權力必須依法行使是其最重要的標志。目前,世界各國的行政程序法律化趨勢表明人們找到了一個最有效的權力規(guī)范新機制:那就是通過對權力的運行過程進行正當?shù)目刂?,來確保權力公正行使和其服務性的本質特征。因此,在制約公權力行使的制度設計中,尤其要注重突出事前與事中的監(jiān)督和控制,力求達到不敢腐、不能腐、不想腐的目標,從而避免過于倚重事后的懲治。
(三)建立權力公開制度化和完善權力監(jiān)督體系
英國有一個古老的法律格言“正義不但要伸張,而必須眼見著被伸張”。這意味著,沒有公開就沒有正義。眾所周知,腐敗必須濫用公權力形成相對的“權力壟斷”和“暗箱操作”模式才能大行其道。權力運行不透明,腐敗主體就可以最大限度地增大權力的自由裁量權,并可以使監(jiān)督者的知情權受到極大的限制,導致其腐敗行為不易被發(fā)現(xiàn);而且由于權力的暗箱操作,就算腐敗行為暴露,也易于制造偽證、假證或銷毀罪證。事實上,很多腐敗行為之所以不了了之,就是因為查無實據(jù)。反之,反腐敗監(jiān)督主體要想有效行使監(jiān)督權,就必須對所監(jiān)督的對象享有充分的、不受阻礙的知情權。這就要求被監(jiān)督者的權力運行過程必須公開、透明。否則,即使法律賦予監(jiān)督主體予以監(jiān)督的權力,最終也會因信息不對稱而降低了監(jiān)督的力度和效果。因此,要想從源頭上消除腐敗,就必須“推進權力運行公開化、規(guī)范化,完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度,健全質詢、問責、經(jīng)濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度,加強黨內監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權力,讓權力在陽光下運行?!?/p>
(四)確保司法公正,依法懲治腐敗分子
公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用,司法不公對社會公正具有致命破壞作用。法理上一般認為,程序法與實體法如影隨形,相輔相成,相互依存,是內容和形式的統(tǒng)一。正如馬克思所指出的:“審判程序和法律應該具有同樣的精神,因為審判程序只是法律的生命形式,因而也是法律的內部生命的表現(xiàn)?!保?1](P179)但在我國長期的法律傳統(tǒng)中,司法機關和當事人以及社會輿論都偏重于案件處理的結果,注重看判決是否滿足人們的公序良俗的愿望,而輕視了辦理案件過程中的程序規(guī)則。然而,法治的理念是與重實體、輕程序的觀念相對立的,不嚴格執(zhí)行程序法,實體法的實施必然受到影響和限制,最終必然影響整體法治建設。依法懲治腐敗分子,最根本的就是要堅持法律面前人人平等的原則。必須根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)以及黨的規(guī)章制度,來追究腐敗分子的法律責任和黨紀、政紀責任。尤其重要的是在懲治腐敗分子過程中,必須嚴格依照法定程序規(guī)定,不能因急于體現(xiàn)正義的結果和安撫社會情緒的目的,而忽視或省略了法定程序。否則,就會導致哪怕實體公正的反腐行為,也會由于踐踏了程序正義而喪失了法治反腐的前提和基礎。法治反腐與人治反腐的最大區(qū)別就在于是否“有法可依、有法必依”。只有嚴格遵循“以法律為準繩,以事實為根據(jù)”,依法懲治腐敗分子的法律行為才屬于法治反腐的范疇;凡是違背這一原則,而是以領導個人的意志為左右的反腐行為都屬于人治反腐的范疇。因此,“任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情,任何司法機關都不得執(zhí)行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的,給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重后果的,依法追究刑事責任?!保?]必須杜絕破除各種潛規(guī)則和特權思想,絕不允許法外開恩,辦關系案、人情案和金錢案。
全面推進依法治國,總目標是建設中國特色社會主義法治體系,建設社會主義法治國家。法治反腐亦是當今世界各國反腐敗所普遍采用的實際舉措?!堵?lián)合國反腐敗公約》已經(jīng)將“法治”作為公約的一項基本原則,而我國也已經(jīng)批準加入該公約。堅持和發(fā)展法治反腐,使反腐敗走向規(guī)范化、制度化,這是我國反對腐敗、建設廉潔政治的根本方向。我國的反腐路徑在經(jīng)歷運動反腐、人治反腐、制度反腐的艱苦探索之后,最終必將走向法治反腐的道路。
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[2]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定(2014年10月23日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議通過)
[3]黃金橋,秦昊函.法治反腐:既是現(xiàn)實路徑也是必由路徑[N].檢察日報,2013-07-09.
[4]張立偉.什么是法治思維和法治方式.學習時報[N].2014-03-31.
[5]李林.法治思維下的反腐治權[N].法治日報,2012-12-26.
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[8]陳金釗.詮釋“法治方式”[J].新疆師范大學學報,2013,(2).
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(責任編輯陳文興)
D630.9
A
1671-0681(2015)02-0099-05
王劍(1971-),男,云南鎮(zhèn)沅人,普洱市委黨校理論教研室講師。
2014-10-18