山東省平度市實(shí)施“兩田制”及配套制度建設(shè)改革始末

劉 玉 正

(中共平度市委 黨史研究室，山東 平度 266700)

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山東省平度市實(shí)施“兩田制”及配套制度建設(shè)改革始末

劉 玉 正

(中共平度市委 黨史研究室，山東 平度 266700)

山東省平度市于1988年4月被國務(wù)院批準(zhǔn)列為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。1988年下半年，在全市改革了按人均田的承包經(jīng)營形式，推行“兩田制”，收到良好的效果，曾經(jīng)受到專家、學(xué)者肯定。隨著我國農(nóng)村政策環(huán)境的改變，2003年4月“兩田制”退出歷史舞臺。對“兩田制”內(nèi)容及實(shí)施背景、過程與專家評估組評估意見進(jìn)行梳理，可對現(xiàn)今農(nóng)村土地制度建設(shè)有積極的啟示。

平度市；兩田制；配套制度

平度市(1989年底平度撤縣設(shè)市)于1987年被山東省委、省政府確定為土地規(guī)模經(jīng)營試驗(yàn)區(qū)。1988年4月被國務(wù)院批準(zhǔn)列為全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。在國家和省試驗(yàn)區(qū)辦公室的具體指導(dǎo)下，1988年秋在全市改革了按人均田的承包經(jīng)營形式，推行了“兩田制”，1989年又推行了與“兩田制”相配套的制度建設(shè)。2003年4月市委市政府按照上級文件要求，制定下發(fā)了《平度市委市政府關(guān)于“兩田制”調(diào)整工作的實(shí)施意見》，在全市把“兩田制”和所有按投標(biāo)方式承包到戶的土地調(diào)整為“均田承包制”。至此，在平度實(shí)施十五年的“兩田制”結(jié)束，“均田承包制”一統(tǒng)天下。

一、推行“兩田制”的背景

平度市是山東省面積最大的縣級市，總面積3166平方公里。平度市是山東省的農(nóng)業(yè)大市，全市推行“兩田制”前的1987年，共有45處鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1791個(gè)行政村，35萬戶，131.3萬人口。其中農(nóng)業(yè)人口122.99萬，耕地259.5萬畝，農(nóng)業(yè)人口人均耕地2.1畝。

從黨的十一屆三中全會至“兩田制”推行前的1987年，平度市圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)過試驗(yàn)探索，自1982年開始，在全市農(nóng)村推行“六統(tǒng)一”下的大包干家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制?！傲y(tǒng)一”是：統(tǒng)一種植計(jì)劃，統(tǒng)一購置、管理、使用大中型農(nóng)機(jī)具，統(tǒng)一規(guī)劃和進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)，統(tǒng)一進(jìn)行機(jī)耕、機(jī)播農(nóng)田作業(yè)，統(tǒng)一購置、供應(yīng)化肥、農(nóng)藥等主要生產(chǎn)資料，統(tǒng)一經(jīng)營集體工副業(yè)?！傲y(tǒng)一”下的大包干土地制度，實(shí)現(xiàn)了土地的集體所有與農(nóng)戶家庭經(jīng)營的有機(jī)結(jié)合，糾正了生產(chǎn)隊(duì)時(shí)代勞動(dòng)成果分配上的平均主義，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。

“六統(tǒng)一”下的大包干家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)施的過程中，隨著農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，按人均田的承包經(jīng)營形式，日益顯露出與生產(chǎn)力不相適應(yīng)、甚至制約生產(chǎn)力發(fā)展的局限性：(1)勞力少和缺勞力的家庭對平均分包的土地種不了、種不好，造成粗放經(jīng)營，甚至荒蕪；勞力充足和有種田能手的家庭對平分的土地不夠種，勞力優(yōu)勢得不到發(fā)揮，難以實(shí)現(xiàn)務(wù)農(nóng)致富。(2)束縛著勞動(dòng)力的手腳，制約著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。人人分田，家家種地，加之當(dāng)時(shí)社會處于改革開放初期，人們思想觀念不夠解放，具有一技之長的能工巧匠不能從第一產(chǎn)業(yè)中完全跳出來，無牽掛地進(jìn)入第二、三產(chǎn)業(yè)。已經(jīng)從事二、三產(chǎn)業(yè)的人，也是上班做工，下班種田，顧此失彼。(3)均田制分田因土地優(yōu)劣分等搭配，田塊分割零碎，限制了生產(chǎn)要素效能的發(fā)揮。每戶七八塊地，有的十幾塊地，在同一地塊中，各戶作物混雜種植，耕種管理很難統(tǒng)一，費(fèi)工費(fèi)時(shí)，效率低效益差，不僅限制了大型機(jī)械在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的應(yīng)用，而且農(nóng)戶間因耕作、澆水等產(chǎn)生摩擦和矛盾。(4)人地關(guān)系難以協(xié)調(diào)。按人均田只是適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的人口現(xiàn)狀，隨著家庭人口增減，要維持“人均田”，就要定期調(diào)整土地，不僅操作難度大，而且容易助長農(nóng)民種地的短期思想。

二、對“兩田制”的探索

平度作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，針對按人平均承包土地在實(shí)施中存在的問題，認(rèn)真總結(jié)群眾在“均田制”的實(shí)踐中初步形成的土地規(guī)模經(jīng)營形式，探索完善全市土地適度規(guī)模經(jīng)營改革道路。

從1984年開始到1987年底，隨著農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和二、三產(chǎn)業(yè)的崛起，平度市廣大干部群眾在實(shí)踐中不斷探索土地適度規(guī)模經(jīng)營的新路子，并取得了較好的效果。當(dāng)時(shí)主要有以下幾種形式。

(一)改均田承包制為“兩田制”

這是當(dāng)時(shí)平度市土地規(guī)模經(jīng)營的主要形式。平度市的香店、白埠、城關(guān)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了克服按人平均承包土地的弊端，自1984年開始，逐步實(shí)行了“兩田制”，“兩田”即口糧田和承包田，口糧田按人平分，承包田按能力投標(biāo)承包，收到了促進(jìn)土地相對集中和發(fā)揮規(guī)模效益的效果，深受農(nóng)民的歡迎。據(jù)1987年12月統(tǒng)計(jì)資料，全市實(shí)行“兩田制”的村莊581個(gè)，占全市村莊總數(shù)的32%，經(jīng)營土地60多萬畝。

(二)培植種田大戶和專業(yè)戶

當(dāng)時(shí)受利益驅(qū)動(dòng)，有的群眾想多種地，通過規(guī)模經(jīng)營來增加收入；有的群眾想少種地或者不種地，從事手工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村辦副業(yè)等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加家庭收入。于是在勞動(dòng)者、勞動(dòng)對象和勞動(dòng)手段等生產(chǎn)要素的流動(dòng)中，出現(xiàn)了土地轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象。對此，各級黨委和政府采取鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)讓的政策，促進(jìn)了土地相對集中，全市出現(xiàn)了經(jīng)營30畝以上的種植大戶1995戶，經(jīng)營土地面積6萬多畝；果業(yè)專業(yè)戶5322戶，戶均經(jīng)營果園25畝。專業(yè)戶的出現(xiàn)對農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了積極作用。

(三)發(fā)展集體農(nóng)場和合作農(nóng)場

集體農(nóng)場的特點(diǎn)是，村莊集體所有土地由村委會實(shí)行統(tǒng)一管理，專業(yè)承包，形成獨(dú)立核算的經(jīng)營實(shí)體。這種形式一般出現(xiàn)在工副業(yè)比較發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚的村莊。如當(dāng)時(shí)的三堤鄉(xiāng)譚家村等。合作農(nóng)場是農(nóng)戶聯(lián)合承包較多數(shù)量的土地，從事較大規(guī)模的土地經(jīng)營。有的是戶與戶聯(lián)合，有的是勞力聯(lián)合，形成聯(lián)合體。當(dāng)年集體農(nóng)場、合作農(nóng)場在面上還不多，但是，它與“兩田制”、“種植大戶”一樣，已經(jīng)在平度大地上生根發(fā)芽。

1988年下半年，平度市委市政府根據(jù)中共中央[1987]5號文件關(guān)于農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的有關(guān)政策，緊緊圍繞優(yōu)化生產(chǎn)要素組合，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展社會生產(chǎn)力，堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā)，尊重群眾的選擇和創(chuàng)造，積極探索土地適度規(guī)模經(jīng)營的形式、路子。在調(diào)查研究、設(shè)計(jì)方案、搞好試點(diǎn)和宣傳發(fā)動(dòng)的基礎(chǔ)上，在全市推行了以土地劃方招標(biāo)，農(nóng)戶競爭投標(biāo)為主要特征的“兩田制”。

三、“兩田制”的實(shí)施

1988年下半年，平度在全市推行“兩田制”?；咀龇ㄊ?，把耕地分為兩類，一類為口糧自給田，俗稱口糧田，按人口平均劃分土地；一類為商品生產(chǎn)田，俗稱承包田，按勞力按能力投標(biāo)叫行承包?？诩Z田作為社會保障用地，用以滿足農(nóng)民的基本生活需要，人人有份，允許不要，體現(xiàn)基本生活資料平均分配的福利原則。劃分的數(shù)量，以人均口糧350公斤左右為標(biāo)準(zhǔn)，按土地產(chǎn)出定面積，一般人均半畝左右?？诩Z田只負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，不繳納承包費(fèi)，不負(fù)擔(dān)國家定購任務(wù)。部分人多地少的村，口糧田負(fù)擔(dān)一定數(shù)量的定購任務(wù)，但負(fù)擔(dān)比例低于承包田。承包田按照適度規(guī)模經(jīng)營的實(shí)際需要，劃成20—30畝的耕作方，按照商品經(jīng)濟(jì)的原則，引入競爭機(jī)制，由農(nóng)民自己根據(jù)自有經(jīng)營能力投標(biāo)承包，可以多包，可以少包，也可以不包。改均田承包為“兩田制”，使土地相對集中，向增加效益的方向流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)了在集體組織的調(diào)節(jié)下的市場化流轉(zhuǎn)。承包田有償使用，向集體繳納承包費(fèi)，負(fù)擔(dān)國家定購任務(wù)。確定承包費(fèi)，按照收入大頭歸農(nóng)民的原則執(zhí)行，一般掌握在畝純收入的30—40%之間，按照當(dāng)年的物價(jià)水平，每畝三四十元、五六十元、七八十元不等。為避免物價(jià)等外部條件變化的影響，承包費(fèi)采取以實(shí)物折款的辦法提取，即將農(nóng)民投標(biāo)確定的承包費(fèi)，按承包時(shí)糧食(或棉花、花生)的市場均價(jià)折算成實(shí)物量，以此為基礎(chǔ)，每年按當(dāng)年糧食折款，作為應(yīng)繳納的承包費(fèi)。國家糧棉油定購任務(wù)，按農(nóng)戶承包的數(shù)量和等級平均分?jǐn)偂！皟商铩背邪谝欢ㄎ迥瓴蛔?，期間人口自然增減，相應(yīng)變動(dòng)“兩田”比例，采取“動(dòng)帳不動(dòng)地”、“兩田互補(bǔ)”的辦法調(diào)節(jié)。承包期滿時(shí)，除自愿要求轉(zhuǎn)出土地者外，再續(xù)定承包合同。除“兩田”外，各村一般留出3%左右的耕地作為機(jī)動(dòng)田，用于整戶增遷或其他因素的調(diào)整。

在具體實(shí)施中，村經(jīng)濟(jì)合作組織(或村民委員會)作為村集體土地的所有者，對農(nóng)戶招標(biāo)，加強(qiáng)了組織調(diào)節(jié)。主要是：(1)合理確定承包費(fèi)。投標(biāo)前，集體首先搞好測算，依據(jù)土地等級，確定每塊地承包費(fèi)的底標(biāo)和上限。若投標(biāo)確定的承包費(fèi)總額高于測算的承包費(fèi)，全村則按統(tǒng)一的比例調(diào)減，以避免加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。(2)把握規(guī)模適度。全市一般掌握在每勞力15畝左右為上限，對投標(biāo)者的經(jīng)營能力進(jìn)行資格審查，以防止農(nóng)戶盲目擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，超負(fù)荷承包。(3)實(shí)行劃方招標(biāo)。組織農(nóng)戶自愿結(jié)合成聯(lián)合小組進(jìn)行投標(biāo)，一包一個(gè)耕作方，以保證地塊成方連片，防止分割零碎。承包田中的糧田和經(jīng)濟(jì)作物田分別投標(biāo)，以避免插花田，影響統(tǒng)一耕作。(4)注意相對平衡。對勞力弱、缺技術(shù)而又無力競爭的低能戶，經(jīng)群眾討論同意，按人均占有承包田面積劃定承包田，不再參與投標(biāo)競爭，以保證他們有田可種，經(jīng)濟(jì)收入不降低。

平度市改革土地承包經(jīng)營形式之后，全市實(shí)行“兩田制”的有1691個(gè)村莊，27萬戶，經(jīng)營土地243.5萬畝，村莊、戶數(shù)、土地均占全市總數(shù)的93%。全市共劃分口糧田面積80.4萬畝，承包田面積163.1萬畝，分別占耕地總面積的33%和67%，口糧田與承包田的比例為1:2.03。與此同時(shí)，全市有兩個(gè)村興辦了8個(gè)集體農(nóng)場。

四、建立配套制度，完善以土地制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度體系

實(shí)行“兩田制”后，圍繞如何管好用好土地，管好用好承包費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作管理規(guī)范化，平度市進(jìn)行了與“兩田制”相配套的土地管理、農(nóng)村積累、農(nóng)業(yè)服務(wù)和基層組織制度建設(shè)，從而構(gòu)成了以土地制度為基礎(chǔ)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理制度體系。

(一)土地管理使用制度

為達(dá)到保護(hù)土地資源，改善土地經(jīng)營，合理有效利用土地的目的，1988年制定了《土地管理使用制度》并進(jìn)行了試點(diǎn)，1989年全市推廣。這項(xiàng)制度的主要內(nèi)容包括土地定級管理、保護(hù)和開發(fā)土地資源、土地流轉(zhuǎn)、土地檔案管理四項(xiàng)內(nèi)容。核心是對土地進(jìn)行定級管理，實(shí)行升降級補(bǔ)償與獎(jiǎng)罰制度。防止承包者掠奪性經(jīng)營，保證土地資源不貶值。

(二)農(nóng)村積累制度

土地實(shí)行有償使用，村集體以所有者的身份，收取農(nóng)民承包費(fèi)。為了管好用好承包費(fèi)，1989年制定出臺了《農(nóng)村積累制度》并進(jìn)行了試點(diǎn)，1990年在全市推行。主要內(nèi)容包括：一是統(tǒng)一籌集積累資金，二是統(tǒng)一管理積累資金，三是統(tǒng)一把握資金投向。這項(xiàng)制度重構(gòu)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新的積累機(jī)制，改變了過去積累無保障，集體財(cái)產(chǎn)管理混亂的現(xiàn)象，規(guī)范和理順了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系。

(三)農(nóng)業(yè)服務(wù)制度

建立農(nóng)業(yè)服務(wù)制度，強(qiáng)化集體統(tǒng)一經(jīng)營層次的服務(wù)功能，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度和社會化服務(wù)水平，較好地解決了家庭經(jīng)營中想辦而辦不了、辦不好的事情，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊雙層經(jīng)營的整體效應(yīng)得到了充分的發(fā)揮。農(nóng)業(yè)服務(wù)制度主要內(nèi)容是：一是健全服務(wù)組織，實(shí)現(xiàn)服務(wù)體系網(wǎng)絡(luò)化。二是強(qiáng)化服務(wù)手段，實(shí)現(xiàn)服務(wù)經(jīng)營實(shí)體化。三是改善服務(wù)方法，實(shí)現(xiàn)服務(wù)形式多樣化。四是建立服務(wù)制度，實(shí)現(xiàn)服務(wù)工作規(guī)范化。

(四)基層組織制度

組織建設(shè)是制度實(shí)施與落實(shí)的組織保證，村級組織是農(nóng)村的基層組織，是黨和政府聯(lián)結(jié)千家萬戶的橋梁和紐帶。平度市委市政府按照“抓基層、打基礎(chǔ)、強(qiáng)化村級、工作到戶”的農(nóng)村工作思路，制定下發(fā)了《關(guān)于推行村級工作規(guī)范化管理的意見》。主要內(nèi)容包括：以村級基層組織建設(shè)為重點(diǎn)，建章立制，搞好組織建設(shè)、制度建設(shè)和設(shè)施建設(shè)“三配套”，抓好村級組織、思想政治工作、村級經(jīng)濟(jì)、社會保障和社會秩序“五個(gè)方面”的規(guī)范化管理，把村級工作納入規(guī)范化、制度化、法制化的管理軌道。

五、對平度市推行“兩田制”評估意見

(一)專家評估組意見

1992年3月，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室成立專家評估組，到平度市實(shí)地進(jìn)行考察評估“兩田制”。

專家評估組成員有：

王西玉 國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長

安希伋 北京農(nóng)業(yè)大學(xué)土地研究所所長

周 城 中國人民大學(xué)土地研究所所長

劉福垣 中國社會科學(xué)院科研局副局長

何道峰 國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任

裴長洪 北京農(nóng)村發(fā)展研究中心副主任

謝義亞 中央研究室農(nóng)村組處長

專家評估組認(rèn)為，平度市自1988年以來進(jìn)行的土地制度改革與配套制度建設(shè)試驗(yàn)是成功的，達(dá)到了原試驗(yàn)設(shè)計(jì)方案提出的要求。這項(xiàng)試驗(yàn)，是對我國農(nóng)業(yè)家庭承包責(zé)任制進(jìn)行完善的一次大膽嘗試，是對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理體制進(jìn)一步深化改革的積極探索。

平度土地改革試驗(yàn)緊緊圍繞著使集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系規(guī)范化和促進(jìn)農(nóng)地流動(dòng)這兩個(gè)核心，逐步推進(jìn)；口糧田均分，承包田劃方招標(biāo)競爭承包的“兩田制”；地力升降級獎(jiǎng)罰的“土地管理使用制度”；以承包費(fèi)為主渠道籌集資金的“農(nóng)村積累制度”；以村為基礎(chǔ)的縣、鄉(xiāng)、村三級提供系列化服務(wù)的“農(nóng)業(yè)服務(wù)制度”，這些制度建設(shè)的實(shí)踐，從一個(gè)角度回答了在家庭承包制的條件下，如何把集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭的土地經(jīng)營權(quán)落到實(shí)處、如何解決地塊零散和機(jī)群規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、如何保護(hù)土地地力以及如何對農(nóng)民提供有效的農(nóng)業(yè)支持性服務(wù)等重大問題，不僅在平度具有重大的實(shí)踐意義，而且具有深刻的理論啟示意義。

平度市的土地制度改革與試驗(yàn)工作，構(gòu)思清晰、設(shè)計(jì)規(guī)范、組織有力、反饋靈活、工作扎實(shí)，值得認(rèn)真總結(jié)推廣。

平度市經(jīng)過五年的土地制度改革與配套制度建設(shè)試驗(yàn)，有足夠的監(jiān)測數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)觀察表明，該項(xiàng)試驗(yàn)促進(jìn)了平度農(nóng)業(yè)在下列幾方面的發(fā)展：一是解決了大包干后出現(xiàn)的土地細(xì)碎分割問題，擴(kuò)大了土地種植規(guī)模和機(jī)械作業(yè)的規(guī)模，降低了土地細(xì)碎化帶來的作業(yè)成本，增加了機(jī)器和其它服務(wù)利用的規(guī)模效益。二是促進(jìn)了土地生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高。三是促使土地和勞動(dòng)力資源的調(diào)整和配置，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的勞動(dòng)力移出和務(wù)農(nóng)勞力增大農(nóng)場土地的需求，并為土地的進(jìn)一步流動(dòng)準(zhǔn)備了條件。四是競爭承包機(jī)制的引入，促進(jìn)了勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。五是加強(qiáng)了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離狀態(tài)下的土地資源保護(hù)和積累。

平度土地制度試驗(yàn)取得成功是有既定條件的。這些條件包括：

1.平度農(nóng)村土地資源相對寬松，而且二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定基礎(chǔ)，這就有可能使一部分土地相對集中，一些人有放棄土地的需求，另一部分人也有多承包土地的條件。

2.在完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的過程中，平度農(nóng)村普遍建立了農(nóng)戶分散經(jīng)營和集體“六統(tǒng)一”集中服務(wù)的雙層經(jīng)營體制，這是“兩田制”得以順利推廣的一個(gè)重要條件。

3.在實(shí)行“兩田制”之前，平度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械耕作已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，特別是耕地、播種、小麥?zhǔn)崭畹壬a(chǎn)環(huán)節(jié)基本上實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，這使一部分農(nóng)戶有可能擴(kuò)大耕地承包面積，實(shí)現(xiàn)規(guī)模種植和集約經(jīng)營的統(tǒng)一。

4.平度農(nóng)村中鄉(xiāng)、村兩級基層組織健全有力，干部素質(zhì)較高(全市5000多名村級干部中，有半數(shù)以上已達(dá)到高中文化程度)，這為“兩田制”的實(shí)際操作提供了組織保證。

這些條件對平度土地制度改革的成功有重要意義，更值得準(zhǔn)備推廣“兩田制”的地方重視和研究。忽視客觀條件的約束，簡單照搬，將難以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

平度市以“兩田制”為核心的土地制度和農(nóng)村積累、農(nóng)業(yè)服務(wù)、村級組織三項(xiàng)制度建設(shè)試驗(yàn)，有效地改善了土地利用，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長。但是它并不能完全解決土地經(jīng)營中出現(xiàn)的所有問題，例如，如何建立更加靈活有效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，如何更好地處理好統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)與尊重農(nóng)戶經(jīng)營自主權(quán)的關(guān)系等仍是土地制度建設(shè)中需要很好解決的問題。尤其是隨著全國糧食購銷體制逐步市場化的改革，隨著勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移進(jìn)程的加速，“兩田制”將會面臨新的形勢。平度市要鞏固和發(fā)展既有成果，對已建立的制度繼續(xù)完善，做好后續(xù)工作，同時(shí)注意研究新情況、解決新問題，使土地制度更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求。

(二)全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)平度“兩田制”及配套制度建設(shè)研討會及會議紀(jì)要

1992年6月4日至7日，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室和山東省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組，在平度市聯(lián)合召開全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)平度“兩田制”及配套制度建設(shè)研討會，會議形成紀(jì)要。參加會議的有中央和國務(wù)院有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)、專家和學(xué)者，全國17個(gè)農(nóng)村試驗(yàn)區(qū)縣、市的負(fù)責(zé)同志，山東省農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的負(fù)責(zé)同志，共100余人。

這次會議對平度以“兩田制”為核心的土地制度及配套制度建設(shè)試驗(yàn)給予了肯定。

1.基本上理順了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)落到實(shí)處。平度的“兩田制”在土地“兩權(quán)”分離的基礎(chǔ)上，界定了集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民的使用經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，使之明晰化，進(jìn)一步完善了聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)動(dòng)了各方面的積極性。

2.形成了土地與勞力合理配置的機(jī)制，促進(jìn)了生產(chǎn)要素優(yōu)化組合。平度的“兩田制”在不改變家庭承包、雙層經(jīng)營這一基本制度的前提下，引入市場競爭機(jī)制，打破了按人均田的經(jīng)營格局，農(nóng)用土地與務(wù)農(nóng)勞力合理配置、有機(jī)結(jié)合，較好地解決了土地制度建設(shè)中既要穩(wěn)定又要流動(dòng)的矛盾，適用了農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)出和務(wù)農(nóng)勞力擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模的需要，促進(jìn)了土地生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、農(nóng)產(chǎn)品商品率的提高。

3.改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的技術(shù)進(jìn)步。平度的“兩田制”解決了大包干后出現(xiàn)的土地細(xì)碎分割問題，為機(jī)械統(tǒng)一耕作和統(tǒng)一進(jìn)行技術(shù)服務(wù)奠定了條件，使一系列技術(shù)進(jìn)步的手段能夠?qū)崿F(xiàn)，使農(nóng)戶分散管理與集體統(tǒng)一服務(wù)相結(jié)合，提高了群體的規(guī)模效益。

4.形成了用地與養(yǎng)地相結(jié)合的管理機(jī)制，改善了土地經(jīng)營。平度市對土地定級管理，實(shí)行以地定養(yǎng)、種養(yǎng)掛鉤的辦法，創(chuàng)造性地解決保護(hù)土地肥力問題，而且促進(jìn)了畜牧業(yè)的發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)業(yè)的良性循環(huán)。

5.完善了雙層經(jīng)營體制，建立了集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。平度通過土地制度及配套制度建設(shè)，重構(gòu)了集體經(jīng)濟(jì)新的積累機(jī)制，把發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)落到了實(shí)處，增強(qiáng)了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為農(nóng)民提供了有效的農(nóng)業(yè)支持性服務(wù)，對家庭經(jīng)營起到引導(dǎo)和增效作用，使雙層經(jīng)營功能更加強(qiáng)化。

平度“兩田制”及配套制度建設(shè)的改革試驗(yàn)，突出有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

1.平度的“兩田制”是真正意義上的“兩田制”。會議認(rèn)為，目前全國很多地方實(shí)行“兩田制”，但由于出發(fā)點(diǎn)和做法不一樣，有的地方?jīng)]搞好，敗壞了“兩田制”的名聲。平度的“兩田制”有別于其他地方的做法，是對“兩田制”認(rèn)識和實(shí)踐的全面概括和總結(jié)。它側(cè)重于機(jī)制轉(zhuǎn)換，恰當(dāng)?shù)靥幚砹朔€(wěn)定與完善的關(guān)系，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的條件下，找到了土地合理穩(wěn)定、合理流動(dòng)、合理集中、配置的機(jī)制，解決了大包干后土地制度建設(shè)上的一些新問題、新矛盾，是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的完善和發(fā)展。

2.平度的土地制度建設(shè)是成龍配套的。平度農(nóng)村改革的經(jīng)驗(yàn)是豐富的，不僅是土地的“兩田制”，而且是從“兩田制”入手，進(jìn)行了一整套制度建設(shè)，實(shí)際上是以土地制度為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制綜合改革。它在人民公社舊體制解體后，重建了農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理的制度結(jié)構(gòu)。從一定意義上講，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村中一個(gè)成功的模式。

3.平度改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)是領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合、創(chuàng)新精神與科學(xué)態(tài)度相結(jié)合的產(chǎn)物。平度試驗(yàn)區(qū)比較恰當(dāng)?shù)靥幚砹宿r(nóng)民意愿和政府的主觀引導(dǎo)的關(guān)系，把自上而下的領(lǐng)導(dǎo)與群眾的自愿選擇有機(jī)結(jié)合起來，改革順其自然，平穩(wěn)地完成了制度變遷，沒有引起社會動(dòng)蕩。平度黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府行為在改革試驗(yàn)中發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用，全市廣大干部群眾作了大量細(xì)致的工作，工作質(zhì)量是高的。

平度“兩田制”及配套制度建設(shè)試驗(yàn)取得成功是有既定條件的。這些條件包括：土地資源相對寬松，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展有一定基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械耕作有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，基層組織健全有力，干部素質(zhì)較高等。這些條件對平度改革試驗(yàn)的成功有重要意義，也對準(zhǔn)備推廣“兩田制”的地方重視和研究。

會議在肯定平度改革試驗(yàn)成功和取得成果基礎(chǔ)上，也提出了意見和建議。如怎樣提高農(nóng)民在社會經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中參與程度、怎樣把土地制度安排與抑制人口增長結(jié)合起來、如何擴(kuò)大流轉(zhuǎn)機(jī)制、如何把市場信息納入整個(gè)服務(wù)體系建設(shè)之中等，需要認(rèn)真思考，拓展思路，在下一步的改革試驗(yàn)中充實(shí)完善。

會議結(jié)合平度的“兩田制”及配套制度建設(shè)，從宏觀和理論的角度，提出了土地制度建設(shè)方面一些重要問題，主要是：

1.關(guān)于“兩田制”的產(chǎn)生與發(fā)展問題。許多專家認(rèn)為，“兩田制”是土地制度變遷中的一個(gè)新的制度安排，它的產(chǎn)生與發(fā)展有一定的必然性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營以后，我國農(nóng)村完成了一次土地制度的變革，取得了巨大的成績，但隨著商品經(jīng)濟(jì)的改革和外部條件的變化，在土地制度方面遇到了一些新問題、新矛盾。各地在探索中發(fā)現(xiàn)，“兩田制”是一種最好的選擇，它在不改變家庭承包、雙層經(jīng)營這一基本制度的前提下，在一定程度上能夠適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，能夠適應(yīng)外部環(huán)境的變化，能夠協(xié)調(diào)各方面的利益。因此，“兩田制”是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定階段的產(chǎn)物，是有中國特色的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)營形式。需要我們進(jìn)一步調(diào)查研究，通過總結(jié)平度的經(jīng)驗(yàn)，對“兩田制”的概念、內(nèi)涵、做法加以科學(xué)的規(guī)范，宣傳真正意義上的“兩田制”,以解除社會上對“兩田制”的擔(dān)心和疑慮。

2.關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)和土地建設(shè)的目標(biāo)問題。許多專家認(rèn)為，家庭承包經(jīng)營之后，我國農(nóng)村多數(shù)地方產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰或不夠規(guī)范，如所有權(quán)的主體不明確，集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)的內(nèi)容、界限、實(shí)現(xiàn)形式、法律形式及法律保障不清楚或不健全，由此帶來許多問題。明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是土地制度建設(shè)的首要問題。產(chǎn)權(quán)明晰的標(biāo)志，一是產(chǎn)權(quán)關(guān)系構(gòu)成清楚，二是產(chǎn)權(quán)的分享清楚，三是產(chǎn)權(quán)的界定清楚。有的專家提出，產(chǎn)權(quán)本身是一個(gè)非常復(fù)雜的概念，研究產(chǎn)權(quán)必須聯(lián)系實(shí)際，要與土地制度的歷史遺產(chǎn)、宏觀經(jīng)濟(jì)政策對土地產(chǎn)權(quán)的影響以及資源貧乏、人地關(guān)系緊張對產(chǎn)權(quán)的影響這三個(gè)方面結(jié)合起來。土地制度建設(shè)不能在一個(gè)封閉的條件下或凝固的狀態(tài)下完成，必須考慮外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境和宏觀條件及其他方面因素的變化。有的專家指出，一種有效的土地制度，產(chǎn)權(quán)的屬性并不是第一位的，第一位的問題是在兩權(quán)分離條件下，所有權(quán)和使用權(quán)的有效運(yùn)作問題，核心的因素是使用期限、使用權(quán)的內(nèi)容和地租制度。土地不僅是一種資源，也是一種有價(jià)的資產(chǎn)。鑒于我國土地稀缺性日趨強(qiáng)化和人口剛性增長的矛盾，目前到了明確提出土地價(jià)格或地租問題的時(shí)候了。要加強(qiáng)土地資產(chǎn)化管理，通過土地價(jià)格來評價(jià)土地的稀缺性，要自覺運(yùn)用地租理論促進(jìn)土地的合理使用。

對土地建設(shè)的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)問題，有的專家指出，一種土地制度是否有效，要以經(jīng)濟(jì)有效、社會公平、生態(tài)持久三個(gè)目標(biāo)去評價(jià)，即有利于勞動(dòng)力和土地之間的優(yōu)化配置，有利于土地生產(chǎn)率，有利于土地的持久利用。但在現(xiàn)實(shí)中，三個(gè)目標(biāo)都得到最大滿足是不可能的。我國在土地資源約束性大、土地負(fù)擔(dān)重、農(nóng)民對土地依賴程度高的背景下，設(shè)計(jì)具體的制度安排時(shí)，三個(gè)目標(biāo)都要同時(shí)兼顧。要在適當(dāng)考慮社會公平的前提下重視經(jīng)濟(jì)效率和土地資源的持久性利用?，F(xiàn)實(shí)中，有效的土地制度不一定非常可行，而可行的土地制度又不見得非常有效，要妥善處理有效性和可行性之間的關(guān)系，在兩者之間進(jìn)行一些平衡。所謂可行性，就是大多數(shù)農(nóng)民都滿意，操作成本低，基層干部的工作量最小。

3.關(guān)于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營問題。有的專家指出，土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)制度中的一項(xiàng)最基本的制度，應(yīng)該比較穩(wěn)定，一是基本制度要穩(wěn)定，二是由這種基本制度決定的土地和農(nóng)民家庭的結(jié)合形式要穩(wěn)定。從提高土地使用效益，從優(yōu)化資源配置的角度講，土地要隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展合理流動(dòng)。但是中國的農(nóng)地流動(dòng)是非常困難的，不能寄予很高的期望。

關(guān)于規(guī)模經(jīng)營問題，有的專家指出，規(guī)模經(jīng)營必須滿足四個(gè)條件：一是土地產(chǎn)出率不能因規(guī)模大而降低，二是保證技術(shù)資源得到應(yīng)用，三是有確定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)吸納勞動(dòng)力，四是不能破壞家庭經(jīng)營這個(gè)基礎(chǔ)。

4.關(guān)于市場和政府、社區(qū)組織與市場的關(guān)系問題。有的專家指出，我們堅(jiān)持改革的市場趨向，逐步發(fā)育市場機(jī)制，無疑是非常正確的。但是我國目前在整個(gè)經(jīng)濟(jì)環(huán)境對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易并不是非常有利的情況下，完全把農(nóng)業(yè)劃給市場，完全把土地的利用劃給市場，不利于保護(hù)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。因此，要重視和發(fā)展社區(qū)組織的功能。社區(qū)組織的一大功能是可以把市場關(guān)系內(nèi)部化，可以減少交易費(fèi)用，降低生產(chǎn)成本，使農(nóng)產(chǎn)品在進(jìn)入市場時(shí)取得一種有利的地位。有的專家指出，在社會主義條件下，不能夠完全脫離政府對經(jīng)濟(jì)的管理，但管理要適當(dāng)，不能越俎代庖。有的專家指出，市場機(jī)制的建立，需要政府的啟動(dòng)和推動(dòng)。政府的作用，一是在那些具體外部性的、市場沒法解決的問題上發(fā)揮作用；二是在市場發(fā)育初期替代市場做某些事情，引導(dǎo)農(nóng)民逐步走向市場。隨著市場機(jī)制的建立，政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用最終要慢慢地淡化。

[1]鄒書良.百萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)舉[M].北京：紅旗出版社，1993.

[2]中共平度地方史(第三卷)[M].北京：中共黨史出版社，2009.

[3]中共平度歷史大事記[M].北京：中共黨史出版社，2007.

[4]彭超.“兩田制”興衰及其原因分析——以山東省平度市為例[J].山東省農(nóng)業(yè)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006，(9).

[5]全國農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)平度“兩田制”及配套制度建設(shè)研討會紀(jì)要[M].北京：紅旗出版社，1992.

(責(zé)任編輯 梅煥鈞)

The Beginning and End of Two-field System and Its Supportive System Constructions in Pingdu, Shandong

LIU Yu-zheng

(Pingdu Municipal Party History Research Office, Pingdu, Shandong, 266700)

Shandong Pingdu was approved as a national rural reform pilot area by the State Council in April, 1988. Later in the second half year of 1988, the implementation of two-field system achieved effective results by following per capita land contract and management mode which was appraised by experts and scholars. As the rural reform environment changed, in April, 2003 this system exited from history. This article records the contents in this system, such as the background, procedure and suggestions of the expert evaluation group.

Pingdu; Two-field system; Assessment

2015-05-18

劉玉正(1960-)，男，山東平度人，中共平度市委黨史研究室副主任。

F321.41

A

1672-2590(2015)04-0004-07