權(quán)力公開的地方經(jīng)驗(yàn)及其運(yùn)行機(jī)制
——以JS縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索性實(shí)踐為例

闞 瑩 瑩

(中共嘉興市委黨校， 浙江 嘉興 314001)

權(quán)力公開的地方經(jīng)驗(yàn)及其運(yùn)行機(jī)制
——以JS縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索性實(shí)踐為例

闞 瑩 瑩

(中共嘉興市委黨校， 浙江 嘉興 314001)

公開透明是政黨政治的方向。公開透明的運(yùn)行是規(guī)范權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基本前提。鑒于目前權(quán)力的封閉化運(yùn)作現(xiàn)狀及其公開所面臨的困境，JS縣委著重從加強(qiáng)權(quán)力清單及流程制度化、多維聯(lián)動(dòng)與公眾參與、制度平臺(tái)與網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)督等方面進(jìn)行了權(quán)力公開透明運(yùn)行的探索性實(shí)踐。“JS實(shí)踐”中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中最需要重視的就是權(quán)力的“分”與“放”、“參與”與“監(jiān)督”。

權(quán)力公開； 縣委； 地方經(jīng)驗(yàn)； 運(yùn)行機(jī)制

權(quán)力(本文指公共權(quán)力)，其封閉化運(yùn)作主要體現(xiàn)在公共權(quán)力賦權(quán)過程以及運(yùn)作過程中。權(quán)力的高度集中必然帶來權(quán)力的封閉。無論出于何種原因，權(quán)力運(yùn)行封閉化都將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力客體(公共權(quán)力運(yùn)行的相對(duì)人)處于信息不對(duì)稱的弱勢(shì)，也就無法通過合法途徑獲取自己所需的有效信息，無法對(duì)權(quán)力行使者形成有效的約束和監(jiān)督，進(jìn)而成為權(quán)力濫用和尋租的溫床。在一個(gè)封閉的體制內(nèi)是無法真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力公開透明運(yùn)行的，封閉的權(quán)力運(yùn)行體制使權(quán)力主體(公共權(quán)力行使者)與權(quán)力客體之間形成了地位上的落差，而封閉運(yùn)行的權(quán)力勢(shì)必腐敗。

從政黨的產(chǎn)生來看，公共權(quán)力是人民賦予的。作為權(quán)力主體的執(zhí)政黨或政府部門只是公共權(quán)力的“受委托人”、“行使者”，而作為權(quán)力客體的人民群眾才是權(quán)力的委托人、授予人。因此，作為執(zhí)政黨，在通過自身執(zhí)政地位行使公共權(quán)力時(shí)，理所當(dāng)然地必須接受權(quán)力賦予者——人民群眾的監(jiān)督，人民群眾作為公共權(quán)力的委托人也天然地具備對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。從世界各國的發(fā)展歷程來看，權(quán)力運(yùn)作的公開透明是當(dāng)今政治制度、法律制度發(fā)展的方向。破除公共權(quán)力的封閉化運(yùn)行，不斷推進(jìn)政務(wù)公開、權(quán)力透明運(yùn)行，是當(dāng)今世界政治文明、法治文明的發(fā)展趨勢(shì)和重要標(biāo)志，也是規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的基本前提。

一、 縣域政治生態(tài)中的黨委

(一) 縣域政治權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)與黨委的政治角色

縣級(jí)黨委、縣級(jí)人民政府、縣級(jí)人民代表大會(huì)和縣級(jí)政治協(xié)商會(huì)議構(gòu)成了縣級(jí)政治權(quán)力的基本結(jié)構(gòu)。作為中國共產(chǎn)黨在縣域政治生活中行使執(zhí)政權(quán)力的組織機(jī)構(gòu)，縣委在這中間起到核心作用。

《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定：“黨的地方各級(jí)委員會(huì)是本地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的地方各級(jí)委員會(huì)要貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國家的法律、法規(guī)，對(duì)本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展等各方面工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。”[1]可見，縣域內(nèi)同級(jí)政府及其他組織機(jī)構(gòu)的一切重要事務(wù)幾乎都是由縣委做出決策。

在中國的政治生態(tài)中，黨組織、政府、群眾、制度、黨與社會(huì)主流的共同價(jià)值是主要的構(gòu)成要素，而且這些要素都是以黨為領(lǐng)導(dǎo)核心而形成特定的政治秩序和政治生態(tài)環(huán)境的。[2]也就是說，縣委權(quán)力運(yùn)作對(duì)整個(gè)縣域政治生態(tài)環(huán)境的導(dǎo)向起到了至關(guān)重要的作用，因此，加強(qiáng)對(duì)縣委權(quán)力的監(jiān)督和制約成為了必然。事實(shí)上，逐步推廣實(shí)行的縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行，就是讓社會(huì)公眾知道縣委的權(quán)力如何運(yùn)行，充分保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以人民的監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約，這一改革實(shí)踐無論從實(shí)現(xiàn)政治民主化還是從鞏固黨的執(zhí)政合法性來說，都具有重要意義。

(二) 縣委權(quán)力設(shè)置及其運(yùn)行方式

《中國共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，縣級(jí)黨的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是縣級(jí)黨的代表大會(huì)?？h黨代會(huì)選舉產(chǎn)生全委會(huì)?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》規(guī)定，全委會(huì)選舉產(chǎn)生常委會(huì)和書記、副書記?？h黨代會(huì)閉會(huì)期間由黨的全委會(huì)行使其職權(quán)，常委會(huì)在全委會(huì)閉會(huì)期間，行使委員會(huì)職權(quán)。從權(quán)力設(shè)置結(jié)構(gòu)可以看出縣委權(quán)力設(shè)置及其運(yùn)行方式的兩個(gè)特點(diǎn)：縣委權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循了黨的民主集中制；縣委權(quán)力的運(yùn)行方式是自上而下的。

縣委權(quán)力設(shè)置及其運(yùn)行方式的特點(diǎn)有其積極性：可以保證上級(jí)黨委政策得到有力的執(zhí)行，可以保證縣域內(nèi)資源得到有效整合與配置。但從實(shí)踐來看，也阻礙了縣委權(quán)力的公開透明運(yùn)行。一是權(quán)力的集中使得黨的民主集中制的貫徹實(shí)施受到縣委主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人民主素質(zhì)的局限，黨代表作用發(fā)揮乏力。二是權(quán)力運(yùn)行的自上而下使得縣委更偏向于對(duì)上負(fù)責(zé)，一定程度上忽視了對(duì)群眾負(fù)責(zé)。三是縣委權(quán)力的同級(jí)監(jiān)督流于形式。

(三) 縣委權(quán)力的社會(huì)屬性與公眾知情權(quán)

黨的權(quán)力包含兩方面，即在黨組織內(nèi)部的政治生活中的支配性力量或影響力及對(duì)外部的影響力。縣委權(quán)力也同時(shí)具備以上兩個(gè)方面的內(nèi)容。作為執(zhí)政黨在縣級(jí)的權(quán)力組織，縣委權(quán)力的影響力涉及到縣域內(nèi)社會(huì)的各個(gè)層面。由此，縣委的權(quán)力就具有了公共權(quán)力的社會(huì)屬性。

從歷史上看，政黨是公民社會(huì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。正是公眾有了利益表達(dá)的訴求，才有了公眾對(duì)政黨這種利益表達(dá)工具的訴求。[3]也正是這種關(guān)系決定公民產(chǎn)生了限制公共權(quán)力行使的要求，自然也就擁有了知情權(quán)。作為縣委權(quán)力相對(duì)的權(quán)利主體，縣域內(nèi)的社會(huì)公眾具有相應(yīng)的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。尤其在當(dāng)前的新媒體時(shí)代，“當(dāng)政黨力圖成為代表的時(shí)候，技術(shù)對(duì)于政黨來說就呈現(xiàn)出一個(gè)富有競(jìng)爭(zhēng)性的挑戰(zhàn)”[4]?；诳h委權(quán)力的社會(huì)屬性和保障公眾的知情權(quán)，隨著我國民主政治改革的深化，政務(wù)或黨委公開也逐漸成為了黨的權(quán)力與實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)的探索形式。

二、 JS縣委權(quán)力公開透明的探索性實(shí)踐

(一) JS縣推動(dòng)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的基本背景

2010年11月，中紀(jì)委、中組部印發(fā)了《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的意見》，開始了探索規(guī)范和監(jiān)督縣委權(quán)力、促進(jìn)縣委權(quán)力在陽光下運(yùn)行的工作實(shí)踐。2010年12月，JS縣被列為全國第二批69個(gè)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)縣(市、區(qū))之一，并被浙江省委確定為全省縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行工作唯一試點(diǎn)縣。JS縣圍繞縣委權(quán)力“規(guī)范運(yùn)行、陽光運(yùn)行、高效運(yùn)行”三大目標(biāo)，緊抓“精細(xì)厘權(quán)、陽光曬權(quán)、科學(xué)行權(quán)、民主監(jiān)權(quán)”四個(gè)環(huán)節(jié)，推進(jìn)“陽光決策、陽光人事、陽光工程、陽光支出、陽光處置”五項(xiàng)突破，初步構(gòu)建了縣委陽光施政的基本框架，促進(jìn)了縣委權(quán)力的民主化、科學(xué)化運(yùn)作。

(二) JS縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的過程

1． 科學(xué)謀劃“3453”方案。試點(diǎn)工作開始后，JS縣制訂了“3453”試點(diǎn)工作方案：即以權(quán)力“規(guī)范運(yùn)行、陽光運(yùn)行、高效運(yùn)行”為三大目標(biāo)，以“厘清職權(quán)、規(guī)范程序、公開運(yùn)行、強(qiáng)化監(jiān)督”為四大任務(wù)，以“調(diào)研部署、厘權(quán)評(píng)估、制度流程、公開監(jiān)督、總結(jié)提效”為五個(gè)階段，以及通過縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行這個(gè)核心，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)縣人大、縣政府、縣政協(xié)權(quán)力公開透明運(yùn)行，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)鎮(zhèn)(街道)和部門權(quán)力公開透明運(yùn)行，聯(lián)動(dòng)推進(jìn)黨務(wù)公開引領(lǐng)其他各類公開工作的三大聯(lián)動(dòng)。

2． 以 “三份清單”科學(xué)確權(quán)，把職權(quán)梳理和制度流程有機(jī)結(jié)合起來。JS縣通過職權(quán)目錄清單、風(fēng)險(xiǎn)防控清單和權(quán)力運(yùn)行流程圖清單來進(jìn)行科學(xué)確權(quán)。一是職權(quán)梳理全覆蓋。共確定縣委職權(quán)32項(xiàng)，其中集體行使12項(xiàng)(縣委全委會(huì)5項(xiàng)，縣委常委會(huì)7項(xiàng))，個(gè)人行使20項(xiàng)(縣委書記6項(xiàng)，行政副書記5項(xiàng)，專職副書記5項(xiàng)，縣委常委4項(xiàng))。二是全程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。根據(jù)職權(quán)的重要程度、行使頻率和發(fā)生問題幾率，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)評(píng)估，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)管理和權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，形成風(fēng)險(xiǎn)管理封閉圈。經(jīng)排查，縣委共有風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)87個(gè)，其中一級(jí)風(fēng)險(xiǎn)82個(gè)，二級(jí)風(fēng)險(xiǎn)5個(gè)；配套制定防控措施170條，其中集體防控措施58條，個(gè)人防控措施112條。三是通過編制流程圖，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行流程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，JS縣共編制各類權(quán)力運(yùn)行流程圖605張，查找風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)7389個(gè)，落實(shí)防控措施5615條。

3． 開門互動(dòng)和聯(lián)動(dòng)公開結(jié)合起來進(jìn)行陽光曬權(quán)。JS縣堅(jiān)持把公開透明作為關(guān)鍵環(huán)節(jié)，主動(dòng)把縣委權(quán)力亮出來。一是做到全面公開。專門制訂下發(fā)《關(guān)于全面推行黨務(wù)公開工作的實(shí)施意見》和《黨務(wù)公開指導(dǎo)目錄》，對(duì)公開的內(nèi)容、程序、形式、時(shí)限等方面做出具體要求，確保全面公開。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣1329個(gè)黨組織已經(jīng)全部實(shí)行黨務(wù)公開，公開覆蓋率達(dá)到100%。二是在互動(dòng)中公開。在縣委黨務(wù)公開網(wǎng)設(shè)置縣委書記信箱、在線訪談、市民論壇和依申請(qǐng)公開等互動(dòng)欄目。通過傳統(tǒng)媒體和新媒體的雙管齊下，引入廣大群眾的參與和監(jiān)督，擴(kuò)大權(quán)力的公開透明度。三是在聯(lián)動(dòng)中公開。建立了黨務(wù)公開引領(lǐng)其他各類公開的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，定期召開聯(lián)動(dòng)公開工作聯(lián)席會(huì)議，聘請(qǐng)10名聯(lián)動(dòng)公開社會(huì)監(jiān)督員，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、督促面上各類公開工作，實(shí)現(xiàn)黨務(wù)公開與政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村(居)務(wù)公開和公用事業(yè)單位辦事公開的有效鏈接。

4． 著眼于規(guī)范用權(quán)，把黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來。JS縣為了解決權(quán)力過分集中、公開透明不夠和監(jiān)督制約不力等問題，建立了包括完善規(guī)范職權(quán)類、陽光施政類、監(jiān)督評(píng)估類等三大類58項(xiàng)制度。一是監(jiān)督對(duì)象上抓住“一把手”。為了監(jiān)督縣委書記在常委會(huì)研究重大事項(xiàng)決策等議題的確定和干部任免工作方面履行職責(zé)情況，JS縣出臺(tái)了《縣委常委會(huì)監(jiān)督縣委書記的實(shí)施意見》。通過《黨政“一把手”“五個(gè)不直接分管”和“末位表態(tài)”實(shí)施辦法》和具體操作辦法，明確禁止黨政“一把手”直接分管財(cái)務(wù)、干部人事、工程招標(biāo)、行政審批和物資采購工作等具體事務(wù)。在討論重大事項(xiàng)時(shí)，明確禁止黨政“一把手”先表態(tài)、定調(diào)子。二是監(jiān)督內(nèi)容上突出“四重一大”。JS縣為了強(qiáng)化監(jiān)督制約，不僅出臺(tái)了《實(shí)施“四重一大”事項(xiàng)集體決策的意見》，還圍繞陽光決策、陽光人事、陽光工程、陽光支出和陽光黨務(wù)政務(wù)，制定和完善了包括《縣委重大決策征求意見、聽證咨詢和引入第三方評(píng)價(jià)制度》《選拔任用科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部提名人選推薦辦法》《政府投資重大項(xiàng)目公開運(yùn)行實(shí)施辦法》《加快推進(jìn)公共財(cái)政管理改革的意見》和《全面推行黨務(wù)公開工作的實(shí)施意見》在內(nèi)的一系列制度。三是監(jiān)督合力上突出黨內(nèi)外結(jié)合。JS縣通過制定《縣黨代表、人大代表、政協(xié)委員列席縣委重要會(huì)議制度》《擬提任領(lǐng)導(dǎo)干部廉情公示制度》《統(tǒng)一選派政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員制度》《黨委新聞發(fā)言人制度》，進(jìn)一步加大了包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督力度。

三、“JS實(shí)踐”中的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

(一) 權(quán)力運(yùn)行中的“分”與“讓”

在JS縣的縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)實(shí)踐中，無論是從梳理權(quán)力清單(確權(quán))、建立公開平臺(tái)(曬權(quán))還是完善監(jiān)督體系(督權(quán))，都是對(duì)縣委權(quán)力的制約和削弱，具體表現(xiàn)為三個(gè)方面的“分”與“讓”。首先，縣委權(quán)力與公眾權(quán)利的“分”與“讓”。一方面，將縣委權(quán)力的職權(quán)目錄清單、風(fēng)險(xiǎn)防控目錄清單進(jìn)行明確，其意義在于對(duì)縣委權(quán)力行使范圍的確定，也就是限定。而對(duì)公共權(quán)力的限定，從某種意義上來說就是公共權(quán)力對(duì)公眾權(quán)利的“讓”。另一方面，縣委權(quán)力公開平臺(tái)的完善、公眾參與和監(jiān)督機(jī)制的健全，也是對(duì)公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的保障。其次，縣委權(quán)力體制內(nèi)個(gè)人權(quán)力與集體權(quán)力的“分”與“讓”。在確權(quán)、曬權(quán)、督權(quán)的過程中，作為領(lǐng)導(dǎo)集體的縣委，其內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)和個(gè)人權(quán)力都更為明確而清晰了，并且以公開、透明的方式進(jìn)行了界定，這就使縣委權(quán)力內(nèi)部能夠更好地按照民主集中制原則運(yùn)行，而與權(quán)力清單相對(duì)應(yīng)的崗位風(fēng)險(xiǎn)防控清單則對(duì)縣委內(nèi)的個(gè)人權(quán)力進(jìn)行了防范。再次，縣委權(quán)力與同級(jí)其他組織權(quán)力間的“分”與“讓”。在縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行的實(shí)踐中不難發(fā)現(xiàn)，整個(gè)工作中縣委權(quán)力是作為被約束和監(jiān)督的對(duì)象。與此同時(shí)，同級(jí)的其他組織則作為一個(gè)參與約束和監(jiān)督的主體，無論是在職權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)目錄清單的制定過程中，還是在公開平臺(tái)的建立方面，同級(jí)組織都發(fā)揮了重要作用。其中作為監(jiān)督同級(jí)黨委的機(jī)構(gòu)，縣紀(jì)委在整個(gè)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行實(shí)踐過程中起到了重要作用，反過來看，其對(duì)縣委權(quán)力的監(jiān)督職能更是在此過程中得到了強(qiáng)化?？傮w上，在權(quán)力公開透明運(yùn)行的實(shí)踐過程中，地方權(quán)力是不斷被“讓予”的。實(shí)際上，地方黨委的權(quán)力并不是直接以政府公共權(quán)力的形式體現(xiàn)出來，其自身所具備的公共權(quán)力屬性使其必然要遵循民主的發(fā)展路徑，而這也是對(duì)地方權(quán)力過分集中的制衡。

(二) 權(quán)力運(yùn)行中的“參與”與“監(jiān)督”

在JS縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行實(shí)踐中發(fā)揮作用的重要方面就是全程的參與和監(jiān)督，包括除縣委外的同級(jí)其他組織的參與、社會(huì)公眾的參與以及與此相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督。在整個(gè)試點(diǎn)實(shí)踐過程中，多維聯(lián)動(dòng)的公開體系成為多方參與、監(jiān)督的有效平臺(tái)，加之三個(gè)強(qiáng)化監(jiān)督效果的舉措，使各監(jiān)督主體對(duì)縣委權(quán)力運(yùn)行的參與和監(jiān)督更具可操作性、實(shí)效性。強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，從發(fā)揮黨代表的職能作用出發(fā)，不斷完善黨代表全面參與縣委權(quán)力運(yùn)行、黨內(nèi)民主政治建設(shè)的路徑載體，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨的權(quán)力運(yùn)行所堅(jiān)持的民主集中制原則。強(qiáng)化公眾監(jiān)督，JS縣廣泛選擇第三方介入，并通過公共媒體實(shí)現(xiàn)縣委權(quán)力對(duì)公眾的開放，開門問政逐漸成為一種公眾參與監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的固定形式。而強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)更是沒有使公眾的參與和監(jiān)督停留在形式層面，對(duì)權(quán)力運(yùn)行主體的行為“動(dòng)真格”，雖然由于之前講過的同級(jí)無法對(duì)縣委權(quán)力形成問責(zé)，但對(duì)縣委權(quán)力的執(zhí)行者包括縣級(jí)部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應(yīng)權(quán)力的追究和問責(zé)，也一定程度上成為制約縣委權(quán)力的牢籠。由此，一個(gè)通過公開透明、參與監(jiān)督等制度來制衡縣委權(quán)力的現(xiàn)實(shí)路徑在探索實(shí)踐中逐步建立起來，使縣委權(quán)力在陽光下運(yùn)行變得更具可操作性。

四、 總結(jié)與討論

縣域政治是國家政權(quán)的末端，縣權(quán)公開是國家政權(quán)規(guī)范運(yùn)行的基礎(chǔ)。而在縣域政治的現(xiàn)行體制中，縣委處于承上啟下、協(xié)調(diào)左右的位置，是縣權(quán)的核心之一，因此縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行就具有十分重要的意義。

盡管JS縣試點(diǎn)工作取得了一些成績，但其深入推進(jìn)的過程仍然有著諸多困難，而這些觸及政治體制改革深水區(qū)的問題，“比觸動(dòng)靈魂還難”。它主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行是一項(xiàng)長期性的系統(tǒng)工程，它的可持續(xù)性取決于整個(gè)政治生態(tài)和社會(huì)發(fā)展環(huán)境，如何構(gòu)建權(quán)力公開透明運(yùn)行工作新常態(tài)；立足于當(dāng)前的政治生態(tài)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀來構(gòu)建制度體系，如何實(shí)現(xiàn)制度的有機(jī)配套；如何將公眾認(rèn)同轉(zhuǎn)化為一種制度化的存在，更好地實(shí)現(xiàn)公眾由被動(dòng)參與向主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變。

破解難題的關(guān)鍵在于制度的進(jìn)一步完善：首先，確權(quán)要更加明晰。目前看來，黨委權(quán)力的界限和權(quán)力內(nèi)容的梳理有一定的難度。如何在堅(jiān)持“黨的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)”地位不變的同時(shí)，更多地實(shí)現(xiàn)地方人大、政府和政協(xié)等力量對(duì)地方黨委權(quán)力的制約，是破解地方權(quán)力公開、民主運(yùn)行的首要問題。其次，權(quán)力增減必須適度?！皺?quán)力過分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)?、不加分析地把一切?quán)力集中在黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級(jí)都不同程度地存在這個(gè)問題?！盵5]實(shí)際上，在地方黨委權(quán)力體系中，地方權(quán)力仍是過分集中于黨委書記身上的。在JS縣的實(shí)踐中，重視發(fā)揮黨代表的作用，尤其是在閉會(huì)期間的參與權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督的重要作用，無疑是一次突破。但如何深入到更為實(shí)質(zhì)性的參與、介入縣委權(quán)力的操作，仍需要改革的進(jìn)一步深化。同時(shí)需要注意的是如何在堅(jiān)持民主集中制的原則下處理好這個(gè)“過分”的問題，是構(gòu)建地方黨委權(quán)力制衡體系不可繞過的問題。但處理“過分”問題時(shí)切記適度，該強(qiáng)就強(qiáng)、該弱就弱。再次，需要系統(tǒng)化制度的支撐作用。JS縣探索實(shí)踐的成功經(jīng)驗(yàn)僅限在縣域內(nèi)，其拓展運(yùn)用缺乏系統(tǒng)化制度的支撐。整個(gè)政治生態(tài)環(huán)境的好轉(zhuǎn)僅靠縣域權(quán)力的自我約束是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，當(dāng)權(quán)力行使出錯(cuò)的時(shí)候沒有相應(yīng)的制度救濟(jì)，縣域的探索實(shí)踐將不復(fù)存在。

[1] 中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例(試行).第三條[Z].1996-4-5.

[2] 高新民. 縣委權(quán)力運(yùn)行基本特點(diǎn)與權(quán)力制約若干途徑[J]. 理論視野，2012(2).

[3] 王長江.政黨政治原理[M]. 北京:中共中央黨校出版社，2009：267.

[4] [美]史蒂芬·E·弗蘭澤奇.技術(shù)年代的政黨[M]. 北京:商務(wù)印書館，2010：410.

[5] 鄧小平文選: 第3卷[M]. 北京: 人民出版社，1993：328.

(責(zé)任編輯 金 瑛)

2015-03-06

闞瑩瑩(1981—)，女，安徽五河人，中共嘉興市委黨校教務(wù)處副處長、講師。

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