文化事業(yè)單位法人治理結構的理論邏輯和實踐路徑

戴　珩（江蘇省文化館　江蘇　南京　210029 / 國家公共文化服務體系建設專家委員會　北京　100873）

文化事業(yè)單位法人治理結構的理論邏輯和實踐路徑

戴珩（江蘇省文化館江蘇南京210029 / 國家公共文化服務體系建設專家委員會北京100873）

十八屆三中全會決定要求“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結構”。推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建立文化事業(yè)單位法人治理結構的邏輯起點，在多元參與、協(xié)同共治中建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構是其內在邏輯。現(xiàn)階段我國文化事業(yè)單位法人治理結構尚不完善，還面臨許多障礙。要通過政府加大自身改革力度、完善相關配套政策、鼓勵和引導社會力量參與，完善文化事業(yè)單位法人治理結構內部治理機制、健全和完善文化法律法規(guī)體系，推進建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構。

文化事業(yè)單位法人治理結構理論邏輯實踐路徑

1　文化事業(yè)單位法人治理結構的理論邏輯

1.1邏輯起點：沿著推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向建立文化事業(yè)單位法人治理結構

黨的十八屆三中全會將“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，在文化領域，則要推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要包括完善文化管理體制、健全現(xiàn)代文化市場體系、構建現(xiàn)代公共文化服務體系三個方面。完善文化管理體制的核心是推動政府部門由辦文化向管文化轉變；健全現(xiàn)代文化市場體系的核心是使市場在文化資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；構建現(xiàn)代公共文化服務體系的核心是提高公共文化服務效能，?；?、促公平，更好地維護公民基本文化權益。推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是培育和弘揚社會主義核心價值體系，建設社會主義文化強國，目標是解放和發(fā)展文化生產力，激發(fā)全民族文化創(chuàng)造活力，關鍵是要處理好政府、市場、社會三者的關系，構建政府、市場和社會相統(tǒng)一的“三位一體”的國家文化治理體制機制，推動文化管理向文化治理轉變[1]。

十八屆三中全會決定要求“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結構”，“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。建立文化事業(yè)單位法人治理結構既是文化事業(yè)單位管理機制體制創(chuàng)新的要求，也是推動國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求。

“法人治理結構”是從西方引入的一個概念。企業(yè)法人治理結構是基于公司所有權和控股權分離、為實現(xiàn)股東與所有利害相關者的利益而形成的關于公司組織機構之間的權力和利益分配與制衡的法律體系與制度規(guī)范。1994年我國實施的 《公司法》正式確立公司法人治理結構中股東會、董事會、監(jiān)事會、經理的權力制衡機制?，F(xiàn)代企業(yè)通過建立法人治理結構，明確股東會、董事會、監(jiān)事會與經理層之間的權力、責任和利益分配及相互制衡關系，以保障企業(yè)規(guī)范運行，確保企業(yè)各方利益的均衡和合理目標的實現(xiàn)。

文化事業(yè)單位法人治理結構，是指提供公益服務的文化事業(yè)單位，以依法獨立運作、自我管理和承擔職責，實現(xiàn)文化事業(yè)單位宗旨和職責為目標，各利益相關方共同參與治理的組織架構與運行機制等相關制度安排。文化事業(yè)單位法人治理結構與公司法人治理結構既相聯(lián)系又相區(qū)別。就聯(lián)系而言，文化事業(yè)單位法人治理結構在組織架構和運行機制上主要借鑒公司法人治理結構的相關經驗，二者的基本原理都是在組織體內形成決策、執(zhí)行與監(jiān)督相互分離又相互協(xié)調的權力運行機制。就區(qū)別而言，文化事業(yè)單位具有公益屬性，組織使命是提供公益服務，弱化出資者角色，體現(xiàn)利益相關方的多方共同治理；公司具有財產屬性，組織使命是獲取利潤，依出資比例分配收益，彰顯所有者權益。

建立法人治理結構是推進我國文化事業(yè)單位改革的重要內容。2003年以來，公益性文化事業(yè)單位按照“增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務”的要求進行改革，取得了顯著成效，但還存在著管理體制不順、運行機制不暢等問題。主要表現(xiàn)在，一些文化事業(yè)單位功能定位不清，存在著行政化現(xiàn)象，管辦不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，效能不高；監(jiān)督機制不健全等。上述問題制約著文化事業(yè)健康發(fā)展和公益文化服務有效提供。2011年3月，中共中央、國務院發(fā)布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，把健全法人治理結構作為推進公益服務事業(yè)單位改革的重要內容。國務院辦公廳還印發(fā)了《關于建立和完善事業(yè)單位法人治理結構的意見》，作為分類推進事業(yè)單位改革的配套文件之一。建立法人治理結構的主要目的就是轉變政府職能，創(chuàng)新文化事業(yè)單位體制機制，實現(xiàn)管辦分離。通過建立法人治理結構，落實文化事業(yè)單位法人自主權，規(guī)范治理模式，擴大公眾參與，逐步構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理結構和運行機制，切實提高文化事業(yè)單位的公益服務能力和水平。

推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建立文化事業(yè)單位法人治理結構的邏輯起點。因此，建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構必須沿著這一方面向前推進。

1.2內在邏輯：在多元參與、協(xié)同共治中建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構

從“文化管理”到“文化治理”，是一次偉大的變革。國家文化治理體系的實質就是要實現(xiàn)國家和社會在文化領域協(xié)同共治。

現(xiàn)代公共文化服務體系是保障人民群眾基本文化權益、建設社會主義文化強國的重要制度設計，也是國家文化治理體系和治理能力的重要組成部分。要實現(xiàn)到2020年基本建成覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、?；?、促公平的現(xiàn)代公共文化服務體系的目標，必須堅持政府主導、社會參與、共建共享，形成政府、市場、社會共同參與公共文化服務體系建設和公共文化治理的格局。在傳統(tǒng)體制下，公益性文化事業(yè)單位的設施建設以及運營所需資金主要來自于政府財政。但是，隨著經濟的發(fā)展以及社會財富的增加，在政府的政策引導和鼓勵之下，越來越多的社會資本流向公共文化服務領域，進入各類公益性文化事業(yè)單位。當公益性文化事業(yè)單位的出資人不止一個時，就需要有配套的法人治理結構來平衡各個出資人的利益，而更重要的是要通過法人治理結構來確保公益性文化事業(yè)單位不至于因追求自身利益而偏離公益性本質?，F(xiàn)代公共文化服務體系的重要特征之一是運行機制民主化[2]。這一特征要求公益性文化事業(yè)單位應當貫徹開放透明的原則，強化社會公眾對公共文化服務供給及運行的知情權、參與權和監(jiān)督權，增加公益性文化事業(yè)單位管理與決策的透明度，通過建立和完善法人治理結構，明確公益性文化事業(yè)單位各個利益相關者的權利、義務與責任，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾廣泛參與，構建以公益目標為導向、內部激勵機制完善、外部監(jiān)管制度健全的治理結構和運行機制，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督三方的有效制衡，最終形成公益性文化事業(yè)單位獨立運作、自主發(fā)展、自我約束、自我管理的新機制。

因此，建立和完善事業(yè)單位法人治理結構，是現(xiàn)代公共文化服務體系建設的必然要求，其內在邏輯就是在公共文化服務領域實現(xiàn)多元參與、協(xié)同共治。

2　文化事業(yè)單位法人治理結構的探索和面臨的障礙

2007年以來，我國結合事業(yè)單位分類改革開展建立文化事業(yè)單位法人治理結構試點，一批公益性文化事業(yè)單位積極借鑒國內外經驗，在建立法人治理結構方面作出了不無艱難的可貴探索。這些探索既顯現(xiàn)了我國文化事業(yè)單位法人治理結構的階段性特征，也暴露了現(xiàn)階段建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構所面臨的障礙。

2.1現(xiàn)階段我國文化事業(yè)單位法人治理結構的特征

現(xiàn)階段我國文化事業(yè)單位法人治理結構有這樣幾個特征，或者說樣式。

一是形似式。這些文化事業(yè)單位的法人治理結構借鑒了國外公共文化機構法人治理結構的模式和框架，同時，根據(jù)我國文化事業(yè)單位法人治理結構試點工作的要求，建立了理事會，搭建了管理層，制定了章程，建立了相關制度。理事會為決策和監(jiān)督機構，負責本單位的發(fā)展規(guī)劃、財務預決算等決策事項，按照有關規(guī)定履行人事管理方面的職責，并監(jiān)督本單位的運行。理事會一般由政府有關部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務對象和其他有關方面的代表組成。管理層作為理事會的執(zhí)行機構，由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成。管理層對理事會負責，按照理事會決議履行日常業(yè)務管理、財務資產管理和一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。事業(yè)單位章程一般也明確了理事會和管理層的關系，包括理事會的職責、構成、會議制度，理事的產生方式和任期，管理層的職責和產生方式等。圍繞法人治理結構，也建立了相關制度，如年度報告制度、信息公開制度、公眾監(jiān)督制度、決策失誤追究制度、審計制度、績效評估制度、黨組織建設制度等。如果單從形式上看，確實是像模像樣的法人治理結構。但是，問題在于，它只止于形式。從紙面上看，一切都在。但在實際運作中，文化事業(yè)單位并沒有嚴格按照章程去做，仍是按照以前的傳統(tǒng)模式運行管理，形似而神不似，所謂的法人治理結構只是一種擺設，并沒有起到實質性的作用，收到實質性的效果。

二是不完全式。法人治理結構是關于法人決策機構、執(zhí)行機構和監(jiān)督機構3個部分的權利、責任和利益的制度安排[3]。目前，只有南京圖書館、嘉興市文化館、嘉興博物館法人治理結構等既建立了理事會，又建立了監(jiān)事會，將決策機構與監(jiān)督機構進行了分設，大多文化事業(yè)單位的法人治理結構都是以建立決策監(jiān)督合一的理事會為主。

三是不到位式。理事會的定位和職能應該是決策機構。但是，從目前公共圖書館、文化館法人治理結構建設的實際情況來看，根據(jù)理事會的定位與職能，可分為決策型理事會、咨詢型理事會、決策監(jiān)督型理事會、議事與決策型理事會等多種模式。因為現(xiàn)階段有的理事會無法完全實現(xiàn)“決策機構”職能，只能降格以求停留在“輔助決策機構”、“議事決策機構”層面[4]。

2.2現(xiàn)階段我國文化事業(yè)單位法人治理結構面臨的障礙

現(xiàn)階段我國文化事業(yè)單位建立和完善法人治理結構主要面臨這樣一些障礙。

一是政府自我改革不到位。政府改革，關鍵在于政府職能的轉變。事業(yè)單位建立法人治理結構和政府職能轉變是相互聯(lián)系、密不可分的關系。一方面，事業(yè)單位建立法人治理結構是政府職能轉變的重要手段和重要結果，另一方面，政府職能轉變也是事業(yè)單位建立法人治理結構的重要條件和重要前提。改革的本質是利益格局的調整。政府職能轉變同樣涉及利益格局的調整。從理論上講，建立事業(yè)單位法人治理結構是要實現(xiàn)管辦分離，政府對事業(yè)單位要從直接管轉向間接管（將決策權交給理事會），從管微觀轉向管宏觀（不再干預具體事務），從行政管理轉向法治管理（制定法律法規(guī)或規(guī)章，明確各自的權利義務），從而使事業(yè)單位成為獨立的事業(yè)法人，能夠自主行使權利，靈活處理事務，尋求多元發(fā)展機會，適應社會發(fā)展需要，滿足社會公眾需求，不斷提升公共服務水平，當然也要獨立承擔民事責任。因此，政府職能的轉變是事業(yè)單位法人化、理事會有效行使權力的前提。但是，長期以來，政府已經習慣于把事業(yè)單位作為自己的下屬甚至附屬來進行管理，并且習慣于運用行政手段來進行管理，有時不僅是管理，甚至是隨心所欲地指揮和干預?，F(xiàn)在，建立事業(yè)單位法人治理結構，意味著政府在一定程度上要放手，要重新劃分政府部門、理事會、管理層的權責，理順各方面關系，政府對事業(yè)單位的理念要從過去要求對方服從轉變?yōu)闉閷Ψ椒?，這要在短時間內完全實現(xiàn)顯然是有難度的。政府的改革是個極其痛苦的過程。一方面，政府要推動改革，另一方面，政府又很難“拿自己開刀”，這在客觀上就給建立事業(yè)單位法人治理結構造成了難度和障礙。

二是相關政策不配套。建立事業(yè)單位法人治理結構牽涉的方面很多，但是，與此相關聯(lián)制度的配套銜接卻不夠。目前已經建立的圖書館、文化館法人治理結構將理事會的職權主要定為：審議和提出本館章程及章程修改意見；審議本館戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃；審定本館年度工作計劃；擬定本館內設或分支機構設置方案；審定本館內部主要管理制度；審議本館財務預算和決算；審議本館管理層年度工作報告并對管理層工作進行考評；促進本館與政府、社會公眾的溝通等，并未觸及事業(yè)單位管理體制、人事體制、財務體制深層次的改革，更沒有真正解決管理體制的核心問題——事業(yè)單位的所有者和經營管理者之間的關系問題。目前事業(yè)單位的干部管理任命權限、財政撥款和經費管理方式與法人治理結構都有不相適應之處。相關制度的不配套、不完善、不銜接，也給完善事業(yè)單位法人治理結構帶來了困難和障礙。

三是事業(yè)單位內部建立法人治理結構的動力不足。有的文化事業(yè)單位長期做政府的附屬和附庸，其所套用的也是機關的行政管理模式，行政化傾向十分嚴重，養(yǎng)成了一定的惰性，對改革缺乏主動和熱情。因為對法人治理結構知之不多，加之現(xiàn)在各地試點的文化事業(yè)單位法人治理結構不盡完善，不少人擔心政府和理事會都參與管理，會造成工作上的麻煩和單位工作秩序的混亂，員工還擔心建立法人治理結構，會給自己各方面帶來不利的變化和影響。文化事業(yè)單位不愿主動地建立法人治理結構，也給普遍建立文化事業(yè)單位法人治理結構帶來了難度和阻礙。

四是缺乏法制建設保障?，F(xiàn)階段，政府在公共文化領域的法制化管理程度不高，規(guī)范政府行為的文化法律法規(guī)體系尚不健全，各地文化館、公共圖書館、博物館在建立法人治理結構時缺乏科學的標準和法律的依據(jù)。我國至今尚沒有出臺《圖書館法》，《文化館法》更是沒有進入立法范圍，現(xiàn)行的法律、法規(guī)及規(guī)章也沒有關于文化館、公共圖書館等法人治理結構的明確界定。目前在事業(yè)單位法人制度方面，也只有《事業(yè)單位登記管理條例》一部條例，并且該條例對于事業(yè)單位法人制度的規(guī)定過于缺失。因為缺少法律的支撐和保障，也使得建立文化事業(yè)單位法人治理結構變得搖擺、猶疑和舉步維艱。

3　建立文化事業(yè)單位法人治理結構的未來路徑

建立文化事業(yè)單位法人治理結構是深化文化體制改革，推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化的不二選擇。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快構建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》再次強調加大公益性文化事業(yè)單位改革力度。要求按照關于深化文化體制改革和推進事業(yè)單位分類改革的要求，理順政府和公益性文化事業(yè)單位之間的關系，探索管辦分離的有效形式。進一步落實公益性文化事業(yè)單位法人自主權，強化公共服務功能，增強發(fā)展活力，發(fā)揮公共文化服務骨干作用。全面推進人事制度、收入分配制度、社會保障、經費保障制度改革。創(chuàng)新運行機制，建立事業(yè)單位法人治理結構，推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制。完善年度報告和信息披露、公眾監(jiān)督等基本制度，加強規(guī)范管理。放眼未來，建立文化事業(yè)單位法人治理結構毫無疑義地將在試點工作的基礎上持續(xù)向前推進。

3.1政府要加大自身改革力度，切實推動建立文化事業(yè)單位法人治理結構。

建立和完善文化事業(yè)單位法人治理結構，關鍵在政府。政府要有改革自己、規(guī)范自身行為的決心，要有敢于對自己“動刀子”的勇氣，真正轉變政府職能，理順政府與公益性文化事業(yè)單位的關系，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，使文化事業(yè)單位真正具備“法人自主權”，形成政府宏觀管理、文化事業(yè)單位自主發(fā)展、社會力量積極參與的格局。

3.2完善配套政策，為建立文化事業(yè)單位法人治理結構營造良好的制度環(huán)境。

政府職能是通過制定政策和執(zhí)行政策來實現(xiàn)的，政府要轉變職能，也要制定和執(zhí)行相應的政策。要建立文化事業(yè)單位法人治理結構，實現(xiàn)政事分開、管辦分離，政府必須完善相關的配套政策?！翱泄穷^”階段的文化體制機制改革，單兵獨進已經很難奏效，必須按照黨的十八屆三中全會確定的總體設計、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進的原則，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，在相關領域和方面實施與建立法人治理結構相適應的改革。要加強與建立文化事業(yè)單位法人治理結構相關聯(lián)制度的頂層設計，如人事管理、收入分配、養(yǎng)老保險、財政等方面的制度，注重政策創(chuàng)新，注重政策系統(tǒng)的各個部分即各項具體政策之間的有機聯(lián)系，使之相互關聯(lián)、相互協(xié)調、相互配合，防止出現(xiàn)政策碎片化，引發(fā)政策系統(tǒng)的紊亂，難以達到政策的目標。

3.3鼓勵和引導社會力量參與，不斷鞏固建立文化事業(yè)單位法人治理結構的基礎。

政府要進一步簡政放權，減少行政審批項目，吸引社會資本投入公共文化領域。鼓勵和支持社會力量通過投資或捐助設施設備、資助項目、贊助活動、提供產品等方式參與公益性文化事業(yè)單位公共文化服務。還可通過委托或招投標等方式吸引有實力的社會組織和企業(yè)參與公共文化設施的運營。通過鼓勵和引導社會力量參與公益性文化事業(yè)單位的建設、管理、運營和服務，培育文化治理的理念，養(yǎng)成文化治理的意識，激發(fā)參與文化治理的熱情，提高參與文化治理的水平和能力，從而鞏固建立文化事業(yè)單位法人治理結構的社會基礎。

3.4完善文化事業(yè)單位法人治理結構內部治理機制，擴大文化事業(yè)單位法人治理結構試點單位試點成果。

在中國建立文化事業(yè)單位法人治理結構是一種新的實踐，照搬照抄國外的做法未必行得通。要對建立文化事業(yè)單位法人治理結構進一步作深入的研究，對建立文化事業(yè)單位法人治理結構的試點單位及先行單位的探索和實踐進行總結和分析，找出其在實際中所遇到的各種問題，著力完善具有中國特色的事業(yè)單位法人治理結構。要完善文化事業(yè)單位法人治理結構內部治理機制。進一步完善理事會內部運行規(guī)則。要優(yōu)化理事會的組成，在政府委派、行業(yè)選派的基礎上，合理利用理事社會招募形式，使公眾參與公益性文化事業(yè)單位管理的力度更大，效果更好。要逐步將目前的非決策型理事會轉變?yōu)闆Q策型理事會，沒有單獨建立監(jiān)事會的要建立監(jiān)事會，以實現(xiàn)分權制衡。

3.5健全和完善文化法律法規(guī)體系，為建立文化事業(yè)單位法人治理結構提供根本保障。

建設“法治中國”，推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首先必須加強文化立法，健全和完善文化法律法規(guī)體系，做到有法可依、依法行政。推進建立文化事業(yè)單位法人治理結構，健全和完善文化法律法規(guī)體系是重要前提。要按照十八屆四中全會決定要求，加強文化法律法規(guī)的“立改廢釋”。要加快公共文化領域立法修法的進程，使建立文化事業(yè)單位法人治理結構得到法律上的根本保障。

[1]祁述裕. 推進國家文化治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要完成三大任務[EB/OL]. [2015-01-17].http://politics.people.com.cn/ big5/n/2014/0415/c30178-24896188.html.

[2]蒯大申.現(xiàn)代公共文化服務體系的內涵與基本特征[EB/OL]. [2015-01-17].http://theory.gmw.cn/2014-02/25/content_ 10498698_2.htm.

[3]王學思. 構建法人治理結構:并非成立理事會就OK了[EB/OL]. [2015-01-17].http://epaper.ccdy.cn/html/2014-04/25/ content_123432.htm.

[4]李國新. 推動法人治理創(chuàng)新體制機制[EB/OL]. [2015-01-17]. http://epaper.ccdy.cn/html/2014-04/25/content_123434.htm.

Theoretical Logic and Practical Route of the Cooperate Governance Structure of the Cultural Institution

The decision of the Third Plenary Session of the 18th Central Committee requires ''making clear the function orientation of different cultural institutions, establishing the cooperate governance structure''. Promoting the national cultural governance system and the modernization of the governance ability are the logical starting point of establishing the cooperate governance structure of the cultural institution, its internal logic is establishing and perfecting the cooperate governance structure of the cultural institution in the pluralism participation and the collaborative governance. At present stage, the cooperate governance structure of the cultural institution in China is still not perfect, and faces many obstacles. The cultural institution should strength the self-reform power through the government, perfect relative supporting policies, encourage and guide social forces to participate in, perfect the internal governance mechanism of the cooperate governance structure of the cultural institution and the cultural system of laws and regulations, and promote the establishment and perfection of the cooperate governance structure of the cultural institution.

Cultural institution; Cooperate governance structure; Theoretical logic; Practical route

G251

B

2015-01-18 ]

戴珩國家公共文化服務體系建設專家委員會委員。