高校循章治理問題分析

李國瓊

(昆明醫(yī)科大學(xué)，云南 昆明 650500)

高校循章治理問題分析

李國瓊

(昆明醫(yī)科大學(xué)，云南 昆明 650500)

大學(xué)章程是高等學(xué)校依法治校的重要依據(jù)，遵章治理是實(shí)現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。要促進(jìn)大學(xué)章程建設(shè)與高校治理良性互動(dòng)，必須厘清大學(xué)章程與高校治理的關(guān)系，提高循章治理意識(shí)，落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，形成充分發(fā)揮各利益主體作用的多元治理機(jī)制，健全及時(shí)糾偏糾錯(cuò)的監(jiān)督體系。

大學(xué)章程；高校治理；治理能力

大學(xué)章程是國家關(guān)于學(xué)校辦學(xué)方針和原則的具體化，是統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校工作全局的“憲法”。[1]作為高等學(xué)校依法治校的重要依據(jù)，大學(xué)章程上承國家教育法律法規(guī)，下啟學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，為學(xué)校治理提供了制度基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)高校有效治理和治理能力現(xiàn)代化的重要制度。

一、大學(xué)章程與高校治理的關(guān)系

高校治理與傳統(tǒng)管理不同，管理是指自上而下的垂直管制，治理則是指處理好利益相關(guān)者的利益平衡問題。高校治理是學(xué)校內(nèi)部管理與外部制度環(huán)境互動(dòng)的過程，要處理好內(nèi)、外部的相關(guān)關(guān)系。[2]高校治理具體包括兩個(gè)層面：一是宏觀層面，指學(xué)校與外部的關(guān)系，包括政府宏觀管理、市場適度調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校依法自主辦學(xué)之間的關(guān)系。二是微觀層面，指學(xué)校內(nèi)部的關(guān)系，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)(政治權(quán)力)、校長負(fù)責(zé)(行政權(quán)力)、教授治學(xué)(學(xué)術(shù)權(quán)力)、民主管理(民主權(quán)利)之間的利益調(diào)整，要通過一定的組織方式形成多元主體參與的治理模式，使每一個(gè)利益群體都受到關(guān)注并按職責(zé)參與學(xué)校的治理，使不同利益主體之間實(shí)現(xiàn)和諧共治。大學(xué)章程的實(shí)質(zhì)是對高校治理中利益相關(guān)主體的權(quán)力進(jìn)行合理有效的調(diào)整和分配。兩者之間相輔相成，共同促進(jìn)，在學(xué)校發(fā)展中各司其職，各盡其責(zé)。

(一)大學(xué)章程是高校治理的必要前提

《中華人民共和國教育法》規(guī)定：“設(shè)立學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)必須具備組織機(jī)構(gòu)和章程等基本條件”，并“按照章程自主管理”，“申請?jiān)O(shè)立高等學(xué)校的，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程等材料”，并明確了章程應(yīng)當(dāng)具體規(guī)定的事項(xiàng)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)也明確提出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程管理學(xué)?！薄＝逃繛橥晟浦袊F(xiàn)代大學(xué)制度，指導(dǎo)和規(guī)范高等學(xué)校開展章程建設(shè)，促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展，頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，并發(fā)出通知要求各省教育主管部門督促高校完成章程制定或修訂工作，且必須在2015年底以前完成所轄大學(xué)的章程審核工作。由于歷史的原因，一些高校一直沒有章程，有章程的學(xué)校多數(shù)也如同空文，在具體工作中沒有得到落實(shí)和執(zhí)行。隨著國家治理體系的完善和治理能力的提高，大學(xué)章程作為高校治理體系和治理能力提升的一個(gè)重要條件，成為高校實(shí)施治理是否合法的一個(gè)重要前提。

(二)大學(xué)章程是高校治理的重要依據(jù)

大學(xué)章程作為高校依法辦學(xué)的基本規(guī)范性文件，一旦真正實(shí)施，必將在高校治理過程中發(fā)揮重要作用。大學(xué)章程的法定性、規(guī)范性為高校治理提供了重要依據(jù)，高校按照“大學(xué)憲法”，即大學(xué)章程法的模式、法的精神及相關(guān)的法規(guī)和制度來治理學(xué)校，是我國高校治理現(xiàn)代化、規(guī)范化、民主化的重要標(biāo)志，是學(xué)校由管理向治理轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容。大學(xué)章程為高校治理有章必依、有令必行、有禁必止提供了具體可行的依據(jù)，使各利益相關(guān)主體在規(guī)定的責(zé)權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé)，完成使命。[3]

(三)大學(xué)章程促進(jìn)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善

大學(xué)章程作為指導(dǎo)和規(guī)范高校建設(shè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，以章程來調(diào)整學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，并按照中共中央辦公廳《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》界定和規(guī)范學(xué)校各利益主體之間的關(guān)系，形成政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)利相互制約共同促進(jìn)的治理模式，規(guī)范各項(xiàng)職能的運(yùn)行機(jī)制，明確各自的權(quán)責(zé)，豐富和完善了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)高校有條不紊地良性運(yùn)行。

二、高校循章治理中的難點(diǎn)問題分析

大學(xué)章程中雖然明確了各利益相關(guān)群體的權(quán)責(zé)，但在具體實(shí)施過程中，無論是學(xué)校外部的政府，還是學(xué)校內(nèi)部各層級的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)均還存在一些難點(diǎn)：

(一)對大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)不足

由于歷史的原因，本應(yīng)先有章程再有大學(xué)的正常程序在實(shí)踐中往往不是這樣的，很多情況是先有學(xué)校再有章程，或者章程被“束之高閣”未起作用，變成“寫在紙上，掛在墻上，落在地上”的形式主義空文。無論是教育主管部門還是政府有關(guān)部門，或是學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)都還沒有完全養(yǎng)成依法治校的習(xí)慣，導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)常按照經(jīng)驗(yàn)邏輯和慣性運(yùn)轉(zhuǎn)。有的人認(rèn)為，大學(xué)章程是學(xué)校自己制定的規(guī)則，其權(quán)威性遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家的教育政策和教育法規(guī)，對高校的約束性不強(qiáng)；有的人認(rèn)為，大學(xué)章程不如“長官意志”有用，很多時(shí)候不是“章程說了算”而是“領(lǐng)導(dǎo)說了算”。

(二)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不足

在高校治理過程中，雖然章程明確規(guī)定了舉辦者和學(xué)校的權(quán)力，明確規(guī)定了學(xué)校擁有“辦學(xué)自主權(quán)”，但在具體實(shí)施過程中，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)非常有限。例如，高校的招生計(jì)劃受教育廳控制而非市場需要，用人制度受教育廳和人事廳雙重管理，專業(yè)設(shè)置要經(jīng)教育廳審批報(bào)教育部備案，科研項(xiàng)目的立項(xiàng)與審批、科研成果的評價(jià)等需要教育廳、科技廳等評審，使得學(xué)校在一系列辦學(xué)事務(wù)上沒有選擇權(quán)，學(xué)校仍然處在政府的嚴(yán)格管控之下。由于政府管得過寬、過細(xì)，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)嚴(yán)重不足，不僅挫傷高校的辦學(xué)積極性，而且也降低了高校的責(zé)任意識(shí)。既然政府及其主管部門不給或不落實(shí)自主權(quán)，那么，學(xué)校辦不好也就可以在“心安理得”中“自我安慰”。

(三)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不均衡

大學(xué)章程明確了學(xué)校內(nèi)部嚴(yán)格執(zhí)行“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”，并規(guī)定學(xué)校黨委的政治權(quán)力、校長的行政權(quán)力、教授的學(xué)術(shù)權(quán)力、師生的民主權(quán)利，以及學(xué)院的工作責(zé)權(quán)。但在實(shí)施過程中往往出現(xiàn)職能過分集中于學(xué)校黨委和行政，教授的學(xué)術(shù)權(quán)力和師生的民主權(quán)利被弱化，有時(shí)甚至異化為政治權(quán)力和行政權(quán)力的代言。與此同時(shí)，學(xué)院作為學(xué)校的辦學(xué)實(shí)體單位，由于在管理重心下移過程中的責(zé)權(quán)利問題使得學(xué)院的主體作用沒有得到充分發(fā)揮，等、靠、要思想嚴(yán)重，導(dǎo)致內(nèi)部各利益群體的地位和作用失衡。在個(gè)別學(xué)校，各種權(quán)力有時(shí)甚至集中于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)手中，助長了“獨(dú)斷專行”和“一言堂”，既害個(gè)人也損組織。

(四)監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不健全

高校在循章治理過程中，對章程執(zhí)行的效果和情況沒有實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督控制，對未執(zhí)行到位或未認(rèn)真履職者也沒有嚴(yán)格的問責(zé)制度；工作業(yè)績考核中對干部的考核與對部門(單位)的考核存在脫節(jié)現(xiàn)象，對普通干部的考核缺乏科學(xué)評價(jià)機(jī)制，多限于填表等形式，有走過場的嫌疑，導(dǎo)致章程執(zhí)行過程中的隨意性。由于監(jiān)督評價(jià)機(jī)制不到位，經(jīng)常出現(xiàn)“有章不依、執(zhí)章不嚴(yán)、違章不究”的現(xiàn)象，久而久之，大學(xué)章程就成了“橡皮圖章”。

三、提升高校循章治理能力的建議

(一)提高循章治理意識(shí)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，認(rèn)識(shí)不到位，行動(dòng)打折扣。由于歷史的原因，大多數(shù)學(xué)校章程制定工作滯后，有章程的學(xué)校也因客觀條件的限制處于“束之高閣”的狀態(tài)。隨著2011年教育部第31號令《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》實(shí)施以來，各高校陸續(xù)開展章程的制定或修訂工作，將于2015年底以前完成章程制定工作。制定章程和執(zhí)行章程既是加強(qiáng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求，也是高校依法治理促進(jìn)發(fā)展的必然要求；無論政府還是學(xué)校都要加強(qiáng)宣傳，充分認(rèn)識(shí)循章治理的重要性，嚴(yán)格按照高校章程這一“大學(xué)憲法”規(guī)定的內(nèi)容，突出“法”的理念，各司其職，各盡其責(zé)，提高循章治理的意識(shí)。

(二)落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)

落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)是大學(xué)章程真正發(fā)揮作用的前提條件，沒有辦學(xué)自主權(quán)，再好的大學(xué)章程也只能是“畫餅充饑”。高校章程明確規(guī)定了學(xué)校與舉辦者的關(guān)系，高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則落實(shí)權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。這就要求政府必須明確服務(wù)理念，轉(zhuǎn)變服務(wù)觀念，樹立服務(wù)意識(shí)，改變服務(wù)方式。[4]認(rèn)真履職依法辦事，把招生權(quán)、用人權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)等下放各高校，充分發(fā)揮社會(huì)、市場、大學(xué)的作用，讓高校根據(jù)自身的發(fā)展與社會(huì)、市場的需求，嚴(yán)格按照人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承的職能開展工作，認(rèn)真落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。高校同時(shí)要自覺接受政府、社會(huì)等對學(xué)校的辦學(xué)水平評估，以保證良好的辦學(xué)質(zhì)量和水平。

(三)形成充分發(fā)揮各利益主體作用的多元治理機(jī)制

大學(xué)章程明確規(guī)定了學(xué)校內(nèi)部的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，在學(xué)校治理中，要嚴(yán)格按照章程和《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》的規(guī)定，充分發(fā)揮政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)利的作用，制定和完善相應(yīng)的配套制度，使政治權(quán)力統(tǒng)籌全局、謀劃戰(zhàn)略，行政權(quán)力研究戰(zhàn)術(shù)、狠抓落實(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力致力教學(xué)、促進(jìn)科研，民主權(quán)利匯聚民智、參與管理，真正構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長行政、教授治學(xué)、民主管理”的多元治理機(jī)制，學(xué)校黨委、行政、專家教授和教師學(xué)生各司其職、各盡其責(zé)參與學(xué)校的事務(wù)，實(shí)現(xiàn)學(xué)?？茖W(xué)決策與治理。另外，還要突出學(xué)院辦學(xué)的重心地位，權(quán)責(zé)結(jié)合，在涉及人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的人、財(cái)、物及辦學(xué)資源配置等方面下移治理重心，擯棄“等、靠、要”思想，調(diào)動(dòng)辦學(xué)積極性，發(fā)揮學(xué)院在學(xué)校辦學(xué)中的實(shí)體作用。

(四)健全及時(shí)糾偏糾錯(cuò)的監(jiān)督體系

章程的有效執(zhí)行，離不開多元主體的參與和監(jiān)督，學(xué)校在治理過程中既要接受政府、社會(huì)、家長和輿論的外部監(jiān)督，更要自覺接受學(xué)校紀(jì)委、監(jiān)審、教代會(huì)、工會(huì)和學(xué)代會(huì)的內(nèi)部監(jiān)督。為此，學(xué)校要建立相應(yīng)的制度，對需要對外公開及涉及師生切身利益的工作進(jìn)行信息公開和辦事流程公開，并暢通監(jiān)督和反映問題的渠道，及時(shí)對做得不好的工作進(jìn)行糾偏糾錯(cuò)，做到黨委不過多干涉行政，保證校長獨(dú)立行使行政權(quán)力；行政不干涉學(xué)術(shù)，保障教授治學(xué)和學(xué)術(shù)自由；民主權(quán)利發(fā)揮好監(jiān)督作用，促進(jìn)學(xué)校良性運(yùn)行。

結(jié) 語

大學(xué)章程與高校治理相輔相成，互為條件，只有科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行大學(xué)章程，高校治理才能實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和制度化；只有推進(jìn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，才能進(jìn)一步完善大學(xué)章程。黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，這為全面施行大學(xué)章程和改善高校治理提供了良好機(jī)遇，提出了時(shí)代要求，深入貫徹十八屆四中全會(huì)精神，必須切實(shí)加快大學(xué)章程建設(shè)步伐，大力推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化。

[1]吳紹芬. 大學(xué)章程及其制定的策略探討[J].高校教育管理,2011(9).

[2]高偉、李靜靜. 高校治理研究綜述[J].經(jīng)濟(jì)師,2012(2).

[3]仲偉俊. 東南大學(xué)章程編制的理想之思[J].中國高等教育,2014(Z1).

[4]孫珺. 高校治理的多元化途徑與手段分析[J].當(dāng)代教育論壇,2013(5) .

責(zé)任編輯：楊松祿

李國瓊(1969—)，女，昆明醫(yī)科大學(xué)校長辦公室主任，副教授，主要從事高等教育管理研究。

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