中國控?zé)煼▽?shí)施困境探討

摘 要 我國控?zé)煼ㄒ?guī)在司法實(shí)踐中遭遇了實(shí)施難的困境，表現(xiàn)為控?zé)焻^(qū)域設(shè)置不當(dāng)，吸煙區(qū)（室）的劃定效果不佳，禁煙標(biāo)識的張貼與勸阻員的配置作用不理想，罰款措施難以落實(shí)?？?zé)煼ㄊ┬欣Ь车纳鐣蛑饕谟趫?zhí)法與管理者受利益影響缺乏執(zhí)行力，吸煙者抵觸勸導(dǎo)及管制，煙草消費(fèi)文化影響控?zé)煿ぷ?；而法律原因則是現(xiàn)有控?zé)熈⒎ú唤∪?，?zhí)法主體未明確、職權(quán)未細(xì)化，懲罰措施形式單一、懲處力度偏低，司法救濟(jì)缺失。為解決中國控?zé)煼▽?shí)施困境，亟需加大控?zé)熜麄?，達(dá)成控?zé)煿沧R；盡快出臺詳細(xì)而完備的全國性控?zé)煼?；控?zé)熈⒎ㄖ蟹申P(guān)系主體要明確，控?zé)煷胧┮嗅槍π浴?/p>

文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A DOI：10．13723／j．yxysh．2015．09．010

Exploration on the“Difficulty in Enforcement”on Chinese Tobacco Control Law

Li Chao

School of Humanities and Management，Wenzhou Medical College，Wenzhou，325035

Abstract The judicial practice tobacco control encountered prominent and universal＂difficulty in enforcement＂，such as unsuitable setting of the tobacco control area，non－effective Smoking Area desination，and unsatisfactory target of＂no smoking＂and allocation of dehorters，and non－implemented penalty measures．The main reasons are that the tobacco laws are not perfect，the main law enforcement body＇s responsibility is not clear and the punishment measures is single and weak．Therefore，it is very meaningful to strength the publicity of tobacco control to reach the consensus of tobacco control；detailed and complete national tobacco control law should be made as soon as possible；the main body in the legal relationship during tobacco control should be clear；the tobacco control measures should be targeted．

Key Words Health；Tobacco Control Law

為了兌現(xiàn)對《世界衛(wèi)生組織煙草控制框架公約》（以下簡稱《公約》）的承諾，保障人民的健康，自2006年以來，中國全方位地展開了控?zé)煿ぷ鳎雠_了一系列控?zé)煼ㄒ?guī)，支持控?zé)煹膯挝缓蛡€人也積極投入到了控?zé)煿ぷ髦?。然而，連續(xù)幾年的控?zé)煿ぷ鏖_展下來，收效卻不甚理想，控?zé)煼ㄒ?guī)在實(shí)踐中遭遇了實(shí)施難的困境。2010年以來，各地紛紛制定或修訂本地方的控?zé)煼ㄒ?guī)，《杭州市公共場所控制吸煙條例》、《上海市公共場所控制吸煙條例》、《北京市控制吸煙條例》等相繼實(shí)施。雖然各地的立法存在差異，但都具有一定的現(xiàn)實(shí)性與合理性。然而，這些控?zé)煼ㄒ?guī)仍然普遍存在實(shí)施難問題。筆者認(rèn)為有必要系統(tǒng)而深入地分析中國控?zé)煼ǖ膶?shí)施困境，為立法修正提供依據(jù)，為控?zé)煿ぷ鳙I(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，最大限度地推進(jìn)中國控?zé)煿ぷ鞯倪M(jìn)程。

1　中國控?zé)煼ǖ膶?shí)施困境

1．1控?zé)焻^(qū)域設(shè)置不當(dāng)

廣大公眾對控?zé)焻^(qū)域不清楚，導(dǎo)致大量可控吸煙者違法吸煙。各地的控?zé)煑l例中無一例外地列舉了大量的控?zé)焻^(qū)域，初衷是明確執(zhí)法范圍，使吸煙者在這些區(qū)域有所顧忌。但是，各地控?zé)煑l例中劃定的控?zé)焻^(qū)域并不統(tǒng)一，具體表現(xiàn)為同一種場所在不同地方會有完全相反的規(guī)定，有的被設(shè)定為禁止吸煙區(qū)，有的則沒有。在人口流動數(shù)量巨大的年代，人們往往會無所適從。另外，禁止吸煙區(qū)的大量列舉，使控?zé)焻^(qū)域的劃定過于復(fù)雜，不好記憶。很多地方的控?zé)煑l例出臺一段時間后，很多吸煙者仍不知道其正吸煙的地方屬于控?zé)焻^(qū)域。1．2吸煙區(qū)（室）的劃定效果不佳

吸煙區(qū)（室）的劃定并沒有起到設(shè)想的效果。在各地的控?zé)熞?guī)定中，無一例外地要求公共場所應(yīng)劃定吸煙區(qū)（室）。在司法實(shí)踐中，一方面有些應(yīng)執(zhí)行控?zé)熞?guī)定的單位沒有按照要求劃定吸煙區(qū)（室），有的在無煙區(qū)與吸煙區(qū)之間只用半人高的擋板阻隔，有的只占用一兩平米的空間充當(dāng)吸煙區(qū)，這些根本無法達(dá)到控?zé)煹男Ч涣硪环矫嬗行﹩挝粐?yán)格按照規(guī)定的要求劃定了吸煙區(qū)（室），但其使用率極低，因?yàn)槠綍r并沒有執(zhí)法部門檢查，吸煙者并不會自覺地到吸煙區(qū)（室）吸煙。

1．3禁煙標(biāo)識的張貼與勸阻員的配置作用不理想

在餐廳、賓館、網(wǎng)吧等公共場所，禁止吸煙標(biāo)識的張貼與勸阻員的配置在控?zé)煿ぷ髦兴鸬淖饔貌⒉焕硐?。很多娛樂場所沒有按照禁煙規(guī)定張貼禁止吸煙標(biāo)識，致使進(jìn)入該場所的消費(fèi)者不知道要禁煙。即使張貼了禁止吸煙標(biāo)識，有些消費(fèi)者視而不見，仍然在公共場所吸煙，其他消費(fèi)者被迫吸二手煙。有的消費(fèi)者尋求勸阻員幫助，而勸阻員怕影響生意，一般不愿得罪吸煙者，在吸煙者拒不聽從勸阻的情況下，勸阻員也只好作罷。

1．4罰款措施難以落實(shí)

控?zé)熈⒎ㄖ幸?guī)定的罰款措施難以落實(shí)。在控?zé)熞?guī)定中都有罰款的規(guī)定，比如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)控制吸煙條例》規(guī)定罰款二十元至三千元，《杭州市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定罰款五十元至兩千元，《上海市公共場所控制吸煙條例》規(guī)定罰款五十元至三萬元。但各地控?zé)熞?guī)定處罰輕重所起效果難以衡量，罰款規(guī)定難于執(zhí)行。從應(yīng)然角度講，立法專家在制定控?zé)熈P款規(guī)定時，首先應(yīng)考慮的是罰款的可執(zhí)行性，然后再考慮罰多少才能真正起到懲治效果。然而，各地控?zé)熈P款的不可執(zhí)行性普遍存在，北京為配合有最嚴(yán)控?zé)熈钪Q的《北京市控制吸煙條例》的實(shí)施，通過開展控?zé)焾?zhí)法集中行政處罰，全市20多天也才只開出了8張罰單 ［1］。

2　中國控?zé)煼▽?shí)施難的社會原因

2．1執(zhí)法者與管理者受利益影響缺乏執(zhí)行力

受利益影響，執(zhí)法者與管理者缺乏執(zhí)行力，至少是不能下決心執(zhí)行。中國是目前世界最大煙草生產(chǎn)國和消費(fèi)國，對很多地方政府來說，煙草行業(yè)是財(cái)政收入的重要來源。2014年中國煙草行業(yè)工商稅利達(dá)到10517．6億元，同比增長10．02%，上繳財(cái)政總額9110．3億元，同比增長11．63%，約占全國財(cái)政收入的近7%，是財(cái)政收入的第一大來源 ［2］。煙草行業(yè)包括生產(chǎn)、零售共解決了全國幾千萬人口的就業(yè)問題，這也正是執(zhí)法者控?zé)熾y以下定決心的原因。此外，控?zé)焻^(qū)域的單位作為局部區(qū)域控?zé)煹墓芾碚?，同樣涉及利益問題。比如餐館、賓館、網(wǎng)吧、咖啡廳、舞廳、酒吧、游戲廳等娛樂場所，均以追求高額利潤為目標(biāo)，即使按要求設(shè)置了吸煙區(qū)和勸導(dǎo)員，也是在盡量不影響收益的情況下控?zé)?。在此情況下，必須采取強(qiáng)制措施，使管理者意識到違反控?zé)煼▽⒚媾R增加經(jīng)營成本的風(fēng)險(xiǎn)，主動參與到控?zé)煿ぷ髦衼怼?/p>

2．2吸煙者抵觸勸導(dǎo)與管制

吸煙自古就屬于個人習(xí)慣，這種習(xí)慣一代代傳承下來，似乎演變成了個人權(quán)利，也就是說，個人有權(quán)利選擇吸煙或者不吸煙，他人無權(quán)干涉 ［3］。吸煙者獲取了充足的理由從內(nèi)心抵觸勸導(dǎo)與管制，這直接導(dǎo)致大量控?zé)焺駥?dǎo)員勸導(dǎo)無效。可以說，這種觀念是控?zé)煿ぷ鞯淖畲笳系K，不僅成為吸煙者拒不接受管制的理論依據(jù)，而且不能在短時間內(nèi)消除。要削弱這種觀念需要國家實(shí)行長期的宣傳教育和投入大量的人力財(cái)力進(jìn)行積極干預(yù)。2．3煙草消費(fèi)文化影響控?zé)煿ぷ?/p>

大眾的煙草消費(fèi)觀使煙草大行其道，控?zé)煿ぷ麟y于開展。日常生活中，煙草的消費(fèi)行為不僅包括吸煙者的購買消費(fèi)行為，還包括敬煙送煙與紅白喜事用香煙招待的行為，在社交場合相互遞煙已經(jīng)成為一種約定俗成的慣例 ［4］。這使吸煙者獲得了更多的吸煙機(jī)會與理由，也使非吸煙者得到了被動勸煙的誘惑。這種情況說明了非吸煙者轉(zhuǎn)變?yōu)槲鼰熣叩倪^程，也展示了吸煙者數(shù)量遞增的背景。這種消費(fèi)觀的矯正需要各部門的宣傳教育，也需要執(zhí)法者強(qiáng)制干預(yù)，比如禁止紅白喜事中使用煙草接待客人、嚴(yán)查貪污腐敗中的煙草消費(fèi)行為等。

3　中國控?zé)煼▽?shí)施難的法律原因

3．1現(xiàn)有控?zé)熈⒎ú唤∪?/p>

現(xiàn)存的控?zé)熈⒎ú粔蚪∪紫润w現(xiàn)為立法層次低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2010年，我國已經(jīng)有154個地級城市發(fā)布了本地區(qū)部分公共場所禁止吸煙的規(guī)定，約占全國地級及以上城市的半數(shù) ［5］。這些控?zé)熈⒎ǘ紝儆诘胤搅⒎?，到目前為止，我國還沒有一部專門的全國性法律，這是導(dǎo)致控?zé)熯M(jìn)程緩慢的重要原因。各地紛紛就控?zé)煿ぷ髁⒎ū砻髁巳珖舷聦責(zé)煿ぷ鞯闹匾暎?，地方立法往往針對地方的特點(diǎn)而制定，不可避免地導(dǎo)致不同地方立法具有極大的差異性，這對普遍推進(jìn)控?zé)熯M(jìn)程是極為不利的。其次是可操作性差。雖然各地方的控?zé)煼ㄖ芯?guī)定法律責(zé)任，但是并沒有明確操作的程序和證據(jù)的采集方法，這使司法實(shí)踐中不可避免地會出現(xiàn)實(shí)施難問題。

3．2執(zhí)法主體未明確，職權(quán)未細(xì)化

控?zé)煼ㄒ?guī)出臺后，執(zhí)法主體必須明確化，改變目前多頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，才可能獲得理想的管制效果。在各地控?zé)煼ㄒ?guī)中，最突出的問題是沒有明確執(zhí)法主體及其職責(zé)范圍，這是控?zé)煿ぷ鞑荒艹掷m(xù)有效開展的關(guān)鍵原因?，F(xiàn)存的大多數(shù)控?zé)煼ㄒ?guī)都規(guī)定衛(wèi)生部門是控?zé)煿ぷ鞯膱?zhí)行單位。然而，由于工作繁雜、人員不足等原因，衛(wèi)生部門往往不會親自到各種公共場所巡查，而是由被要求禁煙的單位安排勸阻員。這種自律的勸阻方法對控?zé)熡行Ч?，但是收效不?［6］。在上海，對于客渡輪、旅游船上客人吸煙，除了由船上工作人員勸阻外，沒有其他強(qiáng)制手段，執(zhí)法人員無法隨船進(jìn)行監(jiān)督檢查 ［7］。對素質(zhì)比較高的吸煙者，勸阻可以產(chǎn)生一次性效果；對素質(zhì)偏低的吸煙者，一次性效果都很難取得。在吸煙者強(qiáng)烈強(qiáng)調(diào)自己吸煙自由的情況下，勸阻員不可能以影響生意為代價，對消費(fèi)者進(jìn)行罰款或者勸離。在司法實(shí)踐中，消防部門和公安部門也承擔(dān)了一部分控?zé)煿ぷ?，但是其?zhí)法沒有連續(xù)性，控?zé)熜Ч淮蟆?/p>

3．3懲罰措施形式單一，懲處力度偏低

各地控?zé)煑l例中的法律責(zé)任形式大多都只有警告、責(zé)令限期改正和罰款，這3種責(zé)任形式相對類型多樣的吸煙者而言嚴(yán)重缺乏針對性?？煽紤]采取通報(bào)學(xué)校或者單位的形式：對于未成年人而言，學(xué)校給予的否定性評價至關(guān)重要，因此，未成年人違法吸煙的，應(yīng)通報(bào)學(xué)校；對于有工作的成年人，如違法吸煙可以使其工作業(yè)績減損，失去評獎評優(yōu)的機(jī)會，甚至增大失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，這類吸煙者將會產(chǎn)生極大的控?zé)熥杂X性。同時，這3種責(zé)任形式的懲罰力度偏低，對違法者的威懾力明顯不夠，違法吸煙者依然我行我素。此外，加上在司法實(shí)踐中執(zhí)法主體不明確，違法吸煙者承擔(dān)不利后果的概率無形中被降低了很多。雖然在控?zé)煿ぷ髦行麄鹘逃苤匾谝粋€人們拒絕自愿戒煙的社會中，這樣的執(zhí)法力度，不可能實(shí)現(xiàn)《公約》中的承諾。

3．4司法救濟(jì)缺失

公眾參與是控?zé)煿ぷ魅〉每焖龠M(jìn)展的方法，公眾可以參與到對吸煙者的監(jiān)督與勸告之中，也可以參與到對煙草企業(yè)與經(jīng)營者的監(jiān)督之中。煙草企業(yè)與經(jīng)營者有違法行為時，公眾可以廣泛采用舉報(bào)的方式，也可以選擇司法救濟(jì)的途徑，以此增加煙草企業(yè)與經(jīng)營者的損失風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本。然而，在控?zé)熈⒎ㄖ袔缀鯖]有看到有關(guān)司法救濟(jì)的規(guī)定，在司法實(shí)踐中也鮮見訴諸司法途徑的案例 ［8］。

4　改善中國控?zé)煼▽?shí)施困境的對策

4．1加大控?zé)熜麄鳎_(dá)成控?zé)煿沧R

2013年以來，肆虐全國的霧霾天氣，使人們對霧霾污染、空氣質(zhì)量惡化有了直觀而深刻的認(rèn)識。應(yīng)當(dāng)充分借助當(dāng)前人們關(guān)注霧霾、空氣污染，渴望健康的時機(jī)，將吸煙和PM2．5結(jié)合起來，進(jìn)一步宣傳煙草的危害性，教育人們改變錯誤而頑固的思想觀念和行為習(xí)慣，爭取在更大范圍內(nèi)達(dá)成控?zé)煿沧R。2014 年1月7日，國家衛(wèi)生計(jì)生委新聞發(fā)言人毛群安針對公眾關(guān)心的吸煙和PM2．5哪個對人體影響更大的疑問，明確指出煙草煙霧對人的健康造成危害，這是全世界的共識。據(jù)測試，五六個人每人抽一根煙，這個屋里的PM2．5的含量要比霧霾天還嚴(yán)重得多。煙草所能帶來的經(jīng)濟(jì)收益和給公眾帶來的健康危害相比微不足道，要大力推進(jìn)控?zé)煿ぷ?，通過宣傳使公眾明白，如果說霧霾的治理是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的工程，更多需要國家層面推進(jìn)的話，那么控?zé)熃麩焺t每個人都可直接參與，并能使周圍小環(huán)境的空氣質(zhì)量有立竿見影的改變。

4．2提升控?zé)熈⒎▽哟危贫ㄈ珖钥責(zé)煼?/p>

《公約》指出：“每一締約方應(yīng)在國家法律規(guī)定的現(xiàn)有國家管轄范圍內(nèi)采取和實(shí)行，并在其他司法管轄權(quán)限內(nèi)積極促進(jìn)采取和實(shí)行有效的立法、實(shí)施、行政或其他措施，以防止在室內(nèi)工作場所、公共交通工具、室內(nèi)公共場所，適當(dāng)時包括其它公共場所接觸煙草煙霧?！蔽覈?zé)熑鄙僖徊繃壹墴熀Ψ乐畏?，要?shí)現(xiàn)《公約》中的控?zé)熌繕?biāo)，單靠地方立法是很難的 ［9］。首先，地方立法法律等級低，權(quán)威性得不到公眾的高度認(rèn)可，其執(zhí)行力勢必會受到影響；其次，地方立法具有很大的局限性，具體表現(xiàn)為立法技術(shù)性不高，權(quán)利與義務(wù)配置的科學(xué)性不強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)可操作性差。為了增進(jìn)控?zé)煶尚?，很多國家頒行了全國性控?zé)煼ā?/p>

面對控?zé)熓Ъs的尷尬，中國出臺全國性控?zé)煼梢褎菰诒匦?。該法的?nèi)容至少應(yīng)涉及以下4個部分。①明確控?zé)煼秶?，即對全面禁煙還是部分禁煙要做出明確規(guī)定。確立全面禁煙比較妥當(dāng)，部分禁煙容易讓人無所適從，搞不清楚哪些公共場所可以吸煙。②對煙草的生產(chǎn)、包裝標(biāo)識、銷售、廣告、促銷與贊助等內(nèi)容作出統(tǒng)一而明確的規(guī)范。③詳細(xì)配置控?zé)煼申P(guān)系主體間的權(quán)利與義務(wù)，細(xì)化各主體違法的不利后果。以下兩項(xiàng)權(quán)利需明確規(guī)定，即作為協(xié)作性執(zhí)法主體的公共場所的經(jīng)營管理者，應(yīng)被賦予對在其經(jīng)營場所吸煙的吸煙者處以罰款的權(quán)利；非吸煙者有拒絕吸二手煙的權(quán)利。此外，為加強(qiáng)控?zé)煼ǖ目蓤?zhí)行性，有必要加大懲處力度，否則起不到威懾作用。目前各地控?zé)煑l例的懲處力度都比較小，使其可執(zhí)行性大打折扣。④明確控?zé)熂m紛的解決機(jī)制，小到勸阻，大到訴訟，其程序與執(zhí)法主體都得規(guī)定清楚。勸阻與行政處罰是控?zé)煿ぷ鞅容^傳統(tǒng)且常用的救濟(jì)機(jī)制，今后有必要大量啟用司法救濟(jì)機(jī)制，比如，對于煙草公司虛假廣告、亂標(biāo)煙草成分、違法標(biāo)識、違法設(shè)置銷售點(diǎn)、違法銷售煙草等行為，任何公民都有權(quán)利起訴煙草公司。此外，若被勸阻吸煙者繼續(xù)吸煙，甚至出言辱罵、動手打人，可致電110或119報(bào)警，也可直接將其扭送派出所，由執(zhí)法部門從重處罰。在證據(jù)采集環(huán)節(jié)，建議攝像頭、手機(jī)等攝像可以作為查處違法吸煙的證據(jù)。

4．3明確控?zé)熈⒎ㄖ械姆芍黧w，實(shí)施有針對性的控?zé)煷胧?/p>

控?zé)熈⒎ㄖ蟹申P(guān)系主體要明確，控?zé)煷胧┮嗅槍π浴？責(zé)熈⒎ㄖ蟹申P(guān)系主體包括執(zhí)法主體與被執(zhí)法主體。執(zhí)法主體中必須設(shè)置專門的執(zhí)法主體，這是保障控?zé)煿ぷ鞒掷m(xù)開展的前提條件。目前，我國的國家煙草控制協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)，執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制需要加強(qiáng) ［10］。同時，多數(shù)地方控?zé)煑l例中都沒有配備專門的控?zé)焾?zhí)法主體。在上海，控?zé)煼謩e由教育、文化、鐵路、食品藥品、公安、房屋行政部門、衛(wèi)生等7個部門多頭執(zhí)法，這是控?zé)煼蓤?zhí)行性差的一個很重要的原因 ［11］。目前很多控?zé)熑〉幂^大進(jìn)展的國家與地區(qū)，都設(shè)置了專門的控?zé)焾?zhí)法部門。專門的執(zhí)法主體最大的優(yōu)勢在于職責(zé)明確，權(quán)力集中，工作積極主動?？?zé)煿ぷ鞯姆爆嵭耘c艱巨性決定了執(zhí)法主體離不開協(xié)作主體，協(xié)作主體包括但不限于衛(wèi)生管理部門、公安部門、消防部門、物價部門、稅務(wù)部門、工商部門、質(zhì)量檢測部門等政府管理部門，中國控制吸煙協(xié)會、公眾教育與臨床控?zé)煂＜椅瘑T會，民間反吸煙組織等非政府組織和公共場所的經(jīng)營管理者。

當(dāng)前，由于多數(shù)地方?jīng)]有設(shè)立專門的執(zhí)法主體，協(xié)作主體主要是公共場所的經(jīng)營管理者，公安部門與消防部門在其職責(zé)范圍內(nèi)也起到了一定的協(xié)助作用。協(xié)作主體可能基于各種原因，其控?zé)煼e極性不高，需采用各種獎懲措施，激發(fā)其控?zé)煹姆e極性。未履行其職責(zé)的情況下應(yīng)承擔(dān)不利后果。執(zhí)法主體在開展控?zé)煿ぷ鲿r，比較可行且現(xiàn)實(shí)的辦法是由專門的執(zhí)法主體牽頭，從各協(xié)作主體中抽調(diào)部分工作人員組建專門的控?zé)焾?zhí)法隊(duì)伍——煙警，從事日常巡查和執(zhí)法工作。

控?zé)煼申P(guān)系中的被執(zhí)法主體主要是違法吸煙者，而違法吸煙者的群體差異性較大，在制定控?zé)煷胧r，應(yīng)考慮到對不同群體的適用性。例如控制未成年人吸煙可以特別采用加強(qiáng)學(xué)校與家庭教育、清理學(xué)校與居民區(qū)周邊的售煙點(diǎn)、禁止向未成年人售煙等措施；控制成年人吸煙則要偏向于宣傳與健康教育、尊重非吸煙者的健康權(quán)利等等 ［12］。兩種人群通用的措施則要加強(qiáng)對煙草企業(yè)與經(jīng)營者的行為監(jiān)控，比如監(jiān)控?zé)煵萜髽I(yè)通過影視作品、廣告、網(wǎng)絡(luò)等媒體的自我宣傳行為，包括廣告和促銷性贊助活動等；再如煙草企業(yè)降低煙草價格，會使吸煙者吸煙成本降低，物價部門要監(jiān)管好煙草企業(yè)隱蔽性調(diào)價行為，稅務(wù)部門則要提升煙草稅。