論SPS協(xié)定“適應地區(qū)條件”條款的理解與適用
——以印度農產(chǎn)品措施案為例

劉 芳

保護本國國民、境內動植物衛(wèi)生狀況免受境外輸入因素侵害，是一國政府在國際貿易背景下的重要職責。因此，各國政府通常會制定旨在防范各種健康風險的衛(wèi)生措施，這些措施既可能是為保護人類和動物的生命健康所需(即衛(wèi)生措施)，也可能是為保護植物的生命和健康(即植物衛(wèi)生措施)。因此，上述措施通常被統(tǒng)稱為“衛(wèi)生和植物衛(wèi)生措施”(以下簡稱SPS措施)。傳統(tǒng)上，進口國是將出口國作為單一的地理單元來開展風險分析，以此為基礎實施的SPS措施是以出口國管轄的全部地域范圍為界的。但通常情況下，病害與蟲害的發(fā)生范圍是由地理和生態(tài)環(huán)境決定的，而與國界或行政區(qū)劃并不完全一致。對于國土面積遼闊，生態(tài)和氣候環(huán)境多樣化的國家而言，某種疫情的發(fā)生可能僅限于部分地區(qū)，但原產(chǎn)該國的動植物產(chǎn)品的出口卻會受到進口國的全面限制。從經(jīng)濟學角度看，這種做法并不能增加疾病控制的效率，相反卻顯著地提高了貿易的經(jīng)濟成本。*Loppacher, L.J., & Kerr, W.A., The Efficacy of World Trade Organization Rules on Sanitary Barriers: Bovine Spongiform Encephalopathy in North America. Journal of World Trade,vol.39,no.3 (2005),PP.427-443.因此，SPS協(xié)定第6條規(guī)定了“適應地區(qū)條件”要求，這是對區(qū)域化管理思想的規(guī)則化。

一、區(qū)域化的概念

在區(qū)域化的管理模式下，每個WTO成員方并不必然是單一的、不可分割的單元，它可以是由不同“衛(wèi)生與植物衛(wèi)生區(qū)域” (簡稱SPS區(qū)域)構成，同時它本身也可能是某個“SPS區(qū)域”的組成部分。換言之，相對于某種特定的蟲害或病害，根據(jù)不同區(qū)域的SPS狀況，將一個國家或者幾個國家劃分成不同的SPS區(qū)域，如病蟲害疫區(qū)、非疫區(qū)、病蟲害低度流行區(qū)等?！癝PS區(qū)域”不是一種政治區(qū)劃，而是檢疫學上的劃分，它可能是整個國家，也可能是一個國家的某些區(qū)域，或者是幾個國家的全部或部分區(qū)域。在國際貿易規(guī)則中吸收“區(qū)域化”管理的方法，要求進口成員方針對地區(qū)差異而不是以國家為界來實施SPS措施，可以將其限制在為實現(xiàn)適當保護水平所必要的程度內，將其對國際貿易的限制效果降到最低限度。

誕生于GATT框架下烏拉圭回合談判期間的SPS協(xié)定在許多方面都繼承了GATT調整傳統(tǒng)貨物貿易的基本規(guī)則，如“非歧視性要求”和“最少貿易限制要求”，但又結合SPS措施的特點對其進行了調整。

二、SPS協(xié)定的產(chǎn)生

在WTO建立之前，GATT1947機制及其推動下的多邊貿易談判在削減關稅水平方面無疑取得了很大的成功，通過約束關稅或消除關稅，各國逐漸實現(xiàn)了以較低成本將本國產(chǎn)品輸入他國市場。但在涉及健康風險規(guī)制的一些領域，貿易自由化的進程受到了各國對外貿易管制措施的抵制。盡管這些措施是出于保護本國人民、動植物生命和健康及環(huán)境安全的需要，但其對國際貿易產(chǎn)生了阻礙。同時，各國也意識到，這些措施將有可能取代關稅，成為實施貿易保護主義的新工具?；谶@種考慮，在東京回合談判時，GATT締約方通過了《技術性貿易壁壘協(xié)定》(簡稱《標準守則》)以規(guī)范各國的技術法規(guī)，包括與食品安全、動植物生命和健康有關的措施。由于未能達成一致意見，《標準守則》是以諸邊貿易協(xié)定的方式通過的，僅對32個接受該協(xié)定的締約方有效。這一結果，與“協(xié)商一致”的爭端解決規(guī)則共同減弱了《標準守則》的實際約束力。*在GATT機制下沒有一起SPS措施被成功質疑的案例。20世紀80年代發(fā)生在美國和歐盟之間的荷爾蒙牛肉糾紛在《標準守則》下未能成功解決。在磋商未成功的情況下，1987年美國要求將糾紛提交技術專家小組，但遭到歐盟的反對未能達成“協(xié)商一致”。 See Denise Pre vost ,Peter Van den Bossche, “The Agreement on The Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.”In Patrick F.J.Macrory, Arthur E.Appleton, Michael G.Plummer(eds.), The World Trade Organization: Legal, Economic and Political Analysis (Volume II).Springer Press, 2005, P.239.

推動農產(chǎn)品貿易自由化是發(fā)起烏拉圭回合多邊貿易談判的主要驅動力之一，但在談判過程中，各方普遍擔憂談判成果將會被各國實施的SPS措施抵消。《埃斯特角城宣言》明確宣告“應將所有影響農產(chǎn)品進口準入的措施置于更有效的規(guī)則約束之下，方式之一就是將SPS措施對農業(yè)貿易的不利影響最小化?！?Ministerial Declaration on the Uruguay Round: Declaration of September 20,1986,GATT BISD 33S/19(1987) P.20.

因此，有關SPS措施的規(guī)則談判最初是在農產(chǎn)品貿易自由化議題下開展的。為SPS措施制訂專門的規(guī)則，這與實現(xiàn)農產(chǎn)品貿易自由化的努力具有內在的聯(lián)系，并起到了關鍵作用。盡管起初的談判設想只是在SPS措施方面改進和加強《1980年標準守則》的約束力，但隨著談判進程的深入，各談判方意識到SPS措施問題值得特別關注。在此背景下，各談判方在農產(chǎn)品談判組之下設立了“SPS法規(guī)和壁壘工作組”(又稱SPS措施工作組)，一個新的貨物貿易協(xié)定，即《實施衛(wèi)生與植物衛(wèi)生措施協(xié)定》就此誕生了。

三、SPS協(xié)定第6條的規(guī)定

SPS協(xié)定第6條的標題是“適應地區(qū)條件，包括適應病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的條件”。該條共有三個條款，第1款要求各成員保證其SPS措施適應產(chǎn)品的原產(chǎn)地和目的地的SPS特點。*SPS協(xié)定第6.1條規(guī)定，各成員應保證其SPS措施適應產(chǎn)品的產(chǎn)地和目的地的SPS特點，無論該地區(qū)是一國的全部或部分地區(qū)，或幾個國家的全部或部分地區(qū)。在評估一地區(qū)的SPS特點時，各成員應特別考慮特定病蟲害的流行程度、是否存在根除或控制計劃以及有關國際組織可能制訂的適當標準或指南。這里的原產(chǎn)地和目的地的范圍可能是指一個國家，也可能是一個國家的部分區(qū)域，還可能是幾個國家的全部或部分區(qū)域。特別需要注意的是，SPS協(xié)定第6.1條的適應性要求體現(xiàn)出區(qū)域化管理的思想，但納入考慮范圍的區(qū)域至少有兩個，一是出口成員方，二是進口成員方。

具體而言，進口成員方所實施的SPS措施需要適應的地區(qū)條件，既包括出口成員方的地區(qū)條件，也包括進口成員方自身的地區(qū)條件。因為病蟲害的危害性往往是相對而言的，相對于進口成員方的SPS基礎設施建設水平、特定動物疾病易感動物的種類及其養(yǎng)殖狀況、植物病蟲害的寄主植物的種類及其引種分布狀況等。特別是某些外來生物，在出口成員方所在環(huán)境下并不構成嚴重危害，但如果進口成員方的地理氣候以及物種分布特點，適宜其生存繁殖且無制約，則對進口成員方而言，這種外來生物極有可能成為有害生物。

另一方面，從考察商品原產(chǎn)地的SPS狀況來說，因為病蟲害的發(fā)生和傳播區(qū)域通常不僅僅只取決于自然和地理環(huán)境，通常還與政府實施的病蟲害控制措施有密切的關系。除非某地區(qū)的環(huán)境極為特殊，對于某種特定的病蟲害而言，這種環(huán)境完全不適合其生存，否則如果沒有人為的干預措施，或者政府疫情的控制和流行病的監(jiān)測措施效率低下，那么原本是非疫區(qū)的區(qū)域也有可能成為病蟲害的新的定殖地。所以進口成員方需要根據(jù)出口成員方特定病蟲害的流行程度，評估出口成員方是否存在根除和控制計劃，以及執(zhí)行效果如何，以此為基礎決定是針對出口成員方部分區(qū)域還是整個國家實施SPS措施，以及何時可以解除貿易限制措施。在這方面，進口成員方應參考有關國際組織制定的標準和指南。

SPS協(xié)定第6.1條的實施無疑是建立在雙方誠信合作基礎上的。一方面，進口成員方應摒棄貿易保護主義，依據(jù)科學的方法對出口成員方的SPS狀況進行客觀公正的評估；另一方面，出口成員方應為自身的出口利益實施有效率的病蟲害控制計劃，并對進口成員方的評估活動給予配合和幫助。唯有雙方彼此信賴，才能針對區(qū)域差異實施不同的貿易措施，才能兼顧貿易和健康利益。

依據(jù)第6.1條實施“區(qū)域化”管理的具體方法之一就是建設“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，*SPS協(xié)定附件A(6)將“病蟲害非疫區(qū)”界定為“由主管機關確認的未發(fā)生特定蟲害或者病害的地區(qū)，無論是一國的全部或部分地區(qū)，還是幾個國家的全部或部分地區(qū)。病蟲害非疫區(qū)可以包圍一地區(qū)，被一地區(qū)包圍或毗連一地區(qū)，可在一國的部分地區(qū)內，或在包括幾個國家的部分或全部地理區(qū)域內，在該地區(qū)內已知發(fā)生特定病蟲害，但已采取區(qū)域控制措施，如建立可限制或根除所涉蟲害或病害的保護區(qū)、監(jiān)控區(qū)和緩沖區(qū)?！备郊嗀(7)將“病蟲害低度流行區(qū)”界定為“由主管機關確認的特定蟲害或病害發(fā)生水平低、且已采取有效監(jiān)測、控制或根除措施的地區(qū)，該地區(qū)可以是一國的全部或部分地區(qū)，也可以是幾個國家的全部或部分地區(qū)?！币驗檫@本身就是根據(jù)特定病蟲害的流行程度而進行的區(qū)分方法，但即使進口成員方認同“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的存在，也不意味著進口成員方應自動給予出口成員方某一地區(qū)“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位，因此，不難理解協(xié)定第6.2條有些不同尋常的措辭：“各成員應特別認可病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念。”*第6.2條第1句原文如下：Members shall, in particular, recognize the concepts of pest- or disease-free areas and areas of low pest or disease prevalence.在印度農產(chǎn)品措施案中，專家組指出，與適應地區(qū)條件義務相比，承認一個抽象的概念并不是一項苛求的義務。*See Panel Report, India-Agricultural Products,para.7.670.根據(jù)第6.2條第2句的規(guī)定，在確定某地區(qū)是否具有“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的地位時，成員方應“依據(jù)”地理狀況、生態(tài)系統(tǒng)、流行病監(jiān)測以及衛(wèi)生與植物衛(wèi)生控制措施的有效性等因素。根據(jù)以往爭端解決機構對“依據(jù)(base on)”一詞的解釋，該措辭應被理解為對成員方施加了實質性的要求，即決策結果與上述因素之間具有密切聯(lián)系或者是合理聯(lián)系。這與第6.1條下的“參考相關因素以評估地區(qū)條件”的措辭存在明顯的區(qū)別。

協(xié)定第6.3條規(guī)定了認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的一種具體操作方法，即由出口成員方出具證明材料向進口成員方提出認可申請，同時，出口成員方應為進口成員方提供現(xiàn)場檢查、檢驗及其他程序的合理機會。當然，對于出口成員方來說，獲得“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位的認可并不是一勞永逸，隨著疫情的爆發(fā)，這一地位可能會被暫停，直到疫情得到重新控制或消除，再次獲得進口成員方的認可。例如2013年2月8日，我國曾對蒙古國西部巴彥烏勒蓋省、烏布蘇省、科布多省、扎布汗省、戈壁阿爾泰省、庫蘇古爾省、巴彥洪格爾省7個省份口蹄疫非免疫無疫區(qū)狀況予以認可，允許進口來自蒙古國上述7省、符合中國檢驗檢疫要求的偶蹄動物及其產(chǎn)品。但因2013年7月9日，蒙古國巴彥烏勒蓋省的2家農場發(fā)生了口蹄疫，我國對來自蒙古國的偶蹄動物及其產(chǎn)品采取了禁止進口等貿易限制措施。*參見國家質量監(jiān)督檢驗檢疫總局、農業(yè)部《關于解除蒙古國西部7省口蹄疫禁令的公告》(聯(lián)合公告2013年第24號)、《關于防止蒙古國口蹄疫傳入我國的公告》(聯(lián)合公告2013年第104號)。Available at: http://www.aqsiq.gov.cn.

四、從印度農產(chǎn)品措施案看SPS協(xié)定第6條下的義務

(一)案情簡介

迄今為止，印度農產(chǎn)品措施案是WTO框架下第一起，也是唯一一起由爭端解決機構對SPS協(xié)定第6條進行過解釋的案件。*另外與第6條相關但尚未審結、已進入專家組程序的案件還有1個，即US -Animals(DS447)。該案中阿根廷明確指出，美國未能依據(jù)SPS協(xié)定第6條對阿根廷部分地區(qū)的口蹄疫非疫區(qū)地位進行認可，并指出美國相關批準程序和認可程序出現(xiàn)了不當遲延。該案起因于2011年7月，印度政府依據(jù)《牲畜法》頒布了第1663(E)號行政法規(guī)，禁止進口來自報道過“須通報禽流感”疫情的國家的部分農產(chǎn)品，包括活禽、活鳥、雛禽、新鮮禽肉制品以及孵化用蛋、蛋產(chǎn)品、羽絨、活豬等。該禁令在出口國向OIE通報為非疫區(qū)時停止適用?！绊毻▓笄萘鞲小卑ǖ椭虏⌒郧萘鞲泻透咧虏⌒郧萘鞲?。印度是一個經(jīng)常爆發(fā)高致病性禽流感的國家，但未曾向OIE通報過低致病性禽流感疫情。而美國是一個多次向OIE通報低致病性禽流感的國家，卻屬于高致病性禽流感非疫區(qū)。印度《2012年國家行動計劃》規(guī)定，如果國內爆發(fā)了“須通報禽流感”，那么疫情發(fā)生地1公里范圍內是感染區(qū)，10公里范圍內是監(jiān)管區(qū)，起到緩沖區(qū)的作用。感染區(qū)內外的活鳥貿易是被禁止的。緩沖區(qū)內的貿易在衛(wèi)生措施完成后是允許的，但緩沖區(qū)內的產(chǎn)品不能被輸出，同時禁止人員和車輛進出緩沖區(qū)?？刂拼胧┩瓿珊?個月內實施后續(xù)監(jiān)控措施，包括定期消毒。如果3個月內沒有爆發(fā)疫情或者沒有陽性檢測結果出現(xiàn)，即可宣布為非疫區(qū)。美國認為，印度以整個出口國為單位實施禁令措施，未能適應出口方的地區(qū)條件，不符合SPS協(xié)定第6條。

(二)爭議的焦點問題及專家組的意見

該案中，印度和美國的主張反映了雙方對第6條下三個條款相互間關系的不同看法。印度認為，進口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務應以出口成員方啟動第6.3條下的認可申請程序為前提。進口成員方?jīng)]有主動評估出口成員方地區(qū)條件的義務，而美國并未就非疫區(qū)認可等問題與印度展開雙邊合作，也未公布其境內的非疫區(qū)建設情況，包括已經(jīng)采取的衛(wèi)生措施情況。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.633-634.但美國認為，第6.1條規(guī)定了“適應地區(qū)條件”的一般性義務，第6.2條是上述義務的具體化，即承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。第6.3條僅在進口成員方承認了上述概念時才適用。違反第6條的情形，既包括進口成員方未主動根據(jù)出口成員方地區(qū)條件實施SPS措施的情形，也包括出口成員方提出非疫區(qū)認可請求時，進口成員方未考慮相關因素以承認非疫區(qū)地位的情形。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.649-650.

雙方爭議的焦點就在于，第6條有沒有為進口成員方施加主動性的義務。在印度看來，適應地區(qū)條件的義務無疑是需要進出口雙方配合才能實現(xiàn)的，而且從實際操作看，非疫區(qū)的認可，通常都是以出口成員方提出申請為前提。因此，第6.3條是前兩個條款得以啟動的前提。美國則主張三個條款所規(guī)定的義務是相互獨立的，進口成員方有義務主動收集出口成員方的信息，并使其SPS措施適應出口成員方的地區(qū)條件。

從專家組報告的分析及結論看，專家組基本上采納了美國的觀點，并得出以下三個關鍵性的結論。首先，就第6條下的三個條款的關系而言，這三個條款各自獨立。根據(jù)第6.1條和第6.2條的文本結構，專家組認為這兩個條款都包含了兩個句子。兩個條款的第1句各自規(guī)定了兩個截然不同的要求：第6.1條第1句規(guī)定了適應地區(qū)條件的要求，第6.2條第1句要求成員方認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。兩個條款的第2句都是關于具體操作方法的規(guī)定，即第6.1條第2句規(guī)定了對地區(qū)條件進行評估時應參考的因素。第6.2條第2句規(guī)定了成員方應依據(jù)相關因素確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”地位。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.666.因此，專家組認為，第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務截然不同，這為后面專家組認定第6.2條不是對第6.1條的具體化以及第6.1條獨立于第6.3條留下了線索。

其次，進口成員方在第6.1條和第6.2條下的義務不以出口方履行第6.3條下的義務為前提。理由是：(1)第6.1條和第6.2條所規(guī)定的義務是普遍性的義務，這與第6.3條完全不同，后者僅僅適用于特定情形和特定的對象，即當出口成員方提出“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認可申請的情形。(2)類比SPS協(xié)定第4條關于等效性認可條款，可以支持其關于第6.1條和第6.2條不以第6.3條為前提的結論。SPS協(xié)定第4條要求進口成員方在一定條件下認可出口成員方的SPS措施具有等效性。與第6條適應地區(qū)條件義務相似，第4條的具體操作也需要進出口雙方相互合作。但在措辭上，第4.1條和第4.2條都表明了出口成員方負有先行義務。*第4.1條規(guī)定：如果出口成員方客觀地向進口成員方證明其SPS措施達到進口成員方的ALOP,則各成員方應將其他成員方的措施作為等效措施予以接受，即使這些措施不同于進口成員方自己的措施，或不同于從事相同產(chǎn)品貿易的其他成員方適用的措施。第4.2條規(guī)定，應請求，各成員方應進行磋商，以便就承認具體SPS措施的等效性問題達成雙邊和多邊協(xié)定。相反，第6.1條和第6.2條的文本措辭都沒有將出口成員方的請求或證明義務作為啟動上述兩個條款的前提條件。因此，第6.1條的適用不以第6.3條為前提。(3)SPS委員會制訂的《推動SPS協(xié)定第6條實施的指南》要求，進口方應公布認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的依據(jù)、說明認可的基本程序(包括進行評估時需要提交哪些信息)、設立負責受理認可申請的聯(lián)絡點。而且，在向進口成員方正式提出認可請求之前或當時，出口成員方可以請求進口成員方告知認可要求和程序的相關信息。這些都說明了，進口成員方可以主動履行適應地區(qū)條件的義務，而不必等到出口方提出認可請求時再對其地區(qū)條件進行評估，以調整其SPS措施。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.679.

最后，進口成員方是否遵守第6.1條和第6.3條所規(guī)定的義務以其是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念為前提。專家組認為，第6.2條表達了對兩種特別區(qū)域的關注，即，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”。這兩類區(qū)域是眾多地區(qū)條件中的兩種特殊情形。第6.2條并不是對第6.1條和第6.3條的具體化，相反，在專家組看來，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是在適應地區(qū)條件的基礎上實施SPS措施的前提，也是接受出口成員方提出非疫區(qū)等認可申請的前提。*See Panel Report, India-Agricultural Products, paras.7.672, 7.677.換言之，第6.2條是第6.1條和第6.3條的邏輯前提。專家組的結論意味著，就第6條的三個條款而言，雖然各自獨立，但第6.2條是核心和關鍵性條款，如果能夠證明進口成員方不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，即可證明進口成員方違反了第6條下的三個條款。專家組正是采用了這種“四兩撥千斤”的方法完成了第6條下的論證。

既然“承認病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念”是整個第6條下義務的前提，那么如何判定，成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念呢？成員方是否需要為“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的承認制訂相關的法律制度，或者在法律條款中表明其承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”這一概念的立場？對于這樣一個棘手的問題，專家組因循慣例，采取了“因案制宜”的方法，指出各成員方承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的方式取決于各自的具體情形。就該案而言，專家組采取了反證的論證方法，即如果印度的措施存在與承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的立場相沖突之處，則可以斷定印度并不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。為此，專家組審查了印度的兩部法律法規(guī)，《牲畜法》對此沒有相關規(guī)定，專家組認為，這可以理解為，《牲畜法》授權印度的主管機構承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，但也有可能存在相反的結果。從實際情況看，印度主管機構并無實際行動，既未公布關于認可非疫區(qū)的信息，也未公布關于評估程序、聯(lián)絡點及認可所需要的信息。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.630.而印度第1663(E)號法規(guī)不僅沒有就承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念作出規(guī)定，相反，印度明確規(guī)定，一旦出口方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農產(chǎn)品的進口。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.706.因此，專家組認定，印度并未承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。至此，印度在第6條下的全部敗訴也就毫無懸念了。

(三)對專家組的論證及結論的思考

縱觀專家組關于第6條的論證，專家組的推理過程及結論既有值得肯定的地方，也存在不夠圓滿之處。值得肯定的是，成員方依據(jù)第6.1條承擔的“適應地區(qū)條件”的義務，不以出口成員方先行主張其境內存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”為前提。區(qū)域化管理既可以由進口成員方單方面主動開展，也可以是在出口成員方提出主張的情況下，由雙方配合實施。就前一種情況而言，根據(jù)第6.1條第2句列舉的參考因素，進口成員方在評估某地區(qū)的SPS狀況時可以參考國際組織的相關標準或指南。換言之，進口成員方履行第6.1條下適應地區(qū)條件的義務，并不以啟動第6.3條下的認可申請程序為必要。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.157.在后一種情形下，因循“誰主張誰舉證”的程序規(guī)則，出口成員方理應就其境內存在“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的主張?zhí)峁┳C明。

另外，該案專家組還明確了第6.1條和第6.2條各自包含了兩個義務。就第6.1條而言，如果成員方實施SPS措施時沒有適應地區(qū)條件，例如，印度以美國整個領土范圍為基礎實施禁令，則可以推定，成員方?jīng)]有參考相關因素對出口方的地區(qū)條件進行評估。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.685.就第6.2條而言，如果成員方不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，就可以推定成員方?jīng)]有依據(jù)相關因素以確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的范圍。*See Panel Report, India-Agricultural Products, para.7.688.

然而，專家組論證中的問題在于：

第一，專家組一方面指出第6條下三個條款規(guī)定了各不相同的義務，三個條款之間相互獨立。但另一方面，專家組卻又將第6.2條第1句的義務作為三個條款下義務的前提，從邏輯關系上來說，這存在明顯的矛盾。

第二，進口成員方以出口成員方的整個領土為基礎實施SPS措施，并不必然意味著，進口成員方就不承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。如前文所言，“SPS區(qū)域”是檢疫學上的概念，它可以是整個國家，甚至是幾個國家和地區(qū)。當然，本案中，印度在其法規(guī)中明確規(guī)定，一旦出口成員方爆發(fā)禽流感疫情，則禁止其全部農產(chǎn)品的進口。這就沒有為適應地區(qū)條件留下任何余地。但就規(guī)則的解釋而言，由于專家組賦予了第6.2條極大的權重，以至于“牽一發(fā)而動全身”，那么關于成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，爭端解決機構的解釋以及判定依據(jù)就應當有足夠的說服力。

第三，該案專家組賦予第6.2條如此之大的重要性，這是否合理，是否能夠獲得文本支持，還值得商榷。從邏輯上說，如果確如專家組所言，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念是整個第6條適用的前提，那么為何SPS協(xié)定的起草者未將該條款作為第一順序規(guī)定在第6條下？從相關概念的關系看，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”是不同地區(qū)條件中的兩種具體情形，也是相關判定標準比較明確的兩種SPS區(qū)域。適應地區(qū)條件則是一個比較模糊的義務，它并不如認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”那么明確具體。這應該理解為，在適應地區(qū)條件方面，各成員方有一定的自由裁量空間，只要成員方的措施大體上考慮了不同的地區(qū)條件，而不是機械僵化的、完全不考慮出口方的SPS狀況，那么就應當認為其滿足了適應地區(qū)條件的義務。從文本措辭上看，第6.1條關于評估地區(qū)條件時，只需要“參考”相關因素，而在第6.2條下，如果成員方要確定“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”，則應“依據(jù)”相關因素。*爭端解決機構在解釋SPS協(xié)定第2.2條和第5.1條中的“依據(jù)”一詞時，多次強調SPS措施與科學原理以及風險評估之間的合理客觀聯(lián)系，而在解釋SPS協(xié)定第5.1條下“參考相關國際組織的風險評估技術”時指出，“參考”并不意味著遵守或者以之為基礎。這說明，依據(jù)和參考兩個詞語有著不同的含義。See Appellate Body Report, EC- Hormones, para.193.See Appellate Body Report, Australia-Apples,para.246.這也可以說明第6.1條下的義務不如第6.2條第二句的義務那么明確具體。

第四，承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念，并不意味著成員方必然制訂相關法律制度，或者實施相關的認可程序。承認某個概念與實際開展相關區(qū)域化的工作是兩個完全不同的行為。雖然第6.2條第2句對成員方認定 “病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的具體方法提出了要求，但并不能認為，在第6.2條下，成員方負有主動認可“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的義務。

(四)上訴機構的觀點

該案的上訴機構報告于2015年6月4日發(fā)布，其對專家組報告關于第6條部分的審查意見印證了上文的分析，顯然上訴機構也注意到了專家組報告中的上述不合理之處。上訴機構認為專家組報告的部分措辭過于寬泛，專家組關于第6條下各條款間關系的表達，容易使人誤解這三個條款完全各自獨立，但上訴機構認為它們之間存在重要的共性和關聯(lián)性，這三個條款從不同角度規(guī)定了適應地區(qū)條件的義務，第6條下三個條款是一個有機聯(lián)系的整體，第6.1條下的義務是首要的、一般性和持續(xù)性的義務，其他兩個條款則規(guī)定了與“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”相關的具體性義務。*上訴機構指出，第6條的標題是“適應地區(qū)條件”，標題中的“包括”一詞與第6.2條的“特別是”一詞相呼應，第6.1條第2句列舉的考察因素中也包括了病蟲害的流行程度，這些都顯示出第6.1條與第6.2條之間的關聯(lián)性。上訴機構的觀點表明第6.2條下的義務，承認非疫區(qū)和低度流行區(qū)的概念是遵守第6.1條下適應地區(qū)條件義務的一種特別方法。See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.131-133,144,152.

上訴機構明確反對專家組關于第6.2條下的義務是第6.1條適應地區(qū)條件義務的前提的觀點。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, para.5.143.上訴機構正確地指出，“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”只是SPS區(qū)域的下屬概念，病蟲害的有無及其流行程度并非區(qū)分SPS區(qū)域的唯一因素。如果某個區(qū)域衛(wèi)生狀況的特點與病蟲害流行程度無關，則專家組無需考察進口成員方是否承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”的概念。不僅如此，專家組的這種觀點意味著第6.2條下承認“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”概念的行為要早于且獨立于采取SPS措施的行為，但事實上，進口成員方完全可以在采取SPS措施之際或者通過實施SPS措施的方式來承認這一概念。

最重要的是，上訴機構指出了專家組報告中存在的一個重大錯誤，即第6.1條下的適應地區(qū)條件義務是一種一次性義務，是成員方在采取SPS措施時應遵守的義務。相反，上訴機構認為，該義務是持續(xù)性的、一般性的義務，成員方遵守該義務的時間不限于采納SPS措施之時，只要存在有效的SPS措施，成員方都應持續(xù)性地、有系統(tǒng)地對其進行調整以適應不同的地區(qū)條件。正是因為上述錯誤觀點，專家組才認為進口成員方不可能通過事后修訂SPS措施的方式來遵守第6.1條的義務。*See Appellate Body Report, India-Agricultural Products, paras.5.132,154.

考察SPS協(xié)定的締約歷史可知，該協(xié)定的產(chǎn)生源于締約方對SPS措施可能異化為新的貿易保護工具，從而抵消農產(chǎn)品貿易自由化談判成果的擔憂。為此，締約方在SPS協(xié)定中規(guī)定了若干項要求，包括SPS措施的科學性要求、非歧視性要求、必要限度要求等。SPS協(xié)定第6條關于適應地區(qū)條件的要求實質上是期望將SPS措施對國際貿易的阻礙效果限制在必要限度之內。在WTO框架下，SPS協(xié)定第6條被認為對農產(chǎn)品貿易具有重要的意義。從2003年開始，其執(zhí)行問題事實上成為SPS委員會例會的常規(guī)議題之一。在實踐中，SPS協(xié)定第6條的實施情況并不理想，進口成員方關于“病蟲害非疫區(qū)和低度流行區(qū)”認可遲延以及認可過程缺乏透明度、可預見性和一致性等問題仍然是構成第6條實施的一個重要阻礙。*根據(jù)秘魯?shù)奶岚革@示，有些出口成員的認可申請一等就是幾年甚至是幾十年才獲得認可。有的WTO成員方特別指出，有些地區(qū)已經(jīng)獲得OIE等國際組織官方認可的某些動物疾病“非疫區(qū)”地位，但該成員方在向貿易伙伴申請非疫區(qū)地位時仍然遭遇了長期拖延的情況。See G/SPS/W/148,para.7.為此，2008年5月，SPS委員會通過了《推動SPS協(xié)定第6條實施的指南》。*See SPS committee.Guidelines to Further the Practical Implementation of Article6 of the Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures.G/SPS/48.另一方面，由WTO爭端解決機構對SPS協(xié)定第6條進行闡釋以明確各成員方所擔負的法律義務，這對于第6條的實施無疑具有重要的推動作用。印度農產(chǎn)品措施案涉及SPS協(xié)定下的若干項規(guī)則，其中不乏新問題和新的解釋結論，但爭端解決機構關于第6條的論證尤其值得重視，因為該案是有史以來首次由爭端解決機構對該條款進行法律解釋，且經(jīng)上訴機構審查，其觀點具有相當?shù)臋嗤浴?/p>