論澳門行政文化中的社團(tuán)基因

李　峰

(黑龍江省社會科學(xué)院,哈爾濱 150018)

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論澳門行政文化中的社團(tuán)基因

李峰

(黑龍江省社會科學(xué)院,哈爾濱 150018)

摘要：澳門的社團(tuán)發(fā)展貫穿于澳門的整個發(fā)展史,在澳門社會發(fā)展中的地位與作用十分巨大,其功能與作用甚至已超出傳統(tǒng)非贏利組織與第三部門范疇內(nèi)的一般社團(tuán)功能,兼有部分政府職能。從歷史來看,澳門行政文化中天生具有社團(tuán)的基因。除表現(xiàn)出一種文化氣質(zhì)之外,這種社團(tuán)基因的外在表現(xiàn)形式是自治、表達(dá)和參與三種方式。盡管澳門社團(tuán)在廣泛參與行政事務(wù)中發(fā)揮了巨大作用,但澳門行政文化仍然面臨著身份、認(rèn)同、整合等方面的挑戰(zhàn)與困境。澳門社團(tuán)在與政府的合作中要達(dá)到最佳效果和狀態(tài),雙方就應(yīng)從合作方式轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫矸绞?。明確政府與社團(tuán)的職能和責(zé)任,才能更好地發(fā)揮澳門社團(tuán)的行政參與職能。

關(guān)鍵詞：澳門行政文化;澳門社團(tuán);社團(tuán)基因;社會法團(tuán)主義

一、引言

澳門社團(tuán)發(fā)端較早,規(guī)模和數(shù)量巨大,特別是回歸后,澳門的社會團(tuán)體發(fā)展迅猛,從1999年回歸時的不足2000個發(fā)展到現(xiàn)在的近5000個,幾乎每百人就擁有一個社團(tuán)。在澳門的歷史發(fā)展過程中,社團(tuán)在社會發(fā)展中的地位與作用十分巨大。從澳門開埠初期的議事會,到殖民時期的通善堂,再到回歸后的中華總商會,可以說澳門的社團(tuán)發(fā)展幾乎貫穿于澳門的整個發(fā)展史。其活動領(lǐng)域也廣泛覆蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、社會、教育、體育等諸多領(lǐng)域。有學(xué)者指出,澳門社團(tuán)是一種特殊形態(tài)的社會組織,社團(tuán)在公共物品供給、社會整合與動員方面,發(fā)揮部分政府職能,彌補(bǔ)政府缺位,甚至在華人自治、行政決策制定方面都發(fā)揮了重要作用。從傳統(tǒng)意義來講,澳門社團(tuán)的功能與作用已經(jīng)超出了傳統(tǒng)非贏利組織與第三部門范疇內(nèi)的一般社團(tuán)功能,兼有部分政府職能,出現(xiàn)了社團(tuán)職能的“擬政府化”現(xiàn)象。甚至有人說,澳門政府總擺脫不了社團(tuán)的影子,社團(tuán)就是澳門的“第二政府”。無論是華洋共處分治時期還是澳門回歸之后,與其說澳門的行政文化總擺脫不了社團(tuán)的影子,不如說是澳門行政文化中天生具有社團(tuán)的基因。

其實,我們可以從諸多方面檢視出澳門行政文化的社團(tuán)表征。首先澳門首屆政府成員中多數(shù)具有社團(tuán)背景。澳門首任特首何厚鏵曾經(jīng)任職多個知名社團(tuán),如澳門總商會副會長、澳門同善堂副主席、澳門鏡湖醫(yī)院慈善會副主席等。其父何賢在20世紀(jì)80年代初同時擔(dān)任各種社團(tuán)的領(lǐng)袖職務(wù)數(shù)量達(dá)到16個。澳門首屆政府官員、行政會委員、立法會委員多數(shù)具有社團(tuán)背景,他們或是社團(tuán)領(lǐng)袖或是社團(tuán)精英。如在澳門首屆政府的五位司級官員中,經(jīng)濟(jì)財政司司長譚伯源、社會文化司司長崔世安、運輸工務(wù)司司長歐文龍都曾在知名社團(tuán)任要職;特區(qū)首屆行政會的10名委員中,有8位具有社團(tuán)背景;首屆立法會共有23人,其中委任的7人全部為社團(tuán)主席或會長。其次,《澳門基本法》包含了多條與社團(tuán)組織相關(guān)的條文。當(dāng)人們開始討論回歸后的澳門政府如何建構(gòu),行政如何開展的時候,社團(tuán)就成為一個無法避開的話題。作為澳門特區(qū)的憲制性法律《澳門基本法》與同類法律相比,其極為少見地包含了多條與社團(tuán)組織相關(guān)的條文。除了第27條將保障結(jié)社自由作為澳門居民的基本權(quán)利之一外,還在121條、123條、127條、128條、129條、131條、133條中多次提及社會團(tuán)體、民間團(tuán)體、專業(yè)團(tuán)體,并就社團(tuán)參與社會管治、社團(tuán)在教育考試、衛(wèi)生醫(yī)療、體育事業(yè)、專業(yè)技術(shù)、社會服務(wù)等領(lǐng)域提供服務(wù)、社團(tuán)的對外聯(lián)系,以及政府對社團(tuán)的資助等內(nèi)容作出明確規(guī)范。在憲制性的法律中關(guān)于社會團(tuán)體的規(guī)定多達(dá)8條,這在類似法律中、在其他地區(qū)都是極其罕見的。《澳門基本法》明確了澳門社團(tuán)的地位及功能,顯示出作為憲制性法律的基本法對澳門行政文化中社團(tuán)因素傳統(tǒng)的尊重,也是對澳門社團(tuán)獨特的行政價值的重視與發(fā)掘。

二、依賴—合作—信任:澳門行政文化中社團(tuán)基因的形成與變遷

澳門行政文化的社團(tuán)基因是隨著澳門自身發(fā)展而形成的,并隨之發(fā)展、改變和變遷。澳門行政文化中的社團(tuán)基因,經(jīng)歷了從開埠到1844年的依賴過程、1884—1999年回歸前的合作過程和1999年至今的信任過程這三個主要發(fā)展階段。

1. 依賴(開埠—1844):澳門行政文化中的社團(tuán)基因出現(xiàn)較早,而且自出現(xiàn)后就表現(xiàn)出一種澳門行政對于社團(tuán)的依賴性。

從開埠到1884年期間,由于澳門毗鄰中國大陸的地理位置及華人占絕對優(yōu)勢的人口結(jié)構(gòu),處于衰落期的葡萄牙無法建立起完整、有效的地方政府來殖民澳門,因此這個期間葡澳政府對澳門的行政管理基本處于一種“無為而治”的狀態(tài)。這個時期的葡澳政府并不健全,對澳門的行政管理一直都是不完整、不徹底的,其實行殖民統(tǒng)治的政府機(jī)構(gòu)基本上是一個以總督為代表的、由一批流動性很大的外來官僚機(jī)構(gòu)控制的體系,從某種程度上講葡澳政府相當(dāng)于虛設(shè),所以其行政主要依賴于當(dāng)?shù)鼐哂幸欢ㄉ鐣虾蛣訂T能力的華人社團(tuán)。1560年,由4名澳門商業(yè)社團(tuán)領(lǐng)袖、1名法官和1名駐澳民頭為核心,成立了一個自治委員會;1583年,該自治委員會規(guī)模擴(kuò)大,并分別向中葡政權(quán)雙重效忠,獲得兩國政府的承認(rèn),成為擁有行政權(quán)力的市民大會。在澳門實際的社會生活中,澳門社團(tuán)成為了非正式的，但卻比當(dāng)?shù)刂趁裾行Ф议L期存在的社會管理的權(quán)力體系,在澳門的教育和社會福利中擔(dān)當(dāng)重要角色。華人社會是由華人社團(tuán)管理的。盡管1783年葡萄牙女王發(fā)出《皇室制誥》,削弱了澳門議事會的權(quán)力,甚至在1835年強(qiáng)行解散了議事會,但以社團(tuán)精英為主的民間自治模式仍一直維持多年,直至1844年葡國政府把澳門、帝汶、蘇祿合并成為一個新省,強(qiáng)行把澳門的行政權(quán)力收歸省府所有。即便如此,省府的具體行政依然對社團(tuán)有嚴(yán)重的依賴關(guān)系,這也是澳門行政文化中社團(tuán)基因的由來。

2. 合作(1844—回歸前):社團(tuán)廣泛參與到澳門的各項社會服務(wù)和慈善事業(yè)中,與政府開展了較為全面的合作,期間雖有矛盾,但合作已成為一種態(tài)勢,并最終發(fā)展為制度。

這個時期,由于社團(tuán)有效彌補(bǔ)了政府的功能失靈,對弱勢社群的庇護(hù)和援助確實起到維持社會穩(wěn)定及安全的作用,葡澳政府與華人社團(tuán)合作成為趨勢。19世紀(jì)末的清朝民不聊生,內(nèi)地逃至澳門的華人數(shù)目漸多,由于當(dāng)時葡澳政府無力救助,一些較為富裕的澳門華人社團(tuán)挺身而出,為貧苦大眾贈醫(yī)施藥、提供平價米糧、舉辦義學(xué),鏡湖醫(yī)院、同善堂和中華商會(后改名為中華總商會)在此背景下分別于1871年、1892年和1913年應(yīng)運而生,并逐步發(fā)展為澳門三大華人社團(tuán)力量,為有需要的民眾給予了大量物質(zhì)上的救濟(jì)和精神上的支持。除此之外,由于這一時期的葡澳政府無意亦無力全面擔(dān)負(fù)起澳門的教育、醫(yī)療、社會福利及社會治安等方面的社會功能,于是其采取了與華人社團(tuán)廣泛合作的態(tài)度,共同維持澳門的社會秩序。進(jìn)入20世紀(jì)后,由于當(dāng)時工人運動頻發(fā),澳門政府在行政上更需要社團(tuán)的支持與合作。澳門現(xiàn)代化建設(shè)過程中對工人需求大增,與西方國家一樣,澳門的工人組成工會，代表廣大工人向雇主或政府爭取合理利益。隨著澳門社團(tuán)組織的不斷發(fā)展壯大和長期的爭取,澳門從社福、教育、市政、治安到中國簽證等社會功能都由愛國華人社團(tuán)負(fù)責(zé)。葡澳政府為了爭取社團(tuán)的參與和支持,在1976年專門頒布了《澳門組織章程》和《自由集會結(jié)社法》,放寬了華人的結(jié)社自由;同年,第一屆立法會進(jìn)行選舉、澳門總督轄下的咨詢會成立,大量社團(tuán)領(lǐng)袖進(jìn)入咨詢會和行政部門,與葡澳政府籌謀澳門治理與發(fā)展。澳門政府與社團(tuán)的合作,由一種共識的態(tài)度上升到了制度層面。

3. 信任(回歸前至今):基于澳門行政文化中的社團(tuán)傳統(tǒng)及澳門社團(tuán)傳統(tǒng)的愛國愛澳精神,1999年回歸后澳門社團(tuán)基本與特區(qū)政府和中央政府保持一種相互支持、互利互惠的信任關(guān)系。

澳門回歸以來,在“一國兩制”“澳人治澳”“高度自治”的憲制框架下,政府與社團(tuán)的關(guān)系發(fā)生了重大變化,社團(tuán)作為澳門各利益團(tuán)體的代表發(fā)揮越來越重要的作用,各社團(tuán)愛國愛澳的宗旨也使其贏得了中央政府與澳門政府的特別信任。其實早在澳門回歸前,中央政府與澳門社團(tuán)的信任合作就已經(jīng)開始。新中國成立初期,澳門華人社會就出現(xiàn)了支持中國內(nèi)地新政治形勢的結(jié)社活動,形成了包括工、商、漁、農(nóng)等行業(yè)團(tuán)體,甚至街坊、婦女等各個層面的社團(tuán)組織,其以“支持新中國”“抵御外侮”“互助團(tuán)結(jié)”等為共同目標(biāo),與新中國保持著長期的聯(lián)系和信任。特別是在1966年的“12·3”事件中,在中央政府及澳門愛國社團(tuán)相互信任、共同努力下,終于迫使親臺社團(tuán)全面撤出了澳門。澳門社團(tuán)在關(guān)鍵時期表現(xiàn)出的愛國傳統(tǒng)、愛國意志、關(guān)心祖國與民族的前途命運的民族主義價值理念,為回歸后中央政府、澳門政府與社團(tuán)的信任和合作奠定了深厚的基礎(chǔ)。特區(qū)政府成立后,政府和社團(tuán)依舊保持著充分的信任關(guān)系,無論是澳門行政長官的選舉產(chǎn)生還是行政委員會的成員,無論是立法會的組成還是各專業(yè)咨詢委員會的代表,社團(tuán)精英均占較高比例并有不斷提升的趨勢。同時,從澳門基本法也能看出中央政府和澳門特區(qū)政府對澳門社團(tuán)的信任?！痘痉ā芬?guī)定了澳門行政長官在當(dāng)?shù)赝ㄟ^選舉或協(xié)商產(chǎn)生,其附件進(jìn)一步規(guī)定了“行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會依照本法選出”。2014年,負(fù)責(zé)選舉第四任行政長官人選的選舉委員會共有400人,并由澳門社會各界人士組成,其中:工商、金融界120人;文化、教育、專業(yè)等界115人;勞工、社會服務(wù)、宗教界115人;立法會議員的代表、市政機(jī)構(gòu)成員的代表、澳門地區(qū)全國人大代表、澳門地區(qū)全國政協(xié)委員的代表50人。*《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法附件一澳門特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法修正案》，2012年7月1日，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-07/01/content_1728523.htm，2014年10月22日。顯然, 《基本法》在行政長官產(chǎn)生上采取了間接民主選舉的方式, 進(jìn)一步強(qiáng)化了政府與社團(tuán)的信任與合作。澳門社團(tuán)這種愛國愛澳的理念和其“第二政府”的自治傳統(tǒng),在得到中央政府和特區(qū)政府信任的基礎(chǔ)上,得到進(jìn)一步發(fā)揚與發(fā)展。

三、自治—表達(dá)—參與:澳門行政文化中社團(tuán)基因的表現(xiàn)與功能

澳門行政文化之社團(tuán)基因除表現(xiàn)出一種文化氣質(zhì)外,也有這種社團(tuán)基因的外在表現(xiàn)形式,這些表現(xiàn)與功能主要是自治、表達(dá)和參與三種方式。

1. 自治:在澳門行政文化中，華人自治文化是一項重要的價值,這種自治價值主要來源于社團(tuán),也是澳門行政文化中社團(tuán)基因的一種重要表現(xiàn)和功能。

葡萄牙人入居澳門400多年,自19世紀(jì)中葉開始對澳門實行殖民管治。但由于各種原因,葡澳政府一直對澳門實行“無為而治”。由于澳門地域面積較小,資源有限,在開埠初期本地葡人數(shù)量較少,始終徘徊在一千上下,而且澳門當(dāng)時還不是正式的殖民地,所以葡國政府對澳門實行的是有限的行政干預(yù)。且由于當(dāng)?shù)厝A人居多,社團(tuán)又影響巨大,本地社團(tuán)自治漸成氣候。作為澳門華人社會的自治組織,社團(tuán)與中國官方有著密切聯(lián)系并接受其指示。因此,葡澳當(dāng)局處理本地華人事務(wù)或與中國官方聯(lián)絡(luò)時,必須通過本地華人社團(tuán)精英協(xié)助。在此過程中,華人在互相扶助的基礎(chǔ)上結(jié)成各種社團(tuán),數(shù)目眾多的社團(tuán)又逐漸形成一個強(qiáng)大的社團(tuán)網(wǎng)絡(luò),隨著這一網(wǎng)絡(luò)的不斷擴(kuò)大和完善,澳門社團(tuán)通過實施社會服務(wù)和社會管理實現(xiàn)了社會自治,殖民政府在這些功能上反而變得次要。前澳督羅必信對此深有體會:“我們認(rèn)為,一個是應(yīng)始終尊重中國利益,接受他們在地方行政中的參與,另一個也許就是葡萄牙在那里僅以一個象征的形象保持其最低的尊嚴(yán),關(guān)于這一點,如果說并非不可,然則亦實難辦到?！?/p>

2. 表達(dá):利益表達(dá)作為社團(tuán)在澳門行政中一種重要表現(xiàn),也是社團(tuán)參與行政的重要形式。

澳門回歸前,作為個人的澳門華人政治地位較低,在當(dāng)?shù)卣魏托姓I(lǐng)域缺乏參與。“華人利益表達(dá)只能通過社會參與中去尋求,而葡澳政府對當(dāng)時的華人社會的干預(yù)程度很低,這為社團(tuán)整合和表達(dá)留下了空間。可以讓不同的社會利益群體有組織的發(fā)表與自身實際利益相關(guān)的各種訴求,以相互合作與溝通磋商作為實現(xiàn)權(quán)力平衡的手段?！?婁勝華：《社會合作主義與澳門治理模式的選擇》，澳門理工學(xué)報，2006 年第 4 期，第43頁。在這種情況下,盡管澳門社團(tuán)發(fā)端于華人自治的管理與服務(wù),但由于當(dāng)?shù)厝A人沒有適當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)渠道,社團(tuán)也逐漸演化出“利益表達(dá)”的功能,民眾通過社團(tuán)綜合與表達(dá)各自的利益和訴求,社團(tuán)為澳門華人與葡澳政府搭建了溝通的橋梁,整合民眾的利益與訴求并傳達(dá)給政府。不同群體的民眾根據(jù)自身的需要和可接近的渠道,參與到不同的功能性社團(tuán)中,通過參與社團(tuán)內(nèi)部管理、社團(tuán)組織領(lǐng)導(dǎo)的推舉和各類社團(tuán)的社會活動實現(xiàn)了自身利益的表達(dá)。如街坊總會前會長劉光普曾指出:“街坊總會是澳門街坊自發(fā)組成的一個群眾組織……是一個互愛互助的組織,是最接近市民的、最能夠聽取和反映市意見的組織。*劉光普：《積極投身澳門街坊會活動》，澳門回歸歷程紀(jì)事(第二輯)，澳門文史資料征集辦公室，2006年，第88頁。由于澳門沒有政黨,并且體現(xiàn)出一種“行政吸納政治”的特征,所以澳門華人的利益整合和表達(dá)直接反應(yīng)在行政決策的參與上。澳門選舉制建立后,社團(tuán)因此成為聯(lián)系政府和社會的中介,社會實際上依靠社團(tuán)實現(xiàn)了利益的表達(dá)和整合。澳門回歸后,社團(tuán)整合和表達(dá)主要是通過咨詢、選舉和媒體三種途徑來實現(xiàn)。咨詢(參與決策)是指社團(tuán)參與政府決策和咨詢,特區(qū)政府通常成立委員會,并通過社團(tuán)進(jìn)行咨詢。選舉(推選議員)是澳門社團(tuán)推選候選人參與立法會和市政議會的選舉。媒體(利益表達(dá))、澳門社團(tuán)多數(shù)通過報刊發(fā)表言論,包括向政府提出意見書等形式,反映民意,進(jìn)而影響政府施政。這幾方面的功能在澳門回歸后得到了顯著的增強(qiáng)。*劉祖云：《澳門社團(tuán)政治功能的個案研究》，當(dāng)代港澳研究，2010年第1期，第199頁。

3. 參與:與西方的社團(tuán)不同,澳門的社團(tuán)在政治上具有參政功能,在行政上同樣也具有行政參與功能,這種行政參與的表現(xiàn)和功能使得澳門的行政文化中少不了社團(tuán)的基因。

如前所述,澳門施行非完全的民主體制,導(dǎo)致其并沒有分化出專門的政黨,所以澳門社團(tuán)同時具備了參政和行政參與的功能,即社團(tuán)的政治化和行政化屬性。澳門社團(tuán)的行政參與職能,最主要有政務(wù)咨詢和行政選舉兩種方式:(1)政務(wù)咨詢。由于澳門社團(tuán)功能的延伸,華人社會的精英以傳統(tǒng)社團(tuán)代表的身份進(jìn)入到政府的行政事務(wù)之中,參與政府的決策和咨詢。在政府組成的各種咨詢委員會中,社團(tuán)精英是主要的組成部分。這些咨詢委員會中最高層次的委員會是一個連同立法會一起會同總督運作的機(jī)構(gòu)——咨詢會。按照《澳門組織章程》規(guī)定,咨詢會委員享有和立法會委員同等的特權(quán)和機(jī)制,政府制定、修改決策、法規(guī),總督必須聽取咨詢會的意見。咨詢會成員多由華人社團(tuán)推舉的社團(tuán)精英擔(dān)任,并且其在咨詢會所占人數(shù)逐年增加。華人社團(tuán)通過推舉自己的代表人加入各種咨詢委員會,廣泛參與到澳門的各項行政決策當(dāng)中。(2)選舉參與?！痘痉ā吩谛姓L官的產(chǎn)生上引入了如立法會選舉以功能團(tuán)體為基礎(chǔ)的間接民主選舉方式,根據(jù)基本法附件《澳門特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法》規(guī)定:“各界別法定團(tuán)體根據(jù)選舉法規(guī)定的分配名額和選舉辦法自行選出選舉委員會委員?！卑拈T行政長官選舉包括了由各界別的社團(tuán)選舉的間接選舉制度,目前有200多個澳門社團(tuán)具有行政長官的間接選舉權(quán)。凡經(jīng)澳門身份證明局核定注冊且成立超過兩年的法人社團(tuán),就具備法人選民的資格,同時每一選民社團(tuán)擁有法定的票數(shù)。從各界別中的社團(tuán)法人選民的選舉,能夠保障特殊利益的重要團(tuán)體和社會民眾都能公平地表達(dá)自己的利益訴求,充分參與澳門特區(qū)的各項行政事務(wù)。

四、身份—認(rèn)同—整合:澳門行政文化中社團(tuán)基因的挑戰(zhàn)與困境

澳門社團(tuán)廣泛參與到行政事務(wù)中來,并且發(fā)揮了巨大作用,然而社團(tuán)畢竟不是政府或者政府的職能部門,在行政事務(wù)的處理仍然面臨諸多問題,也使得澳門行政文化面臨挑戰(zhàn)與困境。

1. 身份:身份一直是社團(tuán)廣泛參與澳門行政的重要制約,特別是主權(quán)回歸后,依照《澳門特區(qū)基本法》的基本意圖,是要在澳門建立一個穩(wěn)定的行政機(jī)構(gòu),因此社團(tuán)的參政身份需要調(diào)整和適應(yīng)。

政府是執(zhí)掌行政權(quán)力、履行行政職能的行政機(jī)構(gòu),一般具有唯一合法的屬性。但在澳門獨一無二的政治和社會生態(tài)下,卻是由一定社會成員所組成的團(tuán)體——社團(tuán)——踏入了行政領(lǐng)域,并且具有獨特的地位。澳門社團(tuán)自身的行政功能逐步擴(kuò)展,從最初的公共物品供給到華人自治、從行政意愿表達(dá)發(fā)展到行政決策參與。澳門社團(tuán)的擬政府化現(xiàn)象是由當(dāng)?shù)刂趁裾δ苋蔽?導(dǎo)致其社團(tuán)功能的外延,這種現(xiàn)象本身就是澳門殖民時期的特殊現(xiàn)象,是葡澳政府的無奈選擇,社會團(tuán)體“第二政府”的身份一直缺乏應(yīng)有的合法性。特別是澳門回歸以后,主權(quán)與治權(quán)有機(jī)統(tǒng)一,由特區(qū)政府主導(dǎo)的行政體制將逐步確立。按照《澳門特區(qū)基本法》的規(guī)定,澳門政府是澳門唯一的行政機(jī)構(gòu),澳門行政長官是澳門的首長,代表澳門;澳門行政長官依照本法規(guī)定對中央人民政府和澳門負(fù)責(zé);澳門行政長官行使領(lǐng)導(dǎo)澳門政府職權(quán);澳門政府將全面承擔(dān)澳門特區(qū)公民的社會保障和福利。這些傳統(tǒng)領(lǐng)域的政府權(quán)力與義務(wù)的回歸,與澳門社團(tuán)在殖民時期形成的超常態(tài)發(fā)展的政府功能大面積交叉重疊,甚至沖突,也導(dǎo)致澳門社團(tuán)“第二政府”身份合法性陷入困境。

2. 認(rèn)同:以社團(tuán)為單位參與行政的方式在培養(yǎng)民眾對自身組織的認(rèn)同感方面效果較差,同時間接加大了民眾賄選的可能性,在行政社會化其他方面的功能存在不足。

在行政參與方式上,回歸前的澳門社團(tuán)雖然廣泛參與葡澳政府的行政過程,但真正能夠參與其中的多為一些規(guī)模較大的功能型社團(tuán)。很多澳門民眾認(rèn)為,葡澳時期的政府與社團(tuán)在行政上的合作施行的是一種近似執(zhí)政聯(lián)盟的、親疏有別的合作,政策施行反映的大多是納入執(zhí)政聯(lián)盟中的功能型社團(tuán)的利益與價值。而層級較低的社團(tuán),特別是社會公眾的利益與訴求并沒有被廣泛采納與執(zhí)行。這種只有少數(shù)人參與的行政過程,也開始引起了一些邊緣社團(tuán)和社會公眾的不滿,從而降低對政府的認(rèn)同度。在行政社會化方面,澳門社團(tuán)的功能也存在著較大欠缺。按照系統(tǒng)論的觀點,行政社會化是人們學(xué)習(xí)行政取向和行為模式的發(fā)展過程,社會成員在此過程中學(xué)習(xí)、掌握有關(guān)的行政價值、態(tài)度和行為。作為大眾參與行政的重要組織者和主要實施者,政黨往往利用組織教育、培訓(xùn)和宣傳等手段,系統(tǒng)性地宣示和傳播某種政治要求和政治意愿,將自己的意識形態(tài)和價值觀念灌輸給組織成員和大眾,同時通過動員黨員和大眾參與特定的政治活動如募捐與捐獻(xiàn)、競選、投票、集會、游說、游行和簽字、寫信等等,使民眾了解行政常識,掌握行政參與技能,進(jìn)入行政領(lǐng)域,參與行政活動,成為行政社會化工具以及行政動員組織。而澳門傳統(tǒng)社團(tuán)的這類活動更多地偏向于思想教育和宣傳,在行政知識的灌輸方面依舊不足。因此,澳門的社團(tuán)雖然代替政黨參與了行政,但是在行政意識形態(tài)的傳遞、行政決策認(rèn)同的培養(yǎng)、行政價值知識的啟蒙方面不僅較遜色,而且以社團(tuán)為單位參選的方式,不僅在培養(yǎng)民眾對自身組織的認(rèn)同感方面效果較差,同時還間接加大了民眾賄選的可能性,由此可見,澳門社團(tuán)在行政參與,特別是行政決策的參與和制定上的公眾和社會認(rèn)同還存在較大問題。

3. 整合:澳門社團(tuán)在對內(nèi)和對外兩個緯度上,都無法與組織成員、社會大眾及其他社團(tuán)三者形成穩(wěn)固的聯(lián)系。社團(tuán)的組織特征不僅阻礙社會力量的良性整合,而且導(dǎo)致了社會力量的進(jìn)一步分化,進(jìn)而影響到澳門整體行政的健康發(fā)展。因此無論是存在已久、有著社會根基的傳統(tǒng)社團(tuán),還是新興的民主社團(tuán)都面臨著整合這一問題。

根據(jù)相關(guān)研究,對于政府和社會結(jié)構(gòu),政黨具有不同的功能。針對政府,政黨的功能是“政策制定”和“政治錄用”;而針對社會結(jié)構(gòu),政黨的功能除了“聚集利益”,還包括“整合大眾”。澳門的社團(tuán)代替政黨進(jìn)入行政系統(tǒng)后也同樣應(yīng)擔(dān)負(fù)起整合社會力量的任務(wù),但在澳門特定行政制度下,社團(tuán)與政黨在組織性質(zhì)及維系紐帶方面的差異得到突顯,并暴露了社團(tuán)在政治力量整合方面的乏力。政黨通過政治綱領(lǐng)和意識形成并凝聚組織成員,有著較為嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu);而社團(tuán)多是以公共社會服務(wù)和社會關(guān)系來吸引和聯(lián)系民眾。由于缺乏政治綱領(lǐng)和意識形態(tài)作為組織的深層黏合劑,所以社團(tuán)成員更易因利益差異而出現(xiàn)分化,較不穩(wěn)定。特別是近年來澳門社團(tuán)數(shù)量急劇增加,這種社團(tuán)的高密度發(fā)展加劇了社會利益的碎片化。同時,這種社團(tuán)林立的現(xiàn)象,影響了社團(tuán)的整合功能,使其不能有效發(fā)揮發(fā)現(xiàn)大眾意志、聚合大眾利益,而且還會導(dǎo)致社會階層的矛盾、分裂甚至對抗。澳門行政的良性發(fā)展很大程度上取決于各種行政力量的健康成長和有效整合,因此,克服社團(tuán)的組織特征與特定選舉制度對行政力量整合的負(fù)面影響,成為澳門政府和社團(tuán)不可回避的問題。

五、政黨—治理—法團(tuán):澳門行政文化中社團(tuán)基因的前景與展望

澳門行政文化中的社團(tuán)基因特征明顯,已經(jīng)成為澳門行政文化不可或缺的元素,在澳門主權(quán)回歸后如何認(rèn)識這種基因,發(fā)揮社團(tuán)的作用成為研究的重點。本文試圖通過政黨、治理和法團(tuán)三種構(gòu)建方式,對澳門行政文化中社團(tuán)基因的發(fā)展前景作以展望。

1. 政黨:澳門社團(tuán)要想更好地發(fā)揮行政作用,承擔(dān)行政職能,其最終要擺脫社團(tuán)的形式,而趨向發(fā)展為政黨。

政治學(xué)家謝茲可奈德說過,“政黨的興起,是現(xiàn)代政府主要的特色。政黨在政府中扮演一個主要的角色,尤其是在民主政治的體制下,若無政黨的存在,民主政治便成為不可思議之事?！爆F(xiàn)代政黨政治發(fā)源于英美等西方發(fā)達(dá)國家,現(xiàn)已成為世界上絕大多數(shù)國家和地區(qū)的政治運作方式,據(jù)統(tǒng)計除了少數(shù)君主立憲制的酋長制國家外,全世界160多個國家存在著6200多個不同類型的政黨。謝茲可奈德甚至在政治學(xué)界有“政黨政治就是民主政治”之說?！罢h政治是民主政治的表現(xiàn)形式。政黨政治取代君主政治在人類政治文明的發(fā)展史上具有劃時代的界碑意義;政黨政治是作為民主政治的范疇產(chǎn)生和發(fā)展起來的,它是民主政治體制中不可或缺的重要環(huán)節(jié),是現(xiàn)代政治文明系統(tǒng)的中樞;當(dāng)代中國政治文明的核心是社會主義民主政治,關(guān)鍵是建設(shè)具有中國特色的政黨政治”。*王樹林:《政黨政治與政治文明論略》,學(xué)術(shù)論壇,2004年1期,第5頁。澳門回歸祖國后,由于周邊環(huán)境出現(xiàn)重大變化,澳門社團(tuán)為了生存和更好地發(fā)展,其目標(biāo)、任務(wù)也隨之發(fā)生重大轉(zhuǎn)移。隨著澳門社團(tuán)的發(fā)展,其內(nèi)部構(gòu)成也出現(xiàn)較大變化,來自工人界、商界和知識界成員比重大大增加,他們有較穩(wěn)定的職業(yè),也較安分。內(nèi)外因素使得組建政黨成為澳門社團(tuán)完善功能、實現(xiàn)利益最大化的最佳途徑。

2. 治理:澳門社團(tuán)在很多行政事務(wù)上與政府合作,但是并沒有達(dá)到最佳的一種效果和狀態(tài),其問題就在于雙方只是采取了合作的方式而不是治理的方式。

回歸前的澳門,行政方式更趨向于精英治理的國家與社會的合作主義,這是由澳門特定地理位置和歷史決定的,具有不可復(fù)制的澳門特色。精英合作主義行政方式的最大問題就是相對封閉,它只能促進(jìn)少數(shù)人的商議與互動,這種封閉性必然降低了行政決策的民主性和大眾性。有國外學(xué)者從網(wǎng)絡(luò)治理視角分析了澳門精英合作主義的問題,認(rèn)為精英合作主義作為網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的一種方式,其假設(shè)的前提必須是國家與社會的關(guān)系為一個統(tǒng)一、均值的整體,這種治理結(jié)構(gòu)只有少數(shù)的社會參與者,這種治理結(jié)構(gòu)只關(guān)注利益團(tuán)體,忽視了政策過程中的集體行動和國家的能力與自主性,僅僅適用于特別的政策領(lǐng)域。*F.Van Waarden. Dimensions and Types of Policy Networks. European Journal of Political Research, 1992(1-2).澳門回歸后,澳門特區(qū)政府成立,澳門的政治制度和政治結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變,政府與社團(tuán)的關(guān)系和邊界也隨著變化。澳門社會上出現(xiàn)了不少新興社團(tuán),同時由于近年來澳門的收入分配以及社會公共服務(wù)保障不足引發(fā)了不少社會問題,部分市民和社團(tuán)開始通過示威游行來表達(dá)自己的意見和訴求,這一切都對澳門沿用已久的精英合作主義模式帶來了不小的沖擊。面對自身的不足和外界的變化,澳門必須由改變精英合作主義的封閉性缺點,走向開放合作主義,走多元治理的道路,社團(tuán)與政府協(xié)同共治才能最終達(dá)到一種治理的愿景。

3. 法團(tuán):澳門社團(tuán)行政參與更顯現(xiàn)出一種自由、隨意的態(tài)度,并沒有發(fā)展成為真正的法團(tuán)主義,只有促進(jìn)澳門社團(tuán)現(xiàn)代化,促其成長為法團(tuán)主義的高級階段,也就是社會法團(tuán)主義階段,明確政府與社團(tuán)的職能和責(zé)任,才能更好地發(fā)揮澳門社團(tuán)的行政參與職能。

關(guān)于澳門的法團(tuán)主義定位,學(xué)術(shù)界尚未統(tǒng)一。澳門學(xué)者婁盛華將其歸結(jié)為“潛性法團(tuán)主義”,人大博士潘冠瑾認(rèn)為其是“類法團(tuán)”,也有學(xué)者稱其為“近法團(tuán)”。但不管稱謂如何,不可否認(rèn)的一點是澳門社團(tuán)雖然展現(xiàn)出了近代法團(tuán)主義的一些特征,但其終究不是現(xiàn)代意義的法團(tuán)主義。其實我們可以從法團(tuán)主義發(fā)展的階段來理解澳門社團(tuán)。從發(fā)展歷程進(jìn)行劃分,法團(tuán)主義一般可以分為初級和高級兩個階段。初級階段,是國家法團(tuán)主義階段,即國家控制社團(tuán);高級階段,是社會法團(tuán)主義階段,即社團(tuán)在法律下自由發(fā)展。而澳門的法團(tuán)主義還處于法團(tuán)主義的初期階段,也就是國家法團(tuán)主義階段,并且這個階段的法團(tuán)主義還存在著較多問題。在葡澳政府時期,政府主要依靠華人社團(tuán)提供公共服務(wù)、維護(hù)澳門的穩(wěn)定和發(fā)展,因此也增加了對社團(tuán)發(fā)展的控制。然而真正的華人公民和邊緣社團(tuán)行政參與不足,削弱了行政參與的民主性,降低了公民的政治認(rèn)同感和對政府的信任度;在社會層面,政府仍然具有權(quán)威性,主導(dǎo)著社團(tuán)的發(fā)展,很多社團(tuán)仍然受到政府的控制和制約,甚至充當(dāng)殖民政府的代理人。隨著澳門的回歸,中央政府和特區(qū)政府對澳門社團(tuán)的信任增加,澳門法團(tuán)的自主性進(jìn)一步發(fā)展,中央政府和澳門政府也逐漸意識到這種自主性發(fā)展能夠極大地發(fā)揮澳門社團(tuán)利益整合、社會成員的意見與訴求表達(dá)以及社團(tuán)間的協(xié)調(diào)功能,有利于澳門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和諧穩(wěn)定。因此,國家將進(jìn)一步放寬對社團(tuán)的控制。在此前提下,澳門逐漸具備由法團(tuán)主義的初期階段即國家法團(tuán)主義發(fā)展到法團(tuán)主義的成熟階段即社會法團(tuán)主義。并且從澳門社團(tuán)的歷史發(fā)展和現(xiàn)實境況來看,由國家法團(tuán)主義向社會法團(tuán)主義轉(zhuǎn)變的路徑是政府與澳門社團(tuán)最能接受的,也是最符合澳門實際發(fā)展需求的發(fā)展路徑。

〔責(zé)任編輯：李海中〕

·專題研究：社會治理創(chuàng)新·

【編者按】創(chuàng)新是中華民族生生不息的秉性、發(fā)展進(jìn)步的動力。華夏文明五千年，就是炎黃子孫高擎創(chuàng)新火種自強(qiáng)不息的五千年。今日中國，正闊步行進(jìn)在現(xiàn)代化建設(shè)的征程上。和西方發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化相比，我們既要跑步趕路，又要在全球科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中迎頭趕上。30多年的改革開放，中國一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，“創(chuàng)新”是關(guān)鍵支撐。未來國家繁榮發(fā)展的新動能，就蘊藏在萬眾創(chuàng)新的偉力之中。 陶行知先生在《創(chuàng)造宣言》中倡議：處處是創(chuàng)造之地，天天是創(chuàng)造之時，人人是創(chuàng)造之人。中國這艘大船要行穩(wěn)致遠(yuǎn)，離不開每個國人的創(chuàng)造創(chuàng)新?！堕喗瓕W(xué)刊》要成為有影響力的名刊大刊，亦離不開作者和編輯的創(chuàng)造創(chuàng)新。

自本期始，本刊在原有“專題研究：創(chuàng)新社會管理”“專題研究：三農(nóng)中國”“專題研究：城市精神與城市文化”等專題研究欄目的基礎(chǔ)上，仍然以“創(chuàng)新”為欄目設(shè)置的統(tǒng)領(lǐng)和靈魂，以刊發(fā)文章的專業(yè)領(lǐng)域、主題內(nèi)容、研究對象等為支脈，分設(shè)二級子欄目(如本期的“社會治理專題”)，集成創(chuàng)新以往較零散的專題欄目，繼續(xù)追求辦刊理念創(chuàng)新、刊發(fā)內(nèi)容創(chuàng)新、編輯理念創(chuàng)新、欄目設(shè)置創(chuàng)新、版面格式創(chuàng)新?？傊?，嘗試一切可能的創(chuàng)新，讓創(chuàng)新成為辦刊的“新常態(tài)”，讓創(chuàng)新成為《閱江學(xué)刊》的代名詞，讓創(chuàng)新的激情時刻迸發(fā)在每位作者、編輯的思想血脈之中……

On the Community Gene of Administrative Culture of Macau

LI Feng

(HeilongjiangProvincialAcademyofSocialSciences,Harbin150018,China)

Abstract:Community development of Macao was throughout the history of Macao’s development, and its status and role in the social development of Macao is huge. Moreover, its function and role are even beyond the traditional non-profit organizations and the third department of the traditional category, and have part of the functions of the government. From the historical point of view, Macao administrative culture is born with the community gene. In addition to showing a kind of cultural temperament, three ways of the external manifestations of this gene community are autonomy, expression and participation. Although the Macao community has played a huge role in the broad participation of administrative affairs, the Macao administrative culture is still faced with challenges and dilemma of identity, recognition, and integration etc. If Macao communities want to achieve the best results and status in cooperation with the government, the two sides should change the mode of cooperation into governance mode. Only when administrative participation of Macao communities has clear functions and responsibilities of government and communities, can Macao communities play a better role of the function of administrative participation.

Key words:Macao administrative culture; Macao community; community gene; social corporatism

作者簡介：李峰,男,吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生,黑龍江省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員。

基金項目：國家社會科學(xué)基金青年項目“社會組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給研究”(12CZZ034);黑龍江省社會科學(xué)規(guī)劃項目一般課題“地方政府公共服務(wù)績效評估體系研究”(12B016)

收稿日期：2014-10-27

中圖分類號：C23;C936

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章分類號：1674-7089(2015)01-0058-08