提高我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的探討

王彥昌張弛熊運(yùn)實(shí)谷風(fēng)樺吳軍濤

（1.中國石油安全環(huán)保技術(shù)研究院；2.俄勒岡大學(xué)；3.中國石油規(guī)劃總院）

提高我國環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與有效性的探討

王彥昌1張弛2熊運(yùn)實(shí)1谷風(fēng)樺3吳軍濤1

（1.中國石油安全環(huán)保技術(shù)研究院；2.俄勒岡大學(xué)；3.中國石油規(guī)劃總院）

為了更好地提高環(huán)評(píng)公眾參與的有效性，文章重點(diǎn)從強(qiáng)化公眾參與相關(guān)立法、提高信息透明度和可接近性、選擇正確的公眾參與介入時(shí)間、提高利益相關(guān)方的意識(shí)和責(zé)任、建立有效的交流體系和開發(fā)環(huán)保非政府組織的潛在影響力等六個(gè)方面進(jìn)行了探討，并對如何開展公眾參與、提高公眾參與有效性提出了強(qiáng)化與公眾參與相關(guān)的立法等建議。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)；公眾參與；有效性

0 引 言

近年來，隨著我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速發(fā)展，為了評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施所帶來的環(huán)境影響，提高環(huán)境決策的質(zhì)量，必須在建設(shè)項(xiàng)目可行性階段開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作。在此階段，公眾參與工作成為了環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要組成部分，這就使環(huán)境影響評(píng)價(jià)從純粹的環(huán)境保護(hù)技術(shù)手段提升到環(huán)境規(guī)劃與管理的高度［1］。

由于項(xiàng)目實(shí)施所造成的環(huán)境損壞通常是不可避免且不可逆的，因此，通?？梢圆扇☆A(yù)防性原則并實(shí)施相應(yīng)的保護(hù)戰(zhàn)略來減緩項(xiàng)目實(shí)施所造成的環(huán)境影響。與此同時(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)階段，預(yù)先征求公眾意見將會(huì)緩解因項(xiàng)目實(shí)施可能造成的污染而帶來的緊張形勢和壓力?！独锛s環(huán)境與發(fā)展宣言》（1992）和《奧胡斯公約》（1998）都闡述了公眾參與對環(huán)境監(jiān)管的益處［2］，此外，國際環(huán)境影響評(píng)價(jià)協(xié)會(huì)也要求在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中必須開展公眾參與工作［3］。

開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作，讓受影響的公眾有機(jī)會(huì)探討項(xiàng)目建設(shè)帶來的潛在環(huán)境影響以及減緩措施的可接受性［4］，使公眾有權(quán)利以某種合法的方式和程序參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制和技術(shù)審查等決策過程。更重要的是，將公眾引入環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程，能夠有助于達(dá)成一致意見并且有效減緩后續(xù)階段的潛在沖突和行政訴訟?？傮w來說，公眾參與能夠達(dá)到使公眾獲得項(xiàng)目有關(guān)信息、監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施的目的，與此同時(shí)，還能提高項(xiàng)目的社會(huì)效益和環(huán)境效益。研究表明，獲得有效的公眾參與效果非常困難，并且公眾參與的有效程度似乎取決于利益相關(guān)方的態(tài)度和公眾參與的實(shí)施過程［5］。

本文旨在探討環(huán)境影響評(píng)價(jià)的公眾參與效果，指出影響公眾參與效果的不足之處和障礙，提出能夠提高公眾參與有效性的解決途徑或方式。

1 公眾參與實(shí)踐過程中存在的缺陷

在西方，公眾參與被認(rèn)為是環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的基石，并扮演著提醒決策者們某一項(xiàng)目或行為可能會(huì)對環(huán)境帶來潛在損害的重要角色。有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的論題已經(jīng)有過廣泛的討論，其好處也為大多數(shù)學(xué)者認(rèn)可［6-8］。此外，關(guān)于環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的原則和目的也有過很多討論，主要可以概括如下：①為利益相關(guān)方提供充足的機(jī)會(huì)，以便于他們在項(xiàng)目早期階段就能關(guān)注項(xiàng)目的進(jìn)展，甚至可能會(huì)影響項(xiàng)目決策；②提高利益相關(guān)方關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)及其可能造成潛在環(huán)境影響的意識(shí)；③有助于了解項(xiàng)目所在地的傳統(tǒng)文化、習(xí)俗等；④有助于減少利益相關(guān)方之間的沖突；⑤借助于環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，把項(xiàng)目建設(shè)可能帶來的不利影響、減緩措施和最終結(jié)論向利益相關(guān)方披露；⑥提高決策過程的透明度和可信度；⑦為利益相關(guān)方和政府機(jī)構(gòu)之間建立良好的誠信搭橋。有效的公眾參與應(yīng)該不僅僅是找到正確的手段來提高公眾參與程度，更重要的是為利益相關(guān)方做好服務(wù)［9］。

然而，公眾參與經(jīng)常被認(rèn)為很難實(shí)現(xiàn)上面所提的目標(biāo)，并且對項(xiàng)目設(shè)計(jì)和環(huán)境保護(hù)方面所起的作用極其微弱，有些學(xué)者指出這主要是由于在主管部門和利益相關(guān)方之間沒能建立很好的誠信所致［10-11］。究其原因主要有以下幾點(diǎn)：①與環(huán)境影響評(píng)價(jià)和信息公開相關(guān)的法律法規(guī)不健全；②環(huán)境影響評(píng)價(jià)介入的時(shí)機(jī)比較晚；③與項(xiàng)目有關(guān)的信息透明度不高，利益相關(guān)方很難獲得了解項(xiàng)目相關(guān)信息的機(jī)會(huì)；④環(huán)境保護(hù)意識(shí)低下，利益相關(guān)方不積極參與；⑤利益相關(guān)方之間的溝通不暢；⑥主管部門解決爭端的能力有限；⑦對非政府組織的政治限制；⑧需要投入大量的時(shí)間和金錢。

隨著《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》的實(shí)施，我國在環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與方面取得長足進(jìn)步。此外，為了進(jìn)一步加大環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與和政務(wù)信息公開力度，切實(shí)保障公眾對環(huán)境保護(hù)的參與權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，環(huán)保部先后頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范嚴(yán)格環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理的通知》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)政府信息公開指南（試行）》和《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》等文件，并要求建設(shè)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中應(yīng)進(jìn)一步做好信息公開和征求公眾意見等工作。盡管政府相關(guān)主管部門已經(jīng)意識(shí)到公眾參與的重要性，并采取了逐步強(qiáng)化公眾參與方面的法律、法規(guī)制修訂工作，但是，公眾參與的實(shí)施效果仍然有很大的空間需要改進(jìn)和提高，尤其是要重視以下方面：公眾參與方面的立法，信息的透明性與可接近性，公眾參與的介入時(shí)間，與環(huán)境保護(hù)非政府組織之間的交流。因此，如何有效地開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與并獲得最佳效果對我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)至關(guān)重要。

2 提高公眾參與有效性的途徑

從提高社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的角度來講，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是一種非常重要的工具。許多研究和經(jīng)驗(yàn)表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與在規(guī)劃環(huán)評(píng)和項(xiàng)目環(huán)評(píng)方面表現(xiàn)出許多優(yōu)勢［12-13］。在我國，盡管環(huán)評(píng)公眾參與有著和環(huán)境影響評(píng)價(jià)一樣長的歷史，但是公眾參與的有效性仍亟需提高，為了獲得優(yōu)異的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與效果，需要采取以下措施。

2.1 強(qiáng)化與公眾參與相關(guān)的立法

在我國，盡管與公眾參與有關(guān)的法規(guī)已經(jīng)實(shí)施，但是這些法律體系在公眾參與和信息披露方面僅提供了有限的規(guī)定。因此，有關(guān)部門應(yīng)該適時(shí)對《政府信息公開條例》及《環(huán)境信息公開辦法》進(jìn)行修改。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化公眾參與立法，制定如何選擇公眾，在什么條件下用哪種表格，有多少天能留給公眾們查閱環(huán)評(píng)報(bào)告，如何檢查或證實(shí)公眾參與實(shí)踐與法律法規(guī)的符合性等方面的規(guī)定。此外，還應(yīng)該盡快制定環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與導(dǎo)則。

2.2 提高信息的透明度和可達(dá)性

盡管環(huán)評(píng)過程應(yīng)該是透明的，但是，在我國，這種透明性經(jīng)常因公眾無法獲取項(xiàng)目建設(shè)可能帶來的環(huán)境影響和主管部門所作出的相關(guān)決定等方面的信息而受到妨礙。因此，信息的可達(dá)性是透明性的一個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，并被認(rèn)為是有意義的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與基石［14］。但是，如果向參與者們提供的信息經(jīng)常是不充分的、缺乏準(zhǔn)確性，甚至是一些過時(shí)的數(shù)據(jù)，他們就會(huì)被排除在一個(gè)非常真實(shí)的公眾參與之外［15］。缺少足夠的信息，將會(huì)使公眾參與者無法直接對項(xiàng)目的潛在環(huán)境影響做出客觀、公正的評(píng)論。公眾參與者通常需要獲得足夠的、容易理解的項(xiàng)目信息，如項(xiàng)目特點(diǎn)、項(xiàng)目的環(huán)境影響、擬采取的緩解措施、即將做出的決定與環(huán)境影響之間的關(guān)系等，缺少這些信息，就無法開展有意義并且有效的公眾參與工作。

為了提高公眾參與過程中信息的透明度和可達(dá)性，以下方法值得認(rèn)真考慮：首先，應(yīng)該修改與信息披露有關(guān)的現(xiàn)行法律或法規(guī)，以滿足當(dāng)前的新形勢要求。其次，與項(xiàng)目建設(shè)有關(guān)的信息必須是非技術(shù)性，容易理解的，并且是用當(dāng)?shù)氐恼Z言給出的，此外，所披露的信息還應(yīng)該保證其內(nèi)容應(yīng)該具有及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性的特點(diǎn)。第三，項(xiàng)目建設(shè)單位和環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)應(yīng)該提供環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的全本，這樣才能使公眾們能夠核實(shí)項(xiàng)目建設(shè)所造成的潛在環(huán)境影響以及所采取的環(huán)境保護(hù)措施是否可行。公眾參與者可通過以下渠道獲得相關(guān)信息：廣播，電話，公示，網(wǎng)站，調(diào)查問卷，廣告，免費(fèi)發(fā)放的各種印刷品，或者通過任意一種便于公眾獲知相關(guān)信息的方式均可。

2.3 選擇正確的公眾參與介入時(shí)間

環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基本工作程序一般分3個(gè)階段，即前期準(zhǔn)備、調(diào)研和工作方案階段，分析論證和預(yù)測評(píng)價(jià)階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制階段，公眾參與工作可以貫穿以上3個(gè)階段?！秺W胡斯公約》強(qiáng)調(diào)了盡早開展公眾參與工作的重要性［5］，迄今為止，絕大多數(shù)項(xiàng)目將開展公眾參與的時(shí)機(jī)選在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件被提交給環(huán)境主管部門后并作出最終決定前的這段時(shí)間里，而此時(shí)，一些關(guān)鍵性的決定早已經(jīng)完成。因此，公眾參與的有效性取決于其介入的時(shí)機(jī)。根據(jù)目前我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》要求，環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與工作一般開展兩次，第一次是在接受建設(shè)單位委托后7日內(nèi)開展，第二次是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件初稿完成后至提交主管部門評(píng)審前的時(shí)間段，因此，根據(jù)大多數(shù)人的理解，真正意義上的公眾參與工作僅僅是在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件初稿完成后才真正開展［16］。

有效的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與應(yīng)該從環(huán)境影響因素篩查階段就開始，并且在整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中均持續(xù)開展。此外，還需要更詳細(xì)的關(guān)于開展公眾參與時(shí)間的規(guī)定。有關(guān)建議如下：①項(xiàng)目開始后，建設(shè)單位就應(yīng)該借助大眾媒介如廣播、報(bào)紙、電視、網(wǎng)站等方式讓公眾了解項(xiàng)目的相關(guān)情況，此外還可以采取在項(xiàng)目所在地張貼廣告、舉行聽證會(huì)等方式；②當(dāng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)開始評(píng)價(jià)工作時(shí)，現(xiàn)場走訪非常必要，與此同時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該向利益相關(guān)方仔細(xì)地介紹項(xiàng)目情況及項(xiàng)目實(shí)施可能帶來的環(huán)境影響。在編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件工作期間，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位應(yīng)該采取適當(dāng)?shù)姆椒ɑ蚪涣骷记砷_展公眾參與工作；③決策者應(yīng)該采用公眾容易獲取的大眾媒介或其他方式將決策意見及時(shí)告知公眾。

2.4 提高利益相關(guān)方的意識(shí)和責(zé)任

對于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)，建設(shè)單位、環(huán)評(píng)單位和主管部門都應(yīng)該征求公眾意見。在我國，絕大多數(shù)人口仍然居住在農(nóng)村地區(qū)，環(huán)境保護(hù)意識(shí)薄弱，并且缺少對建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模、特點(diǎn)和可能造成的環(huán)境影響等方面的正確理解，從而限制了公眾參與的有效性。然而，大部分建設(shè)單位在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中不愿意咨詢公眾，甚至想欺騙公眾參與者。此外，還有相當(dāng)一部分受影響者認(rèn)為項(xiàng)目建設(shè)與自己無關(guān)，因此通常不愿意表達(dá)他們的意見。從某種意義上來講，當(dāng)?shù)鼐用裼绊懻疀Q策的能力有待進(jìn)一步提高。

對于利益相關(guān)方而言，良好的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和責(zé)任心有助于公眾參與的進(jìn)程。為了獲得優(yōu)異的公眾參與效果，引入具有環(huán)境保護(hù)意識(shí)的公眾參與進(jìn)來尤為重要。此外，建設(shè)單位應(yīng)該積極參與環(huán)境保護(hù)并且強(qiáng)化環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與的責(zé)任。應(yīng)該建立一種積極參與的文化氛圍，并且加強(qiáng)公眾的意識(shí)，尤其是應(yīng)加強(qiáng)那些持與自己無關(guān)態(tài)度的公眾的參與意識(shí)。應(yīng)該開展環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與方面的教育與培訓(xùn)工作，教育和培訓(xùn)應(yīng)采取有趣、公眾容易理解的形式。

2.5 建立有效的交流體系

公眾參與本身應(yīng)該是一種雙向交流的過程，這個(gè)過程主要發(fā)生在建設(shè)單位、主管部門，受影響的公眾和對項(xiàng)目建設(shè)感興趣的公眾之間。公眾參與應(yīng)該努力讓所有的團(tuán)體參與到公眾參與過程中來，通過互相、雙向的交流來防止或解決沖突。總之，有效的交流能夠使利益相關(guān)方快速地獲得與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的清晰、準(zhǔn)確信息，并且?guī)椭麄冏龀稣_的選擇。在決策過程中缺乏交流，缺少相關(guān)信息，缺少透明度將導(dǎo)致無法建立流暢且成功的信任關(guān)系。

為了進(jìn)一步提高公眾參與的意義，在參與者、建設(shè)單位和主管部門之間建立信任關(guān)系是極為重要的，基于信任，他們之間可以共享有關(guān)建設(shè)項(xiàng)目的任何信息，從而為他們提供有效的交流渠道。因此，積極的開展公眾參與，就可以使那些不信任被公開的交流、信任和誠信所替代［17］。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件編制期間，建設(shè)單位和環(huán)評(píng)單位應(yīng)該向公眾提供相應(yīng)的材料，這些材料應(yīng)該是包含非技術(shù)性的，并且為大多數(shù)參與者所能夠理解的內(nèi)容，與此同時(shí)還應(yīng)該以各種適合的方法或交流技巧開展充足的公眾意見咨詢工作，這些方法可以是聽證會(huì)、調(diào)查問卷、工作室、咨詢委員會(huì)以及對書面材料的評(píng)論等。

2.6 開發(fā)環(huán)保非政府組織的潛在影響力

環(huán)保非政府組織是以保護(hù)全球環(huán)境或特定環(huán)境因素或解決特定環(huán)境問題為目標(biāo)，不以盈利為目的，具有一定章程，具有民主決策程序的有組織系統(tǒng)性的民間社會(huì)團(tuán)體。環(huán)保非政府組織被認(rèn)為在以下方面起著重要的作用：①通過積極參與有關(guān)環(huán)境問題的國際會(huì)議和國際談判，參加制定國際環(huán)境條約的立法活動(dòng)等方式促進(jìn)國際環(huán)境法的編纂和逐步發(fā)展；②嚴(yán)密跟蹤、監(jiān)督各國政府履行國際承諾和實(shí)施法律的情況，對其形成一種來自民間的社會(huì)壓力，同時(shí)以其自身行為喚醒民眾的參與意識(shí)和環(huán)保意識(shí)，迫使政府提高行為的透明度，有效防止了權(quán)利的濫用，保證了環(huán)境法律得到較好的貫徹與執(zhí)行；③溝通各方、促進(jìn)協(xié)調(diào)與合作的獨(dú)特作用；④可以作為訴訟方或法律顧問參加國際訴訟程序。中國的環(huán)保非政府組織在公眾參與方面發(fā)揮的作用非常有限，這主要是由于這些組織受到一定政治和法律的限制。

在公眾參與期間，專家和環(huán)保非政府組織似乎比受影響者更能夠影響決策的結(jié)果。因此，與文獻(xiàn)中提到的某些建議相反，公眾參與并不一定是覆蓋面越廣效果就越好，反而是借助于第三方團(tuán)體可能會(huì)有更好的代表性應(yīng)該值得深入的探討。但是，我國目前僅有少數(shù)的環(huán)保非政府組織參與并影響著當(dāng)前中國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程，而大部分環(huán)保非政府組織主要擔(dān)負(fù)著環(huán)境保護(hù)教育和宣傳環(huán)境保護(hù)信息的職能。因此，開發(fā)環(huán)保非政府組織的潛在影響力并允許更多的環(huán)保非政府組織參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程是非常有益的，并可能有助于提高公眾參與的有效性。

3 結(jié) 論

綜上所述，環(huán)境影響評(píng)價(jià)是環(huán)境保護(hù)工作的一項(xiàng)重要工具，然而，沒有有效的、真正的公眾參與，環(huán)境影響評(píng)價(jià)也許僅僅是環(huán)境影響控制的一種邊緣化形式而已。

在我國，公眾參與已成為環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的一個(gè)重要部分，但是，實(shí)際上，在現(xiàn)階段很難獲得優(yōu)異的環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與效果，公眾參與的程度是否“有效”取決于是否擁有完整的法律／法規(guī)體系，公眾參與的過程是否完全透明，與建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的信息可接近程度，公眾參與的介入時(shí)間，利益相關(guān)方的環(huán)境保護(hù)意識(shí)與責(zé)任和是否建立了有效的交流等諸多方面。

為了獲得優(yōu)異的公眾參與效果，建議應(yīng)該采取以下方法：①強(qiáng)化立法，制定相關(guān)規(guī)定，建立公眾參與導(dǎo)則；②公眾能夠自由方便地獲得更多的項(xiàng)目信息；③盡可能早地開展公眾參與工作，并貫穿環(huán)境影響評(píng)價(jià)全過程；④提高利益相關(guān)方的環(huán)境保護(hù)責(zé)任與意識(shí)，建立公眾參與文化，更加注重對利益相關(guān)方的教育與培訓(xùn)；⑤建立有效的交流體系，進(jìn)而在參與者，項(xiàng)目建設(shè)單位和權(quán)利當(dāng)局之間建立誠信；⑥開發(fā)環(huán)保非政府組織的潛力，允許更多的環(huán)保非政府組織參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程。

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（編輯 李娟）

10.3969／j.issn.1005-3158.2015.01.008

：1005-3158（2015）01-0021-04

2014-12-30）

王彥昌，2008年畢業(yè)于北京化工大學(xué)應(yīng)用化學(xué)專業(yè)，博士，高級(jí)工程師，現(xiàn)在中國石油安全環(huán)保技術(shù)研究院從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)技術(shù)咨詢和環(huán)境保護(hù)技術(shù)研究工作。通信地址：北京市昌平區(qū)沙河鎮(zhèn)西沙屯橋西中國石油創(chuàng)新基地A座，102206