均等化統(tǒng)計制度的內(nèi)涵及其設(shè)計

羅放華，謝 華

（湖南城市學(xué)院，湖南 益陽 413000）

0 引言

在中國建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以后，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益矛盾日益加劇，這是導(dǎo)致基層統(tǒng)計工作持續(xù)滑坡的主要根源。由于基層統(tǒng)計工作滑坡，嚴(yán)重地動搖了政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量根基、影響了政府統(tǒng)計公信力，從而給統(tǒng)計事業(yè)發(fā)展帶來了巨大的危機。因此，協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計利益關(guān)系，這是當(dāng)前中國統(tǒng)計改革不可回避的重要問題。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表諾思認(rèn)為，制度是博弈的規(guī)則，它在政治市場中由各方參與人經(jīng)過討價還價來決定。安德魯.肖特在《社會制度的經(jīng)濟(jì)理論》一書中，將其進(jìn)一步定義為:制度是博弈參與者互動行為的均衡結(jié)果，而任何偏離這種均衡結(jié)果都是不利的?！?〕將制度視為博弈均衡的觀點得到了許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的認(rèn)可，主要是因為這種定義揭示了制度的本質(zhì)屬性，對于解釋制度內(nèi)生性和解決現(xiàn)實問題很有幫助。由此可見，建立均等化統(tǒng)計制度，乃是破解基層統(tǒng)計難題的重要保障。

1 均等化統(tǒng)計制度的提出

從經(jīng)濟(jì)視角考察，人類社會的一切活動都以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，任何超越經(jīng)濟(jì)利益追求的行為幾乎是不存在的，因而追求經(jīng)濟(jì)利益是人類社會活動的基本規(guī)律?；鶎咏y(tǒng)計生產(chǎn)者依法向政府統(tǒng)計用戶提供統(tǒng)計資料的業(yè)務(wù)關(guān)系，歸根結(jié)底表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，既是基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的基本出發(fā)點，也是政府統(tǒng)計用戶獲取統(tǒng)計資料的最終目的。因此，協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計關(guān)系的實質(zhì)，就是平衡基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。

（1）計劃經(jīng)濟(jì)時期的利益平衡

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國的企業(yè)由國家統(tǒng)負(fù)盈虧，事業(yè)單位實行統(tǒng)收統(tǒng)支，城鄉(xiāng)基層組織經(jīng)費納入財政預(yù)算。因此，基層單位并不是真正意義上的獨立經(jīng)濟(jì)主體，而是政府的附屬機構(gòu)。在這種集權(quán)式管理體制下，基層統(tǒng)計工作需要的人、財、物資源由國家統(tǒng)一投入，基層單位完全可以按照政府規(guī)定設(shè)置統(tǒng)計崗位、配備統(tǒng)計人員并嚴(yán)格履行統(tǒng)計職責(zé)，基層統(tǒng)計人員的經(jīng)濟(jì)待遇由國家保障并獲得業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職稱評定、職務(wù)晉升的發(fā)展機會，由此形成了具有計劃經(jīng)濟(jì)特色的基層統(tǒng)計行政化模式。至20世紀(jì)80年代中期，這種模式日臻完善，從而使中國基層統(tǒng)計工作穩(wěn)步走上機構(gòu)健全、人員穩(wěn)定、渠道暢通的良性發(fā)展軌道。隨著基層統(tǒng)計工作的健康發(fā)展，政府統(tǒng)計有效供給能力日益增強，統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量不斷提高，統(tǒng)計公信力亦穩(wěn)步提升?；鶎咏y(tǒng)計行政化模式成功的奧秘在于：基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益達(dá)到相對平衡狀況。具體地講，一方面，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者所付出的統(tǒng)計代價能夠得到合理的經(jīng)濟(jì)補償；另一方面，政府統(tǒng)計用戶所投入的統(tǒng)計資源也獲得了真實準(zhǔn)確、全面及時的統(tǒng)計資料回報。由于雙方利益處于相對均衡狀態(tài)，從而形成了互利共贏的合作局面，有利地促進(jìn)了政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量穩(wěn)步提高。

1.2 市場經(jīng)濟(jì)時期的利益失衡

在市場經(jīng)濟(jì)時期，經(jīng)過政企分開、政事分離與政社分離改革后，企事業(yè)單位、城鄉(xiāng)基層組織與政府在經(jīng)濟(jì)上徹底脫鉤，政府取消了基層統(tǒng)計投入，基層統(tǒng)計成本被直接轉(zhuǎn)嫁給企事業(yè)單位和城鄉(xiāng)基層組織。這樣，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者所付出的統(tǒng)計代價不僅得不到合理的經(jīng)濟(jì)補償，而且還要承擔(dān)統(tǒng)計違法責(zé)任，而政府統(tǒng)計用戶則可以無償?shù)孬@取、占有和使用基層統(tǒng)計成果。由于基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益嚴(yán)重失衡，從20世紀(jì)80年代中期開始，基層法定統(tǒng)計單位紛紛撤銷統(tǒng)計機構(gòu)、解聘統(tǒng)計人員，從而導(dǎo)致了企事業(yè)單位統(tǒng)計無專職人員、街道社區(qū)統(tǒng)計無人負(fù)責(zé)、農(nóng)村村組統(tǒng)計無人問津的被動局面。隨著基層統(tǒng)計工作邊緣化、空殼化的態(tài)勢愈演愈烈，政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量問題日益嚴(yán)重，政府統(tǒng)計公信力正面臨前所未有的危機。

1.3 統(tǒng)計方法技術(shù)改革的困境

為了適應(yīng)統(tǒng)計環(huán)境的新變化，國家統(tǒng)計局于1981年向國務(wù)院提交了《關(guān)于加強和改革統(tǒng)計工作的報告》，從而啟動了自上而下的統(tǒng)計改革。中國基層統(tǒng)計改革以統(tǒng)計調(diào)查方式方法、統(tǒng)計技術(shù)和統(tǒng)計生產(chǎn)方式為突破口：首先，改革統(tǒng)計調(diào)查方式方法。中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第九次會議于2009年6月27日修訂通過，并于2010年1月1日起施行的《中華人民共和國統(tǒng)計法》第十六條規(guī)定：“搜集、整理統(tǒng)計資料，應(yīng)當(dāng)以周期性普查為基礎(chǔ)，以經(jīng)常性抽樣調(diào)查為主體，綜合運用全面調(diào)查、重點調(diào)查等方法，并充分利用行政記錄等資料。”試圖用周期性普查、經(jīng)常性抽樣調(diào)查逐步取代傳統(tǒng)的定期統(tǒng)計報表，以減輕基層統(tǒng)計負(fù)擔(dān)，緩解基層統(tǒng)計利益矛盾；其次，改革統(tǒng)計技術(shù)和統(tǒng)計生產(chǎn)方式。從2012年開始，國家統(tǒng)計局在全國全面推進(jìn)基本單位名錄庫、企業(yè)(單位)一套表、業(yè)務(wù)應(yīng)用統(tǒng)一軟件系統(tǒng)和聯(lián)網(wǎng)直報系統(tǒng)四大工程，期望通過統(tǒng)計技術(shù)和統(tǒng)計生產(chǎn)方式改革提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。然而，周期性普查的成本與效益比并不理想，經(jīng)常性抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)質(zhì)量也不令人滿意，四大工程推進(jìn)步履艱難，聯(lián)網(wǎng)直報數(shù)據(jù)質(zhì)量亦不容樂觀。

科學(xué)的統(tǒng)計調(diào)查方式方法、先進(jìn)的統(tǒng)計技術(shù)和統(tǒng)計生產(chǎn)方式，為什么不能遏止統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量持續(xù)滑破的態(tài)勢呢？因為，無論是普查、抽樣調(diào)查還是聯(lián)網(wǎng)直報，如果沒有基層單位的支持和基層統(tǒng)計人員的配合，就不可能得到真實準(zhǔn)確、完整及時的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。基層單位的支持力度和基層統(tǒng)計人員的配合程度，通常決定于利益訴求的滿足程度，當(dāng)利益得到滿足時就會全力支持、積極配合，否則就會抵觸、敷衍乃至對抗。因此，中國基層統(tǒng)計改革僅僅關(guān)注于統(tǒng)計方式方法與技術(shù)性問題是很不充分的，需要重視改革引發(fā)的利益變動，不回避改革動力與阻力的研究。只有對改革中的利益問題進(jìn)行深入而正面有效的研究，切實解決基層單位和基層統(tǒng)計人員的利益問題，才能破解基層統(tǒng)計難題。否則，這樣確定下來的改革目標(biāo)與實現(xiàn)方式，一遇到現(xiàn)實就會水土不服，就會走樣?！?〕建立均等化統(tǒng)計制度，實現(xiàn)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益均衡，乃是中國基層統(tǒng)計改革不可回避的重要問題。

2 均等化統(tǒng)計制度的內(nèi)涵

在基層統(tǒng)計利益生態(tài)系統(tǒng)中，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶為了實現(xiàn)各自利益最大化，不可避免地產(chǎn)生利益博弈，這就需要制定均等化統(tǒng)計制度，以避免零和博弈、負(fù)和博弈的不利后果發(fā)生，從而開創(chuàng)利益和諧的基層統(tǒng)計工作新局面。

2.1 均等化統(tǒng)計制度的含義

均等化統(tǒng)計制度，是指通過法律的權(quán)威來協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益沖突，使雙方的利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)的配套統(tǒng)計規(guī)則。所謂法律權(quán)威，是指基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶的正當(dāng)權(quán)益必須通過統(tǒng)計立法予以保證。利益共存和相容，是指基層統(tǒng)計生產(chǎn)者利益與政府統(tǒng)計用戶利益互不排斥、相互依存。合理的優(yōu)化狀態(tài)，是指基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶之間的利益始終保持在相對均衡的水平。所謂配套統(tǒng)計規(guī)則，是指由相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)計法律、統(tǒng)計法令、統(tǒng)計條例與統(tǒng)計調(diào)查制度和統(tǒng)計交易制度構(gòu)成的制度體系。

2.2 均等化統(tǒng)計制度的特征

均等化統(tǒng)計制度是維護(hù)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶合法權(quán)益，協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系的基本制度。它與統(tǒng)計方式方法、統(tǒng)計組織管理、統(tǒng)計業(yè)務(wù)規(guī)范等具體操作制度相比，具有根本性、法定性、公平性、非獨立性等主要特征。

第一，均等化統(tǒng)計制度是根本性制度?；鶎咏y(tǒng)計活動既不是公共服務(wù)活動，也不是公益性活動，而是基層統(tǒng)計生產(chǎn)者投入統(tǒng)計成本、政府統(tǒng)計用戶收獲統(tǒng)計成果的經(jīng)濟(jì)活動，其統(tǒng)計業(yè)務(wù)關(guān)系最終表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。因此，協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶的利益關(guān)系，乃是基層統(tǒng)計工作中最根本性的問題。只有積極協(xié)調(diào)好雙方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，才能從根本上消除基層統(tǒng)計阻力、激發(fā)基層統(tǒng)計活力，才能確保統(tǒng)計方式方法、統(tǒng)計組織管理、統(tǒng)計業(yè)務(wù)規(guī)范等制度真正落到實處。

第二，均等化統(tǒng)計制度是法定性制度。在基層統(tǒng)計利益博弈中，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者通常處于弱勢地位，而政府統(tǒng)計用戶則處于強勢地位，雙方經(jīng)過討價還價很難達(dá)成利益均衡的結(jié)果，特別是在統(tǒng)計“國家工具”論、“唯上服務(wù)”論的慣性思維下，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的利益往往難以保證。因此，必須通過統(tǒng)計立法來協(xié)調(diào)雙方的利益關(guān)系，以切實維護(hù)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的合法權(quán)益，并確保政府統(tǒng)計用戶獲得高質(zhì)量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

第三，均等化統(tǒng)計制度是公平性制度。利益公平是均等化統(tǒng)計制度的本質(zhì)特征，它既是制定制度的基本原則，也是解決沖突性利益的有效方法。在協(xié)調(diào)統(tǒng)計主體利益關(guān)系時，如果利益的天平偏向政府統(tǒng)計用戶，那么由于統(tǒng)計產(chǎn)品價格過低而影響基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的積極性，從而導(dǎo)致統(tǒng)計產(chǎn)品有效供給不足；如果利益的天平偏向基層統(tǒng)計生產(chǎn)者，那么因統(tǒng)計產(chǎn)品價格過高而使政府統(tǒng)計用戶需求萎縮，從而影響基層統(tǒng)計生產(chǎn)者利益的實現(xiàn)，進(jìn)而抑制基層統(tǒng)計事業(yè)發(fā)展。因此，必須堅持公平公正的原則，積極協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計利益關(guān)系。

第四，均等化統(tǒng)計制度是非獨立性制度。均等化統(tǒng)計制度并非獨立性制度，而是在制定統(tǒng)計法律制度時，將基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶利益均等的要求落實到所有的相關(guān)統(tǒng)計法律制度之中，使相關(guān)統(tǒng)計法律制度的條款真正成為利益公平的法定規(guī)則，從而切實保證雙方的合法權(quán)益落到實處。

2.3 均等化統(tǒng)計制度的意義

3 均等化統(tǒng)計制度的設(shè)計

制度化關(guān)聯(lián)理論認(rèn)為，制度之間并非彼此獨立，而是存在著關(guān)聯(lián)性和互補性，某項制度不僅影響著其他制度，而且也受其他制度的影響。如果要保證某項新制度成功實施，那么所有域中的制度都要根據(jù)新制度的關(guān)聯(lián)性和互補性作出相應(yīng)的變換。否則，舊制度的遺留或者已經(jīng)存在的非正式制度將會制約新制度的實施?；鶎咏y(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶的利益調(diào)整涉及統(tǒng)計法律、統(tǒng)計法令、統(tǒng)計條例、統(tǒng)計調(diào)查、統(tǒng)計交易等諸多方面，因而均等化統(tǒng)計制度設(shè)計必須統(tǒng)籌兼顧、系統(tǒng)規(guī)劃。只有將統(tǒng)計主體利益均等化體現(xiàn)在統(tǒng)計法律法規(guī)的具體條款中、滲透在統(tǒng)計調(diào)查制度設(shè)計中、落實在統(tǒng)計產(chǎn)品交易規(guī)則中，才能真正實現(xiàn)統(tǒng)計主體利益均等化。

3.1 完善統(tǒng)計法規(guī)權(quán)益條款

在中國，《中華人民共和國統(tǒng)計法》（以下簡稱《統(tǒng)計法》）、《中華人民共和國統(tǒng)計法實施細(xì)則》（以下簡稱《統(tǒng)計法實施細(xì)則》）與省級人民政府《統(tǒng)計工作條例》是最權(quán)威的統(tǒng)計法規(guī)，應(yīng)該成為維護(hù)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶合法權(quán)益的公平規(guī)則?？墒?，在統(tǒng)計“國家工具”論與計劃經(jīng)濟(jì)的定式思維下，這些統(tǒng)計法規(guī)便成為了袒護(hù)政府統(tǒng)計用戶一方利益的不公平條款，而基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的合法利益毫無保障?，F(xiàn)行的《統(tǒng)計法》、《統(tǒng)計法實施細(xì)則》與《統(tǒng)計工作條例》明確地規(guī)定了基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的法定業(yè)務(wù)、法定責(zé)任、行為規(guī)范、違法處罰等條款，但卻找不到基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的利益條款和維權(quán)條款。統(tǒng)計工作對于基層統(tǒng)計生產(chǎn)者而言，只有付出的代價與承擔(dān)的責(zé)任，卻無相應(yīng)的回報。這種責(zé)、權(quán)、利脫節(jié)的統(tǒng)計法律，嚴(yán)重地挫傷了基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的積極性，給基層統(tǒng)計事業(yè)持續(xù)發(fā)展帶來了巨大阻力。因此，必須完善統(tǒng)計法律法律權(quán)益條款。

3.1.1 增加《統(tǒng)計法》權(quán)益內(nèi)容

要在《統(tǒng)計法》中增加尊重基層統(tǒng)計勞動、維護(hù)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者權(quán)益的條款。一方面《統(tǒng)計法》要賦予基層統(tǒng)計生產(chǎn)者維護(hù)自身利益的法定權(quán)利，有權(quán)拒絕無償提供統(tǒng)計資料；另一方面，《統(tǒng)計法》要嚴(yán)格控制國家法定統(tǒng)計調(diào)查項目，規(guī)范地方政府法定統(tǒng)計調(diào)查項目，防止信息擾民，切實減輕基層統(tǒng)計負(fù)擔(dān)，禁止政府、其他各類統(tǒng)計用戶無償?shù)卣加泻褪褂没鶎咏y(tǒng)計成果。

3.1.2 充實《統(tǒng)計法實施細(xì)則》權(quán)益條款

《統(tǒng)計法實施細(xì)則》要將《統(tǒng)計法》的權(quán)益條款細(xì)化為可操作性的規(guī)則。一是《統(tǒng)計法實施細(xì)則》要界定法定統(tǒng)計調(diào)查項目與非法定統(tǒng)計調(diào)查項目的界限，分清中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，合理規(guī)定中央政府與地方政府共享項目的經(jīng)費負(fù)擔(dān)比例。二是要按照“誰要數(shù)、誰出錢”的原則負(fù)擔(dān)數(shù)據(jù)采集費用，要在《統(tǒng)計法實施細(xì)則》明確規(guī)定：國家統(tǒng)計調(diào)查項目的數(shù)據(jù)采集費用納入中央財政預(yù)算，部門統(tǒng)計調(diào)查項目的數(shù)據(jù)采集費用納入部門預(yù)算，地方統(tǒng)計調(diào)查項目的數(shù)據(jù)采集費用納入本級政府財政預(yù)算，防止政府統(tǒng)計成本變相地攤派給基層單位；三是《統(tǒng)計法實施細(xì)則》要明確規(guī)定基層統(tǒng)計人員的最低待遇標(biāo)準(zhǔn)，賦予地方統(tǒng)計局相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)力，以切實解決基層統(tǒng)計人員待遇無保障的問題。

3.1.3 細(xì)化《統(tǒng)計工作條例》權(quán)益規(guī)則

各省、市、自治區(qū)人民政府根據(jù)《統(tǒng)計法》與《統(tǒng)計法實施細(xì)則》制定的《統(tǒng)計工作條例》是地方性統(tǒng)計法規(guī)，它應(yīng)該為協(xié)調(diào)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶的利益關(guān)系提供可操作性細(xì)則。具體地講，《統(tǒng)計工作條例》要從以下幾個方面進(jìn)行細(xì)化：其一，具體界定基層單位與地方政府的統(tǒng)計責(zé)任界限，分清雙方的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；其二，明確劃分省、地、縣政府的統(tǒng)計責(zé)任范圍，根據(jù)受益程度大小合理規(guī)定三級地方政府統(tǒng)計經(jīng)費的負(fù)擔(dān)比例，并將政府統(tǒng)計經(jīng)費全額納入本級政府財政預(yù)算，確保政府統(tǒng)計經(jīng)費落實到位；其三，詳細(xì)規(guī)定基層統(tǒng)計人員的統(tǒng)計職責(zé)、統(tǒng)計權(quán)力和統(tǒng)計待遇；其四，增加基層統(tǒng)計生產(chǎn)者維權(quán)條款，當(dāng)其合法利益受到損害時，有權(quán)進(jìn)行投訴，并得到公正公平的仲裁結(jié)果。

3.2 統(tǒng)籌調(diào)查制度頂層設(shè)計

中國是統(tǒng)計需求大國。隨著經(jīng)濟(jì)與社會日新月異的變化，黨和政府、社會公眾的統(tǒng)計信息需求日益增長。因此，國家調(diào)查項目、部門調(diào)查項目和地方調(diào)查項目不斷增多。至2011年底，國家常規(guī)調(diào)查制度有40多項，近600種報表，11000多個指標(biāo)；中央有關(guān)部門有320多個調(diào)查項目，2100多套報表，近20000個指標(biāo)；省、市、縣統(tǒng)計局和其他部門也都設(shè)有調(diào)查項目。[3]]多頭向下的龐大統(tǒng)計調(diào)查項目、重復(fù)統(tǒng)計的海量統(tǒng)計指標(biāo)，不知耗費了基層單位多少人力、物力和財力，但取得的統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量并不令人滿意。因此，必須統(tǒng)籌統(tǒng)計調(diào)查制度頂層設(shè)計，最大限度地減輕基層統(tǒng)計負(fù)擔(dān)，有效地遏止信息擾民現(xiàn)象蔓延。

3.2.1 加強調(diào)查成本預(yù)算

調(diào)查制度是國家真實、準(zhǔn)確、全面、及時掌握經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展情況的統(tǒng)計業(yè)務(wù)制度，它的科學(xué)性不僅取決于調(diào)查方式方法是否具有技術(shù)上的先進(jìn)性，而且取決于調(diào)查方式方法是否具有經(jīng)濟(jì)上的可行性。因此，技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)濟(jì)可行是衡統(tǒng)計調(diào)查制度科學(xué)性的重要尺度。所謂經(jīng)濟(jì)可行，是指統(tǒng)計調(diào)查以最低的統(tǒng)計成本獲取最多有用的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。1980年，美國國會為了控制聯(lián)邦政府信息收集的社會負(fù)擔(dān)、減少信息擾民，通過了《紙面工作精減法》（Paperwork Reduction Act）。該法規(guī)定，所有的聯(lián)邦政府機構(gòu)必須在得到行政管理預(yù)算局（OMB）批準(zhǔn)之后，才能向社會和公眾收集數(shù)據(jù)和信息，國會并且決定，在行政管理預(yù)算局新設(shè)一個“信息和管制辦公室”（OIRA），統(tǒng)管聯(lián)邦政府的信息收集工作。信息和管制辦公室每年都要編制“年度信息收集預(yù)算”，這個預(yù)算不僅要考慮聯(lián)邦政府要付出多大代價，而且要計算政府機構(gòu)的信息收集計劃會給全社會帶來多大的負(fù)擔(dān)。[4]《紙面工作精減法》對于降低統(tǒng)計調(diào)查成本、減輕社會負(fù)擔(dān)具有十分積極的意義，值得借簽。因此，在設(shè)計統(tǒng)計調(diào)查制度時，必須遵循“經(jīng)濟(jì)性”原則，加強調(diào)查項目的成本預(yù)算。國家、部門、地方的統(tǒng)計調(diào)查項目必須嚴(yán)格編制成本預(yù)算，經(jīng)同級財政部門審核批準(zhǔn)后列入財政預(yù)算，禁止增加財政預(yù)算外的調(diào)查項目。

3.2.2 統(tǒng)籌規(guī)劃調(diào)查項目

全國性基本情況的統(tǒng)計調(diào)查、國家統(tǒng)計局的常規(guī)性統(tǒng)計調(diào)查與國務(wù)院各主管部門的業(yè)務(wù)統(tǒng)計調(diào)查，由國家統(tǒng)計局統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一銜接，報國務(wù)院審批后實施。省、市、縣地方人民政府需要新增的地方性統(tǒng)計調(diào)查項目，由省級統(tǒng)計局統(tǒng)籌規(guī)劃和銜接，報省級人民政府審批并報國家統(tǒng)計局備案。通過統(tǒng)籌規(guī)劃，避免國家統(tǒng)計調(diào)查、部門統(tǒng)計調(diào)查、地方統(tǒng)計調(diào)查的相互脫節(jié)和相互交叉，減少層層加碼的統(tǒng)計調(diào)查項目，切實提高統(tǒng)計調(diào)查整體效率，進(jìn)而全面提升統(tǒng)計調(diào)查的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

3.2.3 大量精簡統(tǒng)計指標(biāo)

不計成本、貪大求全的統(tǒng)計調(diào)查制度頂層設(shè)計，導(dǎo)致了調(diào)查項目的統(tǒng)計指標(biāo)過多、過細(xì)、過濫。比如，人口普查的信息采集項目近30項；工業(yè)企業(yè)一套表的月報、季報、半年報報表有10種，需要填報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)700多個；國統(tǒng)字［2012］54號《住戶收支與生活狀況調(diào)查問卷》由A卷、B卷、C卷組成，調(diào)查指標(biāo)多達(dá)134個；國統(tǒng)字［2012］88號《農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)問卷》的調(diào)查指標(biāo)有91個；地方政府需要的統(tǒng)計數(shù)據(jù)更多更細(xì)?；鶎咏y(tǒng)計負(fù)擔(dān)越來越重，信息擾民呈泛濫之勢。因此，在設(shè)計調(diào)查項目的統(tǒng)計指標(biāo)時，要充分考慮數(shù)據(jù)采集成本，堅持精簡、高效、適用、經(jīng)濟(jì)的原則，大幅度地減少統(tǒng)計指標(biāo)總量，從而切實減輕基層統(tǒng)計工作量。

3.2.4 合理延長調(diào)查周期

全國性普查周期縮短、經(jīng)常性抽樣調(diào)查頻率提高、聯(lián)網(wǎng)直報上報時間縮短，最終導(dǎo)致數(shù)據(jù)采集成本居高不下，基層統(tǒng)計負(fù)擔(dān)越來越重。以工業(yè)企業(yè)聯(lián)網(wǎng)直報為例：本月28日—下月3日上報產(chǎn)值B204-1（月報）、產(chǎn)銷存B204-2（月報），本月8日—18日上報財務(wù)B203（月報）、信息化B203-1（季報），本月25日—下月3日上報205-1能源購進(jìn)、消費與庫存（月報），本月28日—下月5日上報205-3工業(yè)企業(yè)單位產(chǎn)品能源消耗情況（季報），本月25日—下月6日上報205-4工業(yè)企業(yè)用水情況（半年報），本月25日—下月8日上報K201-1高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（項目）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地（園區(qū)）企業(yè)情況，本月25日—下月18日上報K201-2高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)（項目）高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地（園區(qū)）企業(yè)情況（續(xù)表），本月3日—5日上報勞動工資202-1季報。眼花繚亂的統(tǒng)計報表、密集的報送周期使企業(yè)統(tǒng)計人員不堪重負(fù)，因此聯(lián)網(wǎng)直報要在整合統(tǒng)計報表、精簡統(tǒng)計指標(biāo)的基礎(chǔ)上適當(dāng)延長上報期限。同時，要合理延長全國性普查周期，降低經(jīng)常性抽樣調(diào)查頻率，以減輕基層統(tǒng)計壓力。

3.3 制定統(tǒng)計產(chǎn)品交易制度

在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶屬于不同的利益主體，要實現(xiàn)各自的利益，就要進(jìn)行統(tǒng)計產(chǎn)品交易。因此，必須建立統(tǒng)計產(chǎn)品交易制度。所謂統(tǒng)計產(chǎn)品交易制度，是規(guī)范統(tǒng)計生產(chǎn)者與統(tǒng)計用戶的統(tǒng)計交易行為，維護(hù)雙方合法權(quán)益，確保統(tǒng)計交易秩序的規(guī)則。建立統(tǒng)計產(chǎn)品交易制度的根本目的在于：通過提供合法的交易平臺，根據(jù)合理的市場價格進(jìn)行公平交易，可以切實維護(hù)雙方的合法權(quán)益，進(jìn)而提高基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的積極性，實現(xiàn)基層統(tǒng)計工作質(zhì)量的穩(wěn)步提高。統(tǒng)計產(chǎn)品交易制度的內(nèi)容包括交易對象、交易主體、交易方式、交易實施等。[5]

3.3.1 統(tǒng)計交易對象

統(tǒng)計交易對象即統(tǒng)計產(chǎn)品，它是基層統(tǒng)計人員利用基層單位資源從事統(tǒng)計活動而生產(chǎn)的智力成果，其產(chǎn)品形態(tài)包括有形統(tǒng)計產(chǎn)品和無形統(tǒng)計服務(wù)。有形統(tǒng)計產(chǎn)品主要有統(tǒng)計報表數(shù)據(jù)、統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)、統(tǒng)計分析報告、統(tǒng)計調(diào)查報告、統(tǒng)計預(yù)測信息等，無形統(tǒng)計服務(wù)主要是統(tǒng)計咨詢服務(wù)。無論是有形統(tǒng)計產(chǎn)品，還是無形統(tǒng)計服務(wù)，都是消耗了基層單位資源、凝結(jié)了基層統(tǒng)計人員勞動并具有使用價值和交換價值的勞動成果，因而是統(tǒng)計交易的對象。只有通過統(tǒng)計交易，基層統(tǒng)計人員的勞動付出才能得到回報，基層單位的統(tǒng)計資源投入才能得到補償，統(tǒng)計用戶才能得到貨真價實的統(tǒng)計產(chǎn)品。

3.3.2 統(tǒng)計交易主體

統(tǒng)計交易主體是指統(tǒng)計產(chǎn)品交易的雙方，它由特定的、相對穩(wěn)定的買方與賣方組成。買方為統(tǒng)計產(chǎn)品的使用方，即統(tǒng)計用戶，主要包括直接使用基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)的縣級政府統(tǒng)計局與縣級政府主管部門以及國家調(diào)查隊。賣方為統(tǒng)計產(chǎn)品生產(chǎn)者，即依法上報統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基層企業(yè)事業(yè)單位與其他組織以及個體工商戶等統(tǒng)計調(diào)查對象。

3.3.3 統(tǒng)計交易方式

由于統(tǒng)計交易主體由相對穩(wěn)定的買方與賣方構(gòu)成，因而統(tǒng)計交易可以采用定額補貼與業(yè)務(wù)外包兩種方式。定額補貼，是指政府對定期提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基層法定統(tǒng)計單位給予合理的經(jīng)濟(jì)補償。定額補貼數(shù)額根據(jù)統(tǒng)計工作量大小和統(tǒng)計資料報送周期長短確定，統(tǒng)計聯(lián)網(wǎng)直報等各類定期統(tǒng)計報表均可采用定額補貼方式。所謂業(yè)務(wù)外包，是指政府將采集基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)的任務(wù)發(fā)包給統(tǒng)計代理機構(gòu)完成。統(tǒng)計代理機構(gòu)是具有統(tǒng)計資質(zhì)、依法成立、獨立從事統(tǒng)計活動的民間統(tǒng)計服務(wù)機構(gòu)。國家經(jīng)常性抽樣調(diào)查、周期性普查、重點調(diào)查、社情民意調(diào)查等項目的數(shù)據(jù)采集任務(wù)可以部分或全部發(fā)包給統(tǒng)計代理機構(gòu)完成，這不僅能夠大幅度地降低政府統(tǒng)計成本，而且可以提高基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。實行定額補貼與業(yè)務(wù)外包，有利于實現(xiàn)基層統(tǒng)計責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一。

3.3.4 統(tǒng)計交易實施

統(tǒng)計產(chǎn)品交易是基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶的利益博弈。在統(tǒng)計交易過程中，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者通常處于弱勢地位，而政府統(tǒng)計用戶往往處于強勢地位，如果缺乏有效的統(tǒng)計交易措施，那么處于弱勢地位的基層統(tǒng)計生產(chǎn)者利益就難以保障。因此，維護(hù)基層統(tǒng)計生產(chǎn)者的利益，必須有行之有效的統(tǒng)計交易措施做保障。第一，政府部門要深入基層統(tǒng)計崗位進(jìn)行調(diào)查，認(rèn)真研究基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集成本，廣泛聽取基層一線人員的意見，制定統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集成本標(biāo)準(zhǔn)，通過價格聽證合理確定基層統(tǒng)計定額補貼標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)外包價格。第二，在自愿與平等的基礎(chǔ)上，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者與政府統(tǒng)計用戶簽訂定額補貼協(xié)議或業(yè)務(wù)外包合同，通過協(xié)議或合同明確雙方各自的權(quán)利和義務(wù)，確保責(zé)、權(quán)、利高度統(tǒng)一。第三，統(tǒng)計定額補貼協(xié)議或業(yè)務(wù)外包合同是法定性契約，受《中華人民共和國合同法》的保護(hù)。

4 均等化統(tǒng)計制度的維護(hù)

根據(jù)有限理性假設(shè)條件，演化博弈論將制度變遷視為重復(fù)博弈的均衡，新制度從誕生到穩(wěn)定是重復(fù)博弈的均衡結(jié)果。重復(fù)博弈不同于一次博弈的是，參與人不只關(guān)注局部利益和短期利益，而是更多地考慮整個博弈過程的總體利益和長期利益。這種博弈模型主要用于分析需要界定明確的實施機制的制度，包括規(guī)范、合同和治理結(jié)構(gòu)等制度。[6]均等化統(tǒng)計制度是由統(tǒng)計法律法規(guī)、統(tǒng)計業(yè)務(wù)規(guī)范、統(tǒng)計產(chǎn)品交易等實施機制制度而構(gòu)成的制度體系，它從誕生到穩(wěn)定也是重復(fù)博弈的均衡結(jié)果。因此，需要建立均等化統(tǒng)計制度自我維護(hù)系統(tǒng)，該系統(tǒng)的主要功能是檢驗與評估制度的博弈均衡狀態(tài)，并采用回調(diào)方法對制度進(jìn)行修正，從而使其日趨完善。

4.1 均等化統(tǒng)計制度檢驗

制度設(shè)計者根據(jù)有限理性假設(shè)條件所設(shè)計的均等化統(tǒng)計制度不可能十全十美，并且隨著時間延續(xù)影響制度的諸多因素亦發(fā)生了變化，因而制度檢驗是完善均等化統(tǒng)計制度必不可少的首要環(huán)節(jié)。制度設(shè)計者在制度實施后，要進(jìn)行定期跟蹤檢驗。定期檢驗的內(nèi)容主要包括制度的經(jīng)濟(jì)可行性與制度的協(xié)調(diào)性兩個方面。

4.1.1 經(jīng)濟(jì)可行性檢驗

制度的經(jīng)濟(jì)可行性是制度的生命。均等化統(tǒng)計制度只有具備經(jīng)濟(jì)可行性，才有實際執(zhí)行力。制度的經(jīng)濟(jì)可行性主要從兩個方面檢驗：一方面，政府統(tǒng)計用戶購買基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)是否合算，如果政府統(tǒng)計用戶購買基層統(tǒng)計數(shù)據(jù)不合算，那么均等化統(tǒng)計制度就難以執(zhí)行；另一方面，基層統(tǒng)計生產(chǎn)者愿不愿意接受政府的購買價格，如果購買價格低于實際統(tǒng)計成本，那么基層統(tǒng)計生產(chǎn)者就不會接受。當(dāng)政府統(tǒng)計用戶感到合算、基層統(tǒng)計生產(chǎn)者得到實惠時，均等化統(tǒng)計制度才有經(jīng)濟(jì)可行性。因此，制度設(shè)計者要定期深入各級政府部門和基層單位進(jìn)行調(diào)查，了解統(tǒng)計成本因素變化，為調(diào)整統(tǒng)計產(chǎn)品價格提供依據(jù)。

4.1.2 協(xié)調(diào)性檢驗

均等化統(tǒng)計制度的協(xié)調(diào)性，主要考察制度執(zhí)行環(huán)境與制度設(shè)計環(huán)境是否適應(yīng)、統(tǒng)計事權(quán)與統(tǒng)計財權(quán)是否匹配、相關(guān)利益條款是否落實到位。第一，認(rèn)真分析制度執(zhí)行階段政治、經(jīng)濟(jì)、社會等影響制度的環(huán)境因素是否發(fā)生變化，從而判斷均等化統(tǒng)計制度中相關(guān)利益條款的適應(yīng)性。第二，檢查政府財政部門、主管部門預(yù)算機構(gòu)是否將政府和部門統(tǒng)計調(diào)查項目所需經(jīng)費全額納入預(yù)算范圍并確保支付。第三，檢查統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集經(jīng)費是否按照制度要求足額支付給基層單位，基層統(tǒng)計人員的待遇是否落到實處。

4.2 均等化統(tǒng)計制度評估

提高統(tǒng)計效率和提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，是建立均等化統(tǒng)計制度的基本出發(fā)點，也是最終目的。因此，均等化統(tǒng)計制度評估的主要內(nèi)容包括統(tǒng)計效率評估和統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量評估兩個方面。

4.2.1 統(tǒng)計效率評估

統(tǒng)計效率是統(tǒng)計投入與統(tǒng)計產(chǎn)出的比率，以較少的統(tǒng)計投入及時獲得較多的有效統(tǒng)計數(shù)據(jù)，則統(tǒng)計效率高，否則統(tǒng)計效率低。統(tǒng)計效率高低可以從兩個方面進(jìn)行評估：一方面，評估政府統(tǒng)計效率，可以用政府統(tǒng)計人員增減變動率、獲取統(tǒng)計數(shù)據(jù)速度、統(tǒng)計數(shù)據(jù)增長率與政府投入統(tǒng)計經(jīng)費變動率進(jìn)行對比分析，從而評價政府統(tǒng)計效率高低；另一方面，評估基層統(tǒng)計效率，主要用提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)速度、統(tǒng)計數(shù)據(jù)覆蓋率與政府投入基層統(tǒng)計經(jīng)費比例進(jìn)行比較，從而衡量基層統(tǒng)計效率高低。

4.2.2 統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量評估

統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量是衡量統(tǒng)計投入產(chǎn)出效益的根本標(biāo)準(zhǔn)，是考察均等化統(tǒng)計制度有效性的重要尺度。因此，要建立健全統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量評估機制，從評估組織、評估方式、評估方法、評估指標(biāo)等方面進(jìn)行全面規(guī)范，以便及時跟蹤監(jiān)測統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量?？茖W(xué)設(shè)計評估指標(biāo)體系是正確評價統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量的關(guān)鍵，要根據(jù)“真實、準(zhǔn)確、全面、及時”的要求設(shè)計綜合評價指標(biāo)體系，并合理確定評價指標(biāo)權(quán)重，以綜合反映統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量。

4.3 均等化統(tǒng)計制度修正

在檢驗、評估均等化統(tǒng)計制度的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)制度實施過程中成功的經(jīng)驗與存在的問題，進(jìn)一步分析制度的現(xiàn)實可行性，深入剖析制度存在問題的主要根源，從而為修正制度提供具體方案。制度修正方案要重點解決以下問題：一是如何充分發(fā)揮基層統(tǒng)計人員、基層統(tǒng)計單位、政府與部門的統(tǒng)計積極性，實現(xiàn)統(tǒng)計事權(quán)與財權(quán)有效匹配、各方互利共贏；二是如何提高統(tǒng)計投入產(chǎn)出效率，有效避免政府與部門交叉統(tǒng)計、重復(fù)投入、機構(gòu)重疊、人浮于事，實現(xiàn)基層統(tǒng)計資源最優(yōu)利用；三是如何切實提高統(tǒng)計數(shù)據(jù)質(zhì)量，為黨和國家進(jìn)行宏觀管理與決策提供可靠依據(jù)。均等化統(tǒng)計制度只有經(jīng)過“實踐—修正—再實踐—再修正”的循環(huán)往復(fù)，才能日臻完善。

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