環(huán)保部的四大挑戰(zhàn)

夏佑至

一次引人注目的人事更替：清華大學(xué)校長陳吉寧接替周生賢，出任中共環(huán)保部黨委書記。周生賢目前仍然是環(huán)保部部長，但已年屆65歲，到了正部級官員退休年齡，因此，陳吉寧很可能是下一任環(huán)保部部長。

陳吉寧履職于危難之際。中國目前正處于最嚴(yán)重的環(huán)境危機(jī)中，無論是環(huán)境承載能力還是民眾心理承受能力，都已經(jīng)瀕臨極限。對環(huán)境問題的不滿，正轉(zhuǎn)化成環(huán)境問題知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的訴求。與西方國家歷史上出現(xiàn)的情況類似，這一時(shí)期，反對化工綜合體和垃圾焚燒廠選址的群體性事件此起彼伏。

改變現(xiàn)狀的趨勢已經(jīng)出現(xiàn)。首先，中國的經(jīng)濟(jì)正從高速增長階段轉(zhuǎn)入一個(gè)增速較低的階段，投資減少本身會減少污染物排放，由于成本優(yōu)勢喪失，低級制造業(yè)和粗放的生產(chǎn)工藝正離開中國，這部分排放也可望降低。其次，中國的排放總量目前居世界首位（超過美國和歐洲的總和），迫使中國在世界減排談判中承擔(dān)更多義務(wù)。中美兩國政府于2014年達(dá)成一項(xiàng)協(xié)議。中國承諾將在2030年之前達(dá)到排放峰值，并將非化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的占比提高到20%。

不管是被迫求變，還是主動求變，目前的環(huán)境政策都不可持續(xù)。中共十八屆三中全會公報(bào)將環(huán)境問題提升到主要的政治關(guān)切之列。隨后，《環(huán)境保護(hù)法》修法進(jìn)程明顯加速。新法已于2015年1月1日開始實(shí)施。這次人事變動緊隨政治和法律層面的變化之后發(fā)生，顯示了中國環(huán)境政策謀變的姿態(tài)是明確的。

陳吉寧畢業(yè)于倫敦帝國理工大學(xué)，成為清華校長之前，曾任清華大學(xué)環(huán)境工程系教授，是著名水處理專家。2003年以來，他先后介入過一些重大環(huán)境事件，如2005年的圓明園湖底防滲項(xiàng)目環(huán)評，2006年開始的太湖流域水體治理和2010年的松花江化工原料污染。這樣一位專業(yè)人士進(jìn)入環(huán)保部任職，對其專業(yè)背景和環(huán)境理念的借重，乃是不言而喻的事情。

如果這位專業(yè)人士出身的高級官員也希望中國環(huán)境政策真正的變革，那他將面臨幾個(gè)主要的挑戰(zhàn)。

中國政府仍然是目前經(jīng)濟(jì)模式中的核心元素，因此，環(huán)境政策的挑戰(zhàn)之一是增加環(huán)保部門在政府決策中的權(quán)重。無論是中央還是地方層面，在現(xiàn)有的權(quán)力格局中，環(huán)保部門是一個(gè)邊緣的機(jī)構(gòu)，既無法對經(jīng)濟(jì)事務(wù)施加重大影響，在爭取行政資源特別是經(jīng)費(fèi)的過程中也無力和其他部門競爭。同時(shí)，由于環(huán)境保護(hù)權(quán)限目前分散在環(huán)保、林業(yè)、漁政、水利等多個(gè)部門，也制約了環(huán)保部門發(fā)揮統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)。整合環(huán)保權(quán)限涉及到權(quán)力的橫向調(diào)整，固然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了環(huán)保部部長職能的范圍，但如果環(huán)保部能夠?qū)⒓埫嫔系恼?、法律和行政程序（特別是環(huán)境評估和環(huán)境因素可能導(dǎo)致的社會風(fēng)險(xiǎn)評估）落到實(shí)處，而不是一味為其他行政機(jī)構(gòu)的決定背書，就能夠顯示出更多獨(dú)立性。

挑戰(zhàn)之二是環(huán)保部門能否以強(qiáng)有力的姿態(tài)貫徹新環(huán)保法賦予的行政執(zhí)法權(quán)。新環(huán)保法雖然被稱為史上最嚴(yán)厲的環(huán)保法規(guī)，但如果不能在行政和司法領(lǐng)域得到真正的尊重和落實(shí)，就與廢紙無異。在污染事件的處理過程中，環(huán)保部門首先要斷絕可能存在利益輸送和腐敗行為。軟弱的行政機(jī)構(gòu)和工作人員的瀆職行為，不但扭曲具體事件的處理結(jié)果，更重要的是將導(dǎo)致公眾失去信心。

挑戰(zhàn)之三是能否推動司法介入環(huán)境問題。很多地方的法院經(jīng)常拒絕接受、更不要說介入審理環(huán)境污染案件。這導(dǎo)致環(huán)境案件無法通過司法程序得到解決，受害者得不到司法救濟(jì)。這與司法機(jī)構(gòu)依附于地方政府有關(guān)。司法不公進(jìn)一步加劇了環(huán)境案件中已經(jīng)非常嚴(yán)重的權(quán)利不對等，也造成了越來越多的群體性事件。最高法院和多個(gè)省市已經(jīng)建立環(huán)境法庭，這一進(jìn)展值得關(guān)注。

挑戰(zhàn)之四是環(huán)保部門能否與社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行開誠布公的合作。環(huán)保法修法過程中已經(jīng)出現(xiàn)了一種不良的苗頭，草案曾將發(fā)起環(huán)境公益訴訟的主體資格獨(dú)家授予中華環(huán)保聯(lián)合會，而中華環(huán)保聯(lián)合會卻依靠企業(yè)成員的捐贈維持運(yùn)轉(zhuǎn)。盡管后來通過的修正案對此有所放松，且最高法院通過司法解釋進(jìn)一步擴(kuò)充了有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的機(jī)構(gòu)的覆蓋面，但此事已經(jīng)足以令人警惕。從過去的經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境保護(hù)涉及為數(shù)眾多的利益主體，如果環(huán)保部門不能與地方和民間機(jī)構(gòu)特別是環(huán)境NGO合作，非常容易陷入多主體博弈時(shí)經(jīng)常會出現(xiàn)的零和效應(yīng)。由于環(huán)保部門本身的弱勢，一旦缺少公眾和其他機(jī)構(gòu)的支持，必然陷入孤立無援的境地。

（作者為資深媒體人）