地方政府城市建設(shè)投融資管理問題探討

張晰

【摘要】我們都知道，城市基礎(chǔ)建設(shè)的不斷修繕以及整體形象的提升是城建工作的外在表現(xiàn)形式;而其內(nèi)在的實(shí)質(zhì)主要為政府資源的配置合理性及運(yùn)用施展。當(dāng)前城市建設(shè)依舊將促進(jìn)地方治理同改善社會經(jīng)濟(jì)相結(jié)合作為基本規(guī)劃方向。所以說，不論是從財政資金流通的角度，還是城市可持續(xù)發(fā)展的立場來講，都會對地方政府的公共決策提供有利的支持。該作筆者使用了定性分析和定量分析、特別是偏重于定量分析的分析手段，理論與實(shí)際相結(jié)合，以理論研究作為前提，確定出某些地區(qū)作為實(shí)例進(jìn)行了詳細(xì)的論證和剖析。

【關(guān)鍵詞】地方政府 ?城市建設(shè) ?投融資 ?探討與研究

隨著地方建設(shè)和城鄉(xiāng)規(guī)劃等工作的日益深入，經(jīng)由城建工作令人民的生活更加美好的愿景越來越近。作為本地區(qū)城建管理的領(lǐng)導(dǎo)先驅(qū)，地方政府肩負(fù)著地方規(guī)劃、建設(shè)的重任。打個比方，如果我們把地方社會看作是一艘楊帆在歷史海洋當(dāng)中的輪船，那么怎樣更平穩(wěn)地航行便成為了我們不斷探索的科學(xué)藝術(shù)?？紤]到城建基礎(chǔ)設(shè)備的公共性及外部性等基本特征，地方政府在“掌舵”的同時，還肩負(fù)著對建設(shè)資金“借用管還”的重?fù)?dān)。以往的總結(jié)大多沒有從系統(tǒng)論的層面、長遠(yuǎn)發(fā)展的立場、更加拓寬的視野來綜合考究城市建設(shè)的投融資問題。

一、地方政府城建投融資的總體狀況及投融資方式分析

（一）地方城市建設(shè)投融資的基本狀況

早在二三十年以前，國內(nèi)地方政府推動地方城市建設(shè)的形式包括成本預(yù)算資本轉(zhuǎn)換、經(jīng)由財政累積費(fèi)用等方式。由于社會資本與城建投資間的聯(lián)系不暢通，加上城市建設(shè)投入力度不夠大等因素，導(dǎo)致了城市化進(jìn)度的步伐減緩。直到上世紀(jì)末期，憑借占地體制革新以及投資規(guī)則變革等契機(jī)，地方政府慢慢走出了原有資本累積的束縛和限制，逐漸向著負(fù)債融資方向進(jìn)展，并且其速度和規(guī)模相當(dāng)驚人。就像中央經(jīng)濟(jì)研究中心專家人士所說的那樣，地方政府正在以各種方式進(jìn)行融資舉債，早就不存在地方負(fù)債的鉗制。

最近幾年以來，國內(nèi)不少地區(qū)都興起了城建投融資公司、開發(fā)公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司等各類城建平臺。這些地方城市建設(shè)平臺的搭建起到了至關(guān)重要的作用，比如：方便了地方政府和市場間的溝通往來、完善了積累資本同地方城市建設(shè)的結(jié)合機(jī)制、更有效地促進(jìn)了城市建設(shè)水平的提高。通常情況下，不管是站在打破固有體系的立場上，還是從投資體制創(chuàng)新的角度層面來講，經(jīng)由政府信譽(yù)、財務(wù)杠桿等的合理使用，在推動各地區(qū)城市基建工作的基礎(chǔ)上，更能夠進(jìn)一步拉動當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，畢竟其只是市場經(jīng)濟(jì)體制改革這一大環(huán)境下作出的細(xì)微調(diào)整，所以現(xiàn)階段的城建投融資工作仍舊存在著不少問題和漏洞。這些不足之處主要包括以下幾個方面：第一，決策主體同投資主體背離，聯(lián)系不夠密切。這恰恰與“誰決策、誰投資、誰受益、誰管理”的投融資準(zhǔn)則相矛盾。第二，投資能力與融資水平相距甚遠(yuǎn)。當(dāng)前很多地方性單位只顧追求經(jīng)濟(jì)效益的創(chuàng)造而沒有對城建資金供需平衡進(jìn)行全面、細(xì)致的考慮，進(jìn)而導(dǎo)致了投融資之間的不平衡。第三，城市建設(shè)資本與市場需求之間的矛盾。這一基本矛盾加劇了城市建設(shè)規(guī)劃不能夠得到充分地貫徹執(zhí)行，還有一點(diǎn)就是相對應(yīng)的城建投融資能力被進(jìn)一步削弱。第四，城建投融資業(yè)績管理制度的不健全，工程項(xiàng)目論證不夠?qū)I(yè)、科學(xué)性程度較低等。這一系列問題暴露出城建費(fèi)用債臺高筑、工程項(xiàng)目重復(fù)投資的情況較多。我們必須在以后的相關(guān)工作中加強(qiáng)對此類問題的重視程度，不斷尋找更適合的解決方法進(jìn)行漏洞的填補(bǔ)和修繕。

（二）地方政府城建投融資的基本方式

現(xiàn)階段對于地方城市的建設(shè)工作來講，其主要的融資形式包括上級撥款、部門籌集資金以及公開和私人組合融資等方式。城建工作中的信用貸款額度比財政融資和證券融資都要多得多，對金融體系的依賴程度非常高。具體來說，可以分為直接融資，即政府融資和地方部門融資幾種形式。首先，政府融資幾乎是依賴當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)部門為主體而取得的那部分用于城建工程項(xiàng)目的啟動資金，有：成本預(yù)算撥款、土地租賃建設(shè)款項(xiàng)以及土地拍賣收入等很多組成部分，其中土地的拍賣收入所占的城建融資比重在最近一段時期內(nèi)迅速上升，占據(jù)了主導(dǎo)地位。其次，就是經(jīng)由銀行等專門性的金融機(jī)構(gòu)來籌集城市基礎(chǔ)建設(shè)資金的部門融資。這一融資方式是現(xiàn)在地方政府進(jìn)行城建投融資的關(guān)鍵，像政府授權(quán)的國有投資企業(yè)對銀行申請的貸款、經(jīng)批準(zhǔn)、授權(quán)的公司發(fā)行的地方性債券、由某些投資信托單位（有時采取集體信托的方法）向社會全體征集的社會性資金等都屬于這一范疇。另外，還有一種融資形式就是上文中曾提到的政府與民間的自發(fā)組織共同協(xié)作所進(jìn)行的融資，而這也必將成為以后地方政府進(jìn)行城建投資及融資工作的重點(diǎn)之一。

二、當(dāng)前地方政府投融資管理需要重視的問題

（一）地方政府的負(fù)債規(guī)模

由于現(xiàn)代社會投資及融資機(jī)制實(shí)行的改革力度不斷加大，由此引發(fā)的融資擴(kuò)張現(xiàn)象日益加劇。因此，怎樣將城市建設(shè)負(fù)債控制在一個相對合理的范圍內(nèi)便成為了地方政府首先應(yīng)當(dāng)考慮的問題。為此，不少科研部門、金融機(jī)構(gòu)及專家人士都堅(jiān)持不懈地進(jìn)行著探索。比如說，南京大學(xué)的科研人員針對“城市建設(shè)”這一主題所發(fā)表的一系列文章，同時他們將南京市作為具體的研究對象，站在整個城市的高度上對全市的舉債進(jìn)行了詳細(xì)盤算。其中，作為非營利性金融機(jī)構(gòu)的國家開發(fā)銀行，結(jié)合國外一些優(yōu)秀的評測手段，很快便實(shí)現(xiàn)了對當(dāng)?shù)卣抛u(yù)度評級以及負(fù)債能力限度的測算，同時依照具體情況的變動不斷更新自身理念、轉(zhuǎn)變方法，針對如何采取措施將地方政府負(fù)債限度控制在一個合理的范圍內(nèi)，不斷進(jìn)行著嘗試和調(diào)整。

（二）投融資管理機(jī)制存在的不足

經(jīng)由城建投融資平臺構(gòu)建、管理控制體系建設(shè)、信用工程建設(shè)等方式，能夠在地方政府和市場間構(gòu)筑起一座橋梁，增強(qiáng)預(yù)算控制力度，加強(qiáng)城建機(jī)制的靈活性等。針對某些地區(qū)城建費(fèi)用平衡性不強(qiáng)的狀況，最好對投融資建設(shè)做出一個長遠(yuǎn)的打算。一些研究專家、金融部門研究的課題都提及到地方城建投融資管理體系的健全問題。從整體出發(fā)，現(xiàn)在針對地方政府發(fā)表的投融資管理體制相關(guān)的文章及論著不太多，這主要是由于地方政府融資起步晚、社會制度層面不夠健全、政府的投融資活動環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)格的外部監(jiān)督等因素所致。

（三）舉債風(fēng)險管理問題

對于財政管理工作來說，金融財政風(fēng)險自古以來都是其研究的重點(diǎn)內(nèi)容，因此，這部分相關(guān)的論述及文章并不算少。然而，與之前的一些論述相比，現(xiàn)在的很多環(huán)節(jié)中都存在著單邊控制與對立的沖突理論，未能把握更加寬闊的角度來審視整個投融資問題，最近以來，財政科研所、預(yù)算司乃至很多高校的研究成果都正在努力轉(zhuǎn)換這種局勢，他們的論述角度更加綜合、全面，相應(yīng)的意見和建議也更能迎合當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)提出的各種要求。

三、改善城市建設(shè)投融資管理的方案

（一）健全國有資本的管理體制，督促國企對出資人的義務(wù)

對于這一基本方案來說，想要健全國資經(jīng)營收益管理工作，不僅應(yīng)當(dāng)考慮國有資產(chǎn)獲益后進(jìn)行再投資的流出方向，還應(yīng)考慮這些收益對城建資金的扶持作用，完全展現(xiàn)出國企對出資人應(yīng)該具有的貢獻(xiàn)。

實(shí)行綜合、完整的國資預(yù)算機(jī)制，進(jìn)而增強(qiáng)對國有企業(yè)和它們的法定代表人的業(yè)績控制力度。將國資獲益統(tǒng)一歸入財政預(yù)算當(dāng)中，統(tǒng)籌地方的資金收支情況，并通過地方政府進(jìn)行統(tǒng)一的管理和控制。另外，把公司生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的評比、考核以及國資上繳情況同相關(guān)單位負(fù)責(zé)人的年薪待遇相匹配。

（二）加強(qiáng)專項(xiàng)管理和預(yù)算機(jī)制，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念

有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)重視起城建工作的預(yù)算工作，重點(diǎn)針對人民更為關(guān)注、希望得到改善的基礎(chǔ)項(xiàng)目建設(shè)制定優(yōu)先預(yù)算、加強(qiáng)專項(xiàng)管理工作。繼續(xù)落實(shí)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)狀況建立專項(xiàng)資金、健全專項(xiàng)管控的管理理念。在此前提下，不斷地調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，將不同的項(xiàng)目建設(shè)資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度及整合，進(jìn)一步展現(xiàn)整合收益的效果。

（三）完善地方政府城建投融資的運(yùn)作形式

為推動政府投融資平臺等功能的充分發(fā)揮，同時將資源利用和城建項(xiàng)目有機(jī)結(jié)合在一起，我們需要有一套科學(xué)完整的投融資運(yùn)轉(zhuǎn)體系。對此，地方政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)赝度谫Y平臺的實(shí)際資本情況、運(yùn)轉(zhuǎn)水平、存在潛力等方面，創(chuàng)新投資和融資方式。對投融資方式的轉(zhuǎn)變和升級，能夠在某種意義上增加資金流通的形態(tài)，一定程度上緩解負(fù)債過大的問題。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計，相關(guān)專家人員提出了許多可行性較強(qiáng)的建議：合理利用資本市場或者民間資本來緩解城市資本缺乏的狀況、嘗試變換更多的融資方式、在城市建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施階段采取市場化的項(xiàng)目代建體制、充分利用市場競爭機(jī)制的積極作用。

四、結(jié)束語

綜上所述，隨著當(dāng)今社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，城市建設(shè)的投融資管理日益深入到人們的生活當(dāng)中，對日?；顒赢a(chǎn)生的影響越來越大。而地方城建工作的順利完成，能夠推動當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的發(fā)展，為人民謀取更多的福利。所以，不論是從宏觀層面上來說，還是具體方面來說，地方政府都需要比以往更加重視城市融投資管理這一問題，結(jié)合實(shí)際情況，不斷地轉(zhuǎn)變自身的理念，進(jìn)一步完善好城建相關(guān)的一系列工作，并為以后的投資、融資體制改革等提供借鑒。

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