財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的理論分析

●王 華

財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的理論分析

●王 華

財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)屬于行政自由裁量權(quán)的范疇，是財(cái)政監(jiān)督權(quán)中較活躍的部分。了解財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的基本理論，是在財(cái)政監(jiān)督工作中更好地把握該項(xiàng)權(quán)力行使尺度的前提和基礎(chǔ)。

一、行政自由裁量權(quán)概述

行政自由裁量權(quán)在不同的法系、不同的國(guó)家有不同的界定。英美法系多側(cè)重表述、少明確界定，大陸法系則強(qiáng)調(diào)效果裁量。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)行政自由裁量權(quán)的定義雖然有所不同，但是有著相同的本質(zhì)，即都強(qiáng)調(diào)是在法律法規(guī)范圍內(nèi)的自由選擇，包括行為選擇，是否作為，作為時(shí)對(duì)時(shí)間、幅度和程序等的選擇。目前國(guó)內(nèi)比較公認(rèn)的對(duì)行政自由裁量權(quán)的界定是，行政主體在行政管理活動(dòng)中，在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對(duì)具體行政行為的自行決定權(quán)，即對(duì)行為范圍、方式、種類、幅度、時(shí)限的選擇權(quán)。

行政自由裁量權(quán)具有如下特征：第一，行政自由裁量權(quán)的主體是行政機(jī)關(guān)，基礎(chǔ)是行政權(quán)，因此行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的表現(xiàn)形式之一；第二，行政自由裁量權(quán)的來(lái)源是法律法規(guī)，通過法律法規(guī)明示或默示的方式授予，體現(xiàn)的是國(guó)家意志；第三，行政自由裁量權(quán)的“自由”體現(xiàn)為選擇的自主性，即對(duì)行政行為的方式、范圍、幅度和種類等的自主選擇權(quán)；第四，行政自由裁量權(quán)是一種相對(duì)自由的權(quán)力，在行政管理活動(dòng)中行使和產(chǎn)生效力，而且必須在法律法規(guī)既定的邊界之內(nèi)行使；第五，行政自由裁量權(quán)的行使依賴于行政主體的主觀能動(dòng)性發(fā)揮，是否行使、如何行使、行使的幅度對(duì)行政主體自身的能力、素養(yǎng)、觀念等依賴較大。

行政自由裁量權(quán)在行政活動(dòng)中廣泛存在，主要是為了彌補(bǔ)和應(yīng)對(duì)法律供給不足、法律語(yǔ)言不確定、社會(huì)生活多變等帶來(lái)的影響，保障法律普適性和提高行政效率。但由于其自身存在極易被濫用的可能，必須加強(qiáng)對(duì)其的控制和約束?！氨容^務(wù)實(shí)的做法乃是消除不必要的自由裁量權(quán)，并對(duì)必要的自由裁量權(quán)給予有效的控制，使得法律終止的地方真正是個(gè)案正義的開始?！蹦壳?，國(guó)內(nèi)學(xué)界關(guān)于行政自由裁量權(quán)控制的研究成果歸納起來(lái)主要有：一是通過完善立法來(lái)控制，“相對(duì)地縮小自由裁量的領(lǐng)域，變自由裁量為羈束裁量，并逐漸增加羈束裁量的適用范圍?！奔赐ㄟ^從實(shí)體法角度不斷地將法律規(guī)則進(jìn)行細(xì)化，或?qū)δ切┠：姆筛拍钸M(jìn)行清晰的界定，盡可能明確其內(nèi)涵和外延，以壓縮或者是明確規(guī)范行政自由裁量空間。二是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部控制，即通過細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)、構(gòu)建內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制、建立行政復(fù)議制度等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)自身行政行為的控制。三是通過司法審查來(lái)控制。即通過法院獨(dú)立介入行政主體和行政相對(duì)人之間對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為進(jìn)行審判，通過司法監(jiān)督控制行政自由裁量權(quán)濫用，在我國(guó)主要是指行政訴訟制度。四是社會(huì)監(jiān)督控制，即通過制定行政自由裁量權(quán)行使的公開規(guī)定，提高執(zhí)法的透明度和公開性，使行政自由裁量權(quán)置于陽(yáng)光之下，接受社會(huì)的監(jiān)督，確保行政自由裁量權(quán)不被濫用。

二、財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的涵義

根據(jù)財(cái)政部編發(fā)的財(cái)政監(jiān)督叢書中的定義，財(cái)政監(jiān)督是指，財(cái)政部門為保障國(guó)家財(cái)政政策的貫徹落實(shí)和財(cái)政管理的有序有效，依法對(duì)財(cái)政運(yùn)行相關(guān)主體的財(cái)政財(cái)務(wù)行為所實(shí)施的監(jiān)控、檢查、稽核、制裁、督促和反映等活動(dòng)。其權(quán)力行使的主體是財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)履職方式的不同可劃分為業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)兩類。其中，業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)指財(cái)政部門內(nèi)部的預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)管理、會(huì)計(jì)管理等機(jī)構(gòu)；財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，在中央財(cái)政包括財(cái)政部監(jiān)督檢查局和財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處，在地方財(cái)政主要是地方各級(jí)財(cái)政部門內(nèi)設(shè)的監(jiān)督檢查局。

在法律層次上，目前我國(guó)還沒有專門的財(cái)政監(jiān)督法，因此法律層次對(duì)財(cái)政監(jiān)督部門的授權(quán)分散在各相關(guān)法律中，如《預(yù)算法》、《稅收管理法》、《政府采購(gòu)法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《行政處罰法》等，都有關(guān)于財(cái)政監(jiān)督部門行使監(jiān)督權(quán)力的相關(guān)表述。在行政法規(guī)層次上，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》賦予財(cái)政監(jiān)督部門的權(quán)力比較集中，此外還有上述各種法律的實(shí)施細(xì)則和條例，地方各省出臺(tái)的財(cái)政監(jiān)督條例、辦法等。在規(guī)章制度層次上，《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》中的“監(jiān)督范圍和權(quán)限”一章里對(duì)財(cái)政監(jiān)督部門的財(cái)政監(jiān)督權(quán)限進(jìn)行了較為詳細(xì)的概括。

總體來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督部門的財(cái)政監(jiān)督權(quán)力共有以下八大類：（1）要求報(bào)送資料權(quán)。指財(cái)政監(jiān)督部門在履行職責(zé)時(shí)可以要求監(jiān)督對(duì)象按照要求提供與監(jiān)督事項(xiàng)有關(guān)的資料。（2）檢查權(quán)。指財(cái)政監(jiān)督部門根據(jù)工作需要可以調(diào)取、查閱、復(fù)制監(jiān)督對(duì)象有關(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算資料，會(huì)計(jì)憑證和賬簿、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、審計(jì)報(bào)告、賬戶信息、電子信息管理系統(tǒng)情況，以及其他有關(guān)資料。（3）查詢存款權(quán)。指財(cái)政監(jiān)督部門在檢查過程中，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以向與被監(jiān)督單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的單位查詢有關(guān)情況，向金融機(jī)構(gòu)查詢被監(jiān)督單位的存款。（4）證據(jù)先行保存權(quán)。指財(cái)政監(jiān)督部門在檢查過程中，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，先行登記保存證據(jù)，并在7日內(nèi)及時(shí)作出處理決定。（5）行政強(qiáng)制措施權(quán)。指財(cái)政監(jiān)督部門對(duì)正在進(jìn)行的財(cái)政違法行為采取強(qiáng)制手段的權(quán)力。包括：制止權(quán)，即責(zé)令停止違法行為；暫停撥付款項(xiàng)權(quán)，即暫停財(cái)政撥款或者停止撥付與財(cái)政違法行為直接有關(guān)的款項(xiàng)；責(zé)令暫停使用權(quán)，即責(zé)令暫停使用已經(jīng)撥付的款項(xiàng)。（6）處理處罰權(quán)。根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，財(cái)政監(jiān)督部門的處理權(quán)包括責(zé)令限期繳納、上繳應(yīng)當(dāng)繳納或者上繳的財(cái)政收入，責(zé)令限期退還違法所得，責(zé)令調(diào)整會(huì)計(jì)賬目，責(zé)令整改規(guī)范等。處罰權(quán)包括警告、通報(bào)批評(píng)、罰款、沒收違法所得等。（7）建議權(quán)。即建議給予有關(guān)責(zé)任人員行政處分或者紀(jì)律處分，或者就被監(jiān)督單位執(zhí)行的違法規(guī)定建議有關(guān)主管部門糾正的權(quán)力。包括建議有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)執(zhí)行的規(guī)定同國(guó)家規(guī)定相抵觸的情況予以糾正、對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分或紀(jì)律處分等。（8）通報(bào)公開權(quán)。對(duì)監(jiān)督對(duì)象財(cái)政違法行為作出的處理、處罰決定及其執(zhí)行情況，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私外，財(cái)政監(jiān)督部門可以向社會(huì)公開。

從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，所有行政部門的權(quán)力中都不可避免存在著自由裁量權(quán)，財(cái)政監(jiān)督部門也不例外，財(cái)政監(jiān)督部門行使權(quán)力的過程中廣泛存在著財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)。根據(jù)多年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)行政自由裁量權(quán)的研究結(jié)果，結(jié)合財(cái)政監(jiān)督工作實(shí)際，筆者認(rèn)為，財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)是指，財(cái)政監(jiān)督部門在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，根據(jù)法律規(guī)定的原則和目的，對(duì)財(cái)政監(jiān)督事項(xiàng)的具體情況進(jìn)行自主判斷，自行決定行為內(nèi)容的權(quán)力。

對(duì)財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)需要說(shuō)明兩點(diǎn)：一是財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的最主要依據(jù)是法律，但現(xiàn)階段還包括行政法規(guī)和規(guī)章制度。法律效力等級(jí)高、嚴(yán)肅性強(qiáng)，但是有滯后性，不能對(duì)行政管理事務(wù)作出具體化規(guī)定。因此行政法規(guī)和部門規(guī)章往往更能根據(jù)工作實(shí)際作出科學(xué)化、精細(xì)化的規(guī)定，滿足及時(shí)調(diào)整復(fù)雜多變的財(cái)政經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的需要。二是本文研究的財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的范圍問題。在現(xiàn)實(shí)中，不少財(cái)政監(jiān)督部門除了履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)外還承擔(dān)有部分的行政審核、審批、行政許可等職能，比如財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處，還承擔(dān)著中央基層預(yù)算單位預(yù)算審核、銀行賬戶審批、退稅審批、各類中央補(bǔ)助項(xiàng)目的審核、非稅收入的征收等大量職能，這些職能均對(duì)應(yīng)著相應(yīng)的權(quán)力?？紤]到篇幅問題和論述需要，本文主要選取財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)在履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)中的自由裁量權(quán)問題進(jìn)行研究。

三、財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)存在的基礎(chǔ)

財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)是行政自由裁量權(quán)在財(cái)政監(jiān)督領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是財(cái)政監(jiān)督權(quán)的重要組成部分，也是財(cái)政監(jiān)督權(quán)中最獨(dú)特和最顯著的一部分，它是法律法規(guī)賦予的權(quán)限，是財(cái)政監(jiān)督部門提高監(jiān)督效率所必需的權(quán)力。其存在是實(shí)現(xiàn)個(gè)體正義的需要，是保證法律靈活性和相對(duì)穩(wěn)定性的需要，更是財(cái)政監(jiān)督適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

（一）財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)的賦予

財(cái)政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)賦予了財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督人員財(cái)政監(jiān)督權(quán)，同時(shí)也規(guī)定了在行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)時(shí)的相應(yīng)幅度以及可供選擇的方式等。如《預(yù)算法》規(guī)定“各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的執(zhí)行?！薄敦?cái)政部門監(jiān)督辦法》進(jìn)一步明確“財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督，可以采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評(píng)價(jià)等方法”，此處的監(jiān)督方式就由財(cái)政監(jiān)督部門自行選擇，沒有具體的對(duì)應(yīng)性的選擇規(guī)定，這就給了財(cái)政監(jiān)督部門在面對(duì)不同監(jiān)督事項(xiàng)、監(jiān)督對(duì)象時(shí)選擇監(jiān)督方式的自由裁量權(quán)。

（二）對(duì)財(cái)政監(jiān)督法律不完備的補(bǔ)救

第一，法律具有局限性。面對(duì)形形色色、紛繁復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，法律法規(guī)不可能概括完美，羅列窮盡，詳盡細(xì)致，因此只能退而求其次地作出原則性的規(guī)定，使用具有彈性的條文。第二，法律具有抽象性。法律語(yǔ)言雖然較之日常用語(yǔ)、文學(xué)語(yǔ)言更加明確、固定、統(tǒng)一、規(guī)范和具備邏輯，但是語(yǔ)言本身作為人類思維的載體，具有天生的不確定性。因此，法律法規(guī)只能提供一定限度的指引和規(guī)范。第三，法律具有滯后性。為保障法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，法律法規(guī)一經(jīng)制定和頒布實(shí)施，必須保持自身的相對(duì)穩(wěn)定性，由此必然帶來(lái)法律規(guī)范相對(duì)于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的滯后性。財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)也不例外，不可能窮盡所有情況，對(duì)財(cái)政管理和財(cái)政改革中所出現(xiàn)的新問題往往不能及時(shí)作出規(guī)定，這就需要財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督工作人員根據(jù)實(shí)際情況作出靈活處理，才能有效應(yīng)對(duì)新問題和新形勢(shì)，避免財(cái)政監(jiān)督因無(wú)法可依而造成束手無(wú)策的窘境。

（三）應(yīng)對(duì)財(cái)政監(jiān)督職能調(diào)整和變化的必然結(jié)果

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式日益復(fù)雜，因此現(xiàn)代政府職能不斷地?cái)U(kuò)張，行政權(quán)滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面。財(cái)政監(jiān)督部門是我國(guó)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，其職能包括維護(hù)國(guó)家財(cái)稅政策執(zhí)行、保障財(cái)政有效運(yùn)行、維持財(cái)經(jīng)秩序、保障財(cái)政資金安全規(guī)范有效等方面，具有專業(yè)化強(qiáng)、工作涉及面廣、工作方式方法多樣等特點(diǎn)，隨著財(cái)稅體制改革的推進(jìn)和現(xiàn)代財(cái)政管理制度的完善，財(cái)政監(jiān)督部門的監(jiān)管范圍、內(nèi)容、方式、手段等都處于動(dòng)態(tài)變化之中，而相關(guān)的法律法規(guī)不可能窮盡所有、面面俱到，在這種情況下，財(cái)政監(jiān)督執(zhí)法行為需要具有更大的能動(dòng)性，必須賦予財(cái)政監(jiān)督部門一定的自由裁量空間，以適應(yīng)監(jiān)督管理活動(dòng)不斷調(diào)整變化的新需要。

（四）提高財(cái)政監(jiān)督效率的根本要求

行政管理必須體現(xiàn)效率原則?！靶姓杂刹昧繖?quán)的設(shè)立是希望在對(duì)行政事務(wù)的管理中，通過增加靈活性以提高行政效益和效率?！彪S著改革開放的深入推進(jìn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷深化，各種財(cái)稅新政策不斷出臺(tái)，公共財(cái)政資金規(guī)模越來(lái)越大，市場(chǎng)主體的形式和經(jīng)營(yíng)方式不斷創(chuàng)新，這些都對(duì)財(cái)政監(jiān)督的應(yīng)變處置能力提出更高要求，監(jiān)管效率的提升成為財(cái)政監(jiān)督部門和被監(jiān)管對(duì)象的共同需求。賦予財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督人員一定的自由裁量權(quán)，不僅可以使其更好地應(yīng)對(duì)社會(huì)中不斷涌現(xiàn)的各種新情況、新問題，及時(shí)進(jìn)行靈活、快速、恰當(dāng)?shù)奶幚響?yīng)對(duì)；還可以有效避免法律滯后性、局限性的影響，更好地維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序和財(cái)稅政策執(zhí)行，提高財(cái)政監(jiān)督效率。

（五）財(cái)政監(jiān)督過程中的現(xiàn)實(shí)選擇

法律是由人來(lái)執(zhí)行的，即使法律規(guī)定十分詳細(xì)，也依賴具體工作人員對(duì)法律的全面掌握和對(duì)事實(shí)的正確了解。因此，財(cái)政監(jiān)督權(quán)力行使中，認(rèn)定事實(shí)、依據(jù)法律、做出決定活動(dòng)本身仍然存有判斷和選擇的可能，包含自由裁量的因素。比如就財(cái)政監(jiān)督檢查中的適用法律這一步驟來(lái)說(shuō)，在適用法律之前必須先對(duì)法律法規(guī)有所理解認(rèn)識(shí)，這一過程就是財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督工作人員憑借自己的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)、理論基礎(chǔ)、法律素養(yǎng)等來(lái)對(duì)條文的具體意義進(jìn)行確認(rèn)，繼而運(yùn)用于相應(yīng)事件中。

（六）實(shí)現(xiàn)財(cái)政監(jiān)督個(gè)案公平的需要

法律規(guī)范體現(xiàn)的是一種普遍適用的公正，只能達(dá)到一般的正義和普遍公平的效果。然而社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的各種現(xiàn)象瞬息萬(wàn)變、紛繁復(fù)雜，機(jī)械地追求普遍公正與實(shí)現(xiàn)個(gè)體的實(shí)質(zhì)公正之間存在一定的沖突。“立法者不可能預(yù)見到所有可能發(fā)生的具體情況，過于剛性的規(guī)則會(huì)使得行政機(jī)關(guān)失去靈活性和創(chuàng)造性，不利于實(shí)質(zhì)公正的實(shí)現(xiàn)?！比绻贪褰┯驳厝?zhí)行法律法規(guī)而不考慮個(gè)案的差異，不能靈活、機(jī)動(dòng)、彈性的處理不同條件、背景和程度下的具體個(gè)案，必然會(huì)造成個(gè)案的不公正，影響法律實(shí)施的效果。因此，財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的存在賦予了區(qū)別對(duì)待的機(jī)會(huì)，留給財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督工作人員一定的自由選擇空間，可以因地制宜地作出合理的決定，使得在法律的普遍公正與個(gè)案的現(xiàn)實(shí)公正之間具有了達(dá)到有機(jī)統(tǒng)一的可能性。

四、財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的特征

財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)作為行政自由裁量權(quán)的一種，除了行政自由裁量權(quán)所具有的權(quán)力來(lái)源的法定性、權(quán)力發(fā)展的膨脹性、權(quán)力監(jiān)督的隱蔽性、權(quán)力效果的強(qiáng)制性、權(quán)力使用的易濫用性等特征外，還具有權(quán)力的沉降性、全程性、主觀性、廣泛性特點(diǎn)。

（一）沉降性

當(dāng)前，在財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)安排上，財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處的重大監(jiān)督事項(xiàng)由財(cái)政部監(jiān)督檢查局負(fù)責(zé)統(tǒng)一指導(dǎo)，地方各級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門的監(jiān)督事項(xiàng)由所屬財(cái)政部門統(tǒng)一安排，而日常監(jiān)督業(yè)務(wù)中的選項(xiàng)目、選點(diǎn)、實(shí)施、處理等具體職權(quán)運(yùn)用多是由具體處室和一線監(jiān)督人員直接實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督部門開展監(jiān)督工作時(shí)主要實(shí)行以監(jiān)督工作組長(zhǎng)負(fù)責(zé)制為基礎(chǔ)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)較多集中于基層監(jiān)督工作組，呈現(xiàn)整體下沉趨勢(shì)，容易引發(fā)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)。

（二）全程性

財(cái)政監(jiān)督涵蓋財(cái)政資金運(yùn)行的全過程，融事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查三位一體。財(cái)政監(jiān)督過程就是財(cái)政監(jiān)督人員運(yùn)用理性思維對(duì)具體的客觀實(shí)際進(jìn)行判斷的選擇過程。首先，監(jiān)督人員對(duì)個(gè)案的事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，運(yùn)用理性思維對(duì)事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)；其次，監(jiān)督人員依據(jù)法律規(guī)定對(duì)具體事項(xiàng)進(jìn)行法律適用上的判斷；最后，基于事實(shí)和法律的判斷，選擇一個(gè)最適合的裁量行為。在任意一個(gè)階段，財(cái)政監(jiān)督人員開展工作都會(huì)涉及到對(duì)具體事實(shí)的認(rèn)定、法律標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用、情節(jié)輕重的判定、處理的選擇，這都依賴于財(cái)政監(jiān)督人員的主觀能動(dòng)性，根據(jù)當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況作出相應(yīng)的裁量和處理，這也就是財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)發(fā)生作用的空間，貫穿整個(gè)財(cái)政監(jiān)督過程。

（三）主觀性

財(cái)政監(jiān)督具有較強(qiáng)的專業(yè)性，很多時(shí)候被監(jiān)督對(duì)象的法律水平、政策水平、財(cái)經(jīng)專業(yè)水平等并不高，因而在監(jiān)督中對(duì)很多具體事項(xiàng)的認(rèn)定和判斷，受檢查人員個(gè)人的專業(yè)水平、認(rèn)知能力、價(jià)值道德、情感性格以及當(dāng)時(shí)所處的政策環(huán)境等因素的影響較大。同時(shí)，財(cái)政監(jiān)督過程并非一個(gè)簡(jiǎn)單的根據(jù)法律規(guī)則對(duì)特定事實(shí)選擇相應(yīng)處置結(jié)果的機(jī)械過程，而是必須依靠檢查人員的主觀判斷并充滿靈活性。即使法律對(duì)各種情形作出明確規(guī)定，也還依賴工作人員對(duì)法律的全面掌握、正確把握以及對(duì)事實(shí)的準(zhǔn)確了解等，因此財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)不可能消除，其主觀性和靈活性是更好地適應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的需要,更是主動(dòng)實(shí)現(xiàn)合理行政、依法完成行政職責(zé)的需求。

（四）廣泛性

財(cái)政監(jiān)督的對(duì)象和范圍十分廣泛，從財(cái)政監(jiān)督對(duì)象來(lái)看，財(cái)政監(jiān)督客體是“財(cái)政運(yùn)行中的相關(guān)主體”，財(cái)政分配關(guān)系的廣泛社會(huì)性決定了財(cái)政監(jiān)督對(duì)象的寬廣性，具體對(duì)象涵蓋黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等；從財(cái)政監(jiān)督內(nèi)容和范圍來(lái)看，主要是“財(cái)政財(cái)務(wù)行為”，包括對(duì)財(cái)政稅收政策和財(cái)政管理制度執(zhí)行情況、財(cái)政收支和國(guó)有資產(chǎn)管理情況、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理情況和中介機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)質(zhì)量等實(shí)施監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)作為財(cái)政監(jiān)督權(quán)中不可分割的一部分，存在于財(cái)政監(jiān)督職權(quán)范圍的每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟中，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍是十分寬廣的。

五、財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)的表現(xiàn)形式

在財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中，自由裁量權(quán)貫穿于監(jiān)督活動(dòng)的全過程，涉及到財(cái)政監(jiān)督檢查、調(diào)查、監(jiān)控、評(píng)價(jià)等所有行為，歸納起來(lái)，財(cái)政監(jiān)督自由裁量權(quán)具體表現(xiàn)為以下五種形式。

（一）選擇行為方式的自由裁量權(quán)

財(cái)政監(jiān)督部門在選擇具體的行為方式時(shí)，可以選擇不作為或者以哪種形式作為。如《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》第二十一條規(guī)定“財(cái)政部門實(shí)施監(jiān)督，可以采取監(jiān)控、督促、調(diào)查、核查、審查、檢查、評(píng)價(jià)等方法”。此條款中所有的方式都規(guī)定為“可以采取”，而未規(guī)定什么情況下采用、什么情況下不采用以及選取某種監(jiān)督方法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，因此財(cái)政監(jiān)督部門在實(shí)際運(yùn)用中可以行使，也可以不行使，或者有選擇性的行使。又如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第二十二條規(guī)定“經(jīng)縣以上人民政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以向與被調(diào)查、檢查單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的單位查詢有關(guān)情況，可以向金融機(jī)構(gòu)查詢被調(diào)查、檢查單位的存款”，但是并未規(guī)定什么情況下可以行使查詢權(quán)，什么情況下必須進(jìn)行查詢，由財(cái)政監(jiān)督工作人員在實(shí)際中自行決定。

（二）認(rèn)定事實(shí)性質(zhì)的自由裁量權(quán)

財(cái)政監(jiān)督工作人員對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的行為和被管理事項(xiàng)的性質(zhì)認(rèn)定具有自由裁量的權(quán)力。如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第三條至第十八條中多處對(duì)無(wú)法一一列舉的財(cái)政違法違規(guī)行為用“其他違反……規(guī)定的行為”指代，現(xiàn)實(shí)中對(duì)部分難以明確界定的違法違規(guī)事實(shí)，均交由財(cái)政監(jiān)督部門和財(cái)政監(jiān)督工作人員來(lái)自由確定。又如，第六條第四款 “違反規(guī)定擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)”，究竟是以哪一層級(jí)或部門的“規(guī)定”為準(zhǔn)，并未明確，當(dāng)存在多種規(guī)定而又相互不一致的時(shí)候，財(cái)政監(jiān)督部門執(zhí)法中采用哪種規(guī)定具有較大的自主性。再如，第四、六、十二條所列舉違法違規(guī)行為中“滯留應(yīng)當(dāng)上繳的財(cái)政收入”、“滯留應(yīng)當(dāng)下?lián)艿呢?cái)政資金”、“滯留政府承擔(dān)或者擔(dān)保的外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款”的問題，未明確規(guī)定多長(zhǎng)時(shí)間未上繳、下?lián)?、使用?cái)政資金可定性為滯留資金，因此，在實(shí)際工作中對(duì)有些繳納、撥付、使用不及時(shí)現(xiàn)象是否定性為滯留，由財(cái)政監(jiān)督部門因時(shí)因事而確定。

（三）認(rèn)定情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)

情節(jié)輕重認(rèn)定的自由裁量權(quán)廣泛地體現(xiàn)在各類法律條文中，現(xiàn)行財(cái)經(jīng)法規(guī)中均對(duì)不同違法違規(guī)情節(jié)的處罰標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了規(guī)定，但是大多使用了“情節(jié)較重”、“情節(jié)嚴(yán)重”、“造成重大損失”這些模糊概念的詞語(yǔ)，如，《財(cái)政違法行為處罰處分條例》第四條規(guī)定 “財(cái)政收入執(zhí)收單位及其工作人員……情節(jié)較重的，給予降級(jí)或者撤職處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除處分”，但是具體如何算“較重”或“嚴(yán)重”界定不明確，這就將對(duì)情節(jié)認(rèn)定的自由裁量權(quán)交給了財(cái)政監(jiān)督部門。

（四）選擇處理幅度的自由裁量權(quán)

財(cái)政監(jiān)督主體對(duì)被監(jiān)督對(duì)象的財(cái)政違規(guī)行為進(jìn)行處理時(shí)，可以在法定幅度內(nèi)酌情選擇方式、種類、幅度等。例如在《財(cái)政違法違規(guī)行為處罰處分條例》中，對(duì)列舉的財(cái)政違法違規(guī)行為規(guī)定了處理處罰的方式有通報(bào)批評(píng)、警告、罰款、行政處分等，其中關(guān)于罰款的規(guī)定還以絕對(duì)數(shù)額或比例方式對(duì)罰款上下限進(jìn)行了規(guī)定，由此可見，法律法規(guī)在確定處罰內(nèi)容的同時(shí)，也將具體實(shí)施中選擇種類、幅度的權(quán)力賦予了財(cái)政監(jiān)督部門。

（五）對(duì)行為時(shí)限的自由裁量權(quán)

現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)違法違規(guī)行為的糾正和整改均有關(guān)于時(shí)間期限的要求，如《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中多處規(guī)定“限期退還違法所得”、“限期改正”等，第七條規(guī)定 “限期調(diào)整有關(guān)預(yù)算科目”，第三條、第八條規(guī)定“限期退還違法所得”，第二十五條“到期無(wú)法退還的，應(yīng)當(dāng)收繳國(guó)庫(kù)”，但是均未具體規(guī)定履行的期限，也未對(duì)“到期”進(jìn)行明確，而是交由財(cái)政監(jiān)督部門自行裁量決定。此外，由于財(cái)政監(jiān)督工作的特殊性，難以從法規(guī)制度上明確規(guī)定財(cái)政監(jiān)督部門履行職責(zé)的時(shí)間限制，這也造成財(cái)政監(jiān)督部門履行自身職責(zé)的時(shí)間選擇上班具有較大的自主性?！?/p>

（作者單位：財(cái)政部駐江西專員辦）