專員辦工作轉型的若干思考

●張建民/財政部駐廈門專員辦副監(jiān)察專員兼紀檢組長

專員辦工作轉型的若干思考

●張建民/財政部駐廈門專員辦副監(jiān)察專員兼紀檢組長

隨著財稅體制改革的全面深化，財政部黨組對專員辦加強財政預算監(jiān)管、嵌入財政主體業(yè)務、融入財政管理大局的職能作用越來越重視。推進職能和工作轉型是當前專員辦工作的首要任務，也是專員辦承前啟后大發(fā)展、發(fā)揮優(yōu)勢大作為的必由之路。現階段，如何適應新常態(tài)、找準新目標、轉變新思路，更好更快地走好轉型這盤大“棋”，念好預算監(jiān)管這本真“經”，是專員辦面臨的重大課題。對此筆者認為，需要從專員辦機構的本質定位、職能特點、財政改革要求、持續(xù)發(fā)展要件、機構所處方位、工作手段成效等多方面來思考、謀劃和運作?，F結合財政監(jiān)管工作實際談談一些認識和思考。

一、充分認識專員辦機構的本質定位

無論從機構設立的初衷，還是職能變遷的脈絡，以及派駐機構的性質來看，專員辦作為服務中央財政管理的綜合財政執(zhí)法派駐機構的本質定位，應成為一種共識。

首先，從機構設立的初衷看，自上世紀80年代中期財政部駐各地中央企業(yè)財政駐廠員機構 （以下簡稱中企機構）設立、發(fā)展到今天，專員辦作為財政部派駐地方實施財政執(zhí)法監(jiān)管機構，最初就是為了解決中央財政管理和監(jiān)督鞭長莫及而作為財政部的 “耳”“目”“鼻”應運而生的。其次，從機構職能變遷的脈絡來看，在政府直接管理企業(yè)的歷史條件下，原中企機構由地方財政代管但由財政部授權，主要開展對企事業(yè)單位財政財務監(jiān)督檢查；1995年取消地方財政對機構的代管，升格為廳局級“財政部駐各地監(jiān)察專員辦”，由財政部直接管理，職能也在原基礎上增加了部分對中央財政政策執(zhí)行和專項資金的監(jiān)督管理，如稅收優(yōu)惠政策先征后返、國家儲備糧費用補貼資金等監(jiān)管；1998年隨著政府機構改革和職能轉變，專員辦也實行改革，撤銷省以下機構，一個省區(qū)市只保留獨立機構，職能實行大轉變，由原先主要對企事業(yè)單位財政財務監(jiān)管改為由財政部授權履行中央財政管理監(jiān)督職責，重點實施中央財政政策和資金監(jiān)管。從專員辦上述發(fā)展歷程來看，雖然各個階段的機構管理方式、職能任務、工作重心等各不相同，但作為財政部派駐地方實施財政監(jiān)督管理的機構性質一直沒有變化，職能還逐步進行了擴充、調整、完善。另外，專員辦作為財政部派駐機構，其職能任務始終是接受財政部職責授權而開展財政監(jiān)督管理工作。在政府機構改革、職能轉變不斷深化的大背景下，專員辦的機構設置和編制人員網格化大幅擴充并不現實，因此派駐機構的性質不會變，接受中央財政職責授權管理的運行方式不會變，實施財政綜合執(zhí)法、開展財政監(jiān)督管理的職能任務、工作主線不會變。

澄清對專員辦機構本質定位的認識，有助于深化對其他許多相關問題的理解，比如職能任務布局、基礎要件建設、工作關系協調等。

二、著力強化兩個重要的思想理念

新一屆財政部黨組提出加強財政預算監(jiān)管、嵌入財政主體業(yè)務的轉型思路，為專員辦機構發(fā)展定位號準了“脈”、找對了“方”，也為專員辦開展財政監(jiān)管工作授了一柄“尚方寶劍”。專員辦一定要深刻領會，堅定方向，切實轉變思想理念。當前特別要強化兩個重要的思想理念：

一是要強化大局理念。財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算是財政工作的核心環(huán)節(jié)，搞好預算管理是財政管理的中心任務。專員辦圍繞財政中心工作，加強財政預算監(jiān)管，回歸的是本職，從事的是主業(yè)。國家預算管理關系國計民生發(fā)展和政權建設穩(wěn)固，加強預算監(jiān)管工作，就一定要牢固樹立大局觀、全局觀、系統(tǒng)觀，站位要高，著眼要寬，要從服從服務于財稅體制改革和國家宏觀治理的高度上，深刻領會財政部黨組的深謀遠慮，統(tǒng)籌謀劃財政監(jiān)管工作，為財政宏觀治理勇于擔當。要提高政治意識、大局意識、擔當意識，升華層次，高位思考，在財政監(jiān)管工作中把握政策背景，拓展思維角度，為中央財政宏觀決策積極獻計獻策。

二是要強化服務理念。說到底，政府的全部工作就是服務國家和民眾。專員辦發(fā)展至今，“三查”（日常審查、專項檢查、專題調查）是主要工作手段，監(jiān)督思維貫穿始終，監(jiān)督理念深入人心。相對來說，當前牢固樹立和著力強化服務的思想理念顯得尤其重要。預算管理工作貫穿政府上中下，涉及社會各領域，覆蓋民眾各階層。做好財政預算監(jiān)管，承擔的是為財政政策執(zhí)行、為財政資金運行保駕護航重任，就要牢固樹立服務大局的思想。要努力在監(jiān)管工作中發(fā)現問題漏洞、深入調查分析原因、研究提出對策建議，及時反映財政政策運行、預算資金管理使用中的情況、問題，為中央財政完善宏觀決策、為部門單位改進管理、為提高預算資金效益、為促進財政資金有序有效惠及社會民眾提供參考。還要在監(jiān)管工作中努力提高能力素質，優(yōu)化工作方式，創(chuàng)新便捷可行方法，做到熱情服務、優(yōu)質服務、高效服務。

三、切實抓好三個基礎要件的建設

推進工作轉型不可能一蹴而就，需要孜孜以求、分步推進。當前的重點，應在調整內設機構、優(yōu)化職能配置、整合監(jiān)督力量的基礎上，著力抓好三個方面的基礎要件建設，以保障工作規(guī)范、提高工作效率。

一是完善內控機制，再造監(jiān)管業(yè)務流程。在財政部精心打造下，經過多年的摸索，專員辦基本形成了一套比較完整的工作辦法和業(yè)務流程，但主要基于監(jiān)督檢查、適于專項工作的為多。要實現工作轉型和工作重心轉移，就需要一套與之配套、相適應的機制、流程作指南。這些機制和流程應主要包括：財政部根據預算管理、監(jiān)督政策和工作要求，針對專員辦開展預算監(jiān)管條線要求，研究制定下發(fā)專員辦預算監(jiān)管工作規(guī)范（規(guī)則）、中央預算單位預決算審核審查工作專項規(guī)則、中央財政專項轉移支付資金審核審查工作專項規(guī)則等，并制定與之相配套的內部控制保障機制規(guī)范。專員辦根據財政部加強預算監(jiān)管工作總體要求和工作規(guī)則，制定預算監(jiān)管工作操作辦法和專項監(jiān)管工作操作規(guī)程，并制定與之配套的內部控制機制操作規(guī)程。

二是加強系統(tǒng)改造，提高監(jiān)管信息化水平。專員辦機構單一，人員編制少，歷來人少事多的矛盾突出。工作轉型后預算監(jiān)管任務更加繁重，原來專項性、運動戰(zhàn)的實地監(jiān)管模式將更多為常規(guī)性、陣地戰(zhàn)的非現場監(jiān)管方式所代替?，F代財政預算規(guī)模龐大、項目眾多、數據海量、運行復雜，要做好審核審查、跟蹤監(jiān)控、監(jiān)督檢查，沒有現代信息網絡技術就難以奏效。但目前專員辦信息化技術設施、信息手段應用的水平還無法滿足這種要求，迫切需要進行系統(tǒng)改造。應在設計開發(fā)統(tǒng)一的專員辦預算監(jiān)管網絡信息平臺基礎上，大力拓展專員辦與財政部、中央預算單位、地方財稅及相關監(jiān)管部門的系統(tǒng)聯網互通、信息共享暢通，使大量的審核審查、跟蹤監(jiān)控工作能夠依靠信息網絡技術輔助完成，大大提高非現場監(jiān)管的成效。

三是強化業(yè)務培訓，促進人員技能更新。從專員辦人員技能素質現狀看，由于多年業(yè)務重心所在，大多數在企業(yè)財務、會計、稅收和專項資金監(jiān)管業(yè)務方面比較有優(yōu)勢，而對財政預算管理業(yè)務（預算政策、編制、運行等）監(jiān)管相對薄弱，迫切需要強化財政管理核心業(yè)務的培訓和預算監(jiān)管技能提高。今年以來，財政部預算司部署和開展專員辦干部全員、系列培訓，是針對這種現狀而采取的一項應急之舉、有效之措。除此之外，筆者認為還應根據不同層級、不同業(yè)務崗位之需，分別舉辦政策、業(yè)務、管理、監(jiān)控等專題、專項培訓和輔導，提高培訓的針對性、適應性和有效性。

四、注重加強四個方面的溝通協調

專員辦作為財政部派駐監(jiān)管機構，處于中央財政與地方財政之間、財政部與中央基層預算單位之間橋梁紐帶位置。做好財政預算監(jiān)管工作，在工作關系上，重點要加強與財政部、中央基層預算單位、地方財政等部門以及其他相關監(jiān)管部門的溝通協調。

一是對上要加強與財政部各司局的溝通協調。在政策背景、業(yè)務指導、問題解答等方面做到多請示、多匯報，在政策運行、預算執(zhí)行、監(jiān)管情況等方面做到及時反映、建言獻策。除了積極參加財政部各司局舉辦的政策業(yè)務培訓外，還應利用專項檢查調查、專題培訓等機會，邀請司局人員對相關工作進行現場指導、點對點講解。

二是橫向要加強與中央基層預算單位的溝通協調。建立有序的協調機制和通暢的工作關系，注重宣傳落實中央財政政策法規(guī)和管理要求，了解掌握財政政策和部門預算執(zhí)行情況，開展部門預算審核審批、監(jiān)督監(jiān)控和調查研究等工作。

三是要加強與地方財政及相關部門的溝通協調。在當前轉型起步階段，著重要建立與地方財政部門的業(yè)務交流培訓、定期聯席會議等溝通機制，條件成熟時還應逐步建立監(jiān)督力量整合、聯合監(jiān)管實施、監(jiān)督信息共享等工作機制，推進形成有序、有效的財政預算監(jiān)管工作關系。

四是要加強與相關監(jiān)管部門的溝通、協調。財政預算監(jiān)管工作涉及方方面面，人大、紀檢監(jiān)察、審計等部門也從不同層面實施監(jiān)督檢查。專員辦作為財政部派駐監(jiān)管機構，要加強與這些部門的溝通協調，建立通暢的工作關系，努力形成齊抓共管、立體交叉、信息共享、有序高效的監(jiān)督機制，提高財政預算監(jiān)管的總體效能和效應。

五、正確處理五個方面的辯證關系

要做好轉型時期的財政監(jiān)管工作，筆者認為需要辯證處理好工作中的一系列有機關系。

一是管理與監(jiān)督的關系。這是轉型中職能方面的關系。如前所述，專員辦作為中央財政派駐的綜合財政執(zhí)法機構，承擔財政監(jiān)督管理職能任務。設立之初及后來一段時期，開展監(jiān)督檢查是機構的主要業(yè)務工作，以事后的日常監(jiān)管、專項檢查、專題調查為主要工作方式；以行業(yè)企業(yè)單位的財政、稅收政策執(zhí)行和財務、會計管理情況為主要監(jiān)督對象；以對財政收入和財經紀律維護的創(chuàng)收、查錯、糾偏、懲處為主要工作目標。隨著國家財稅體制、會計法規(guī)制度的不斷健全，市場經濟秩序不斷完善，政府職能逐步轉變，加之財政預算支出規(guī)模越來越龐大，財政對于國家宏觀治理的基礎作用越來越受到重視，加強對財政預算執(zhí)行、預算資金管理使用的監(jiān)督和管理就成為專員辦責無旁貸的任務。這也是新一屆財政部黨組作出推進專員辦工作轉型、嵌入財政主體業(yè)務決策部署的高瞻深意之所在。因此，專員辦應積極適應這種轉變要求，不應再為管理為主還是監(jiān)督為主而糾結，切實樹立管理與監(jiān)督并重的新思維，繼續(xù)發(fā)揮貼近一線、就地監(jiān)督優(yōu)勢，根據財政部授權，履行好對財政預算事前參與管理、事中跟蹤監(jiān)控、事后監(jiān)督檢查的職責，管理與監(jiān)督兩手抓、兩手硬，不偏廢、不缺位，在強化管理中嚴格實施監(jiān)督，在監(jiān)督檢查中促進深化管理。

二是監(jiān)管與調研的關系。這是轉型中任務方面的關系，是專員辦工作中相輔相成、相互促進的兩個層面。通過開展監(jiān)管工作，從事前參與、事中跟蹤、事后監(jiān)督，可以發(fā)現問題、糾正偏差、堵塞漏洞，從而保障財政政策得到貫徹落實、預算執(zhí)行規(guī)范運作、預算資金合規(guī)使用。而在監(jiān)管中注重搞好調查研究，通過對財政、預算、財務、會計政策執(zhí)行中的問題、缺陷進行深入分析，找出成因，提出改進和完善政策的意見建議；對行業(yè)企業(yè)內控、管理、運行中存在的弊端、漏洞進行深入解剖，提出解決思路和改進對策，促進行業(yè)企業(yè)完善內部治理結構和內控機制，更加規(guī)范、健康、有效運行，這是監(jiān)管工作的內容升華、成效擴展。如果說監(jiān)管也是服務，那么通過監(jiān)管搞好調研就是高端的服務，服務政策完善，服務管理進步，服務行業(yè)規(guī)范。因此，在監(jiān)管中重調研，寓調研于監(jiān)管，是提高專員辦工作成效和影響的有力抓手，應切實做到同謀劃、同布置、同考核。

三是繼承與創(chuàng)新的關系。這是轉型中工作方法方面的關系。專員辦機構開展財政監(jiān)管工作已近30年歷程，初步形成了一套比較規(guī)范、完整的機構內部管理機制、業(yè)務工作運行規(guī)則，探索建立了日常監(jiān)管、專項檢查、調查研究等一套比較完整、有效的工作方式方法。主要包括非現場審核、實地核查、調查問卷、函詢、約談、專項檢查、專題調查、點對點監(jiān)管、綜合監(jiān)管、集中通報等。這都是在財政監(jiān)督、管理實踐中不斷探索、總結和驗證，行之有效的經驗、方法。在加強預算監(jiān)管、推進工作轉型的工作中，這些方式方法仍然值得專員辦繼續(xù)堅持、發(fā)揚、完善。但是，隨著財政經濟形勢的發(fā)展變化，市場經濟體制的前行，以及現代管理和科學技術的日新月異，過去的方式方法可能會顯得不足、顯露缺陷，需要專員辦秉持開拓創(chuàng)新的勇氣和精神，在加強內部管理控制、增進對外溝通協調、提高監(jiān)管工作水平等方面，超越自我、撥亂反正、勇闖新路，積極探索和實踐新的、有效的監(jiān)管工作方式方法，開創(chuàng)財政預算監(jiān)管工作新局面。

四是人為與技術的關系。這是轉型中條件方面的關系。在過去的一段歷史時期，專員辦財政監(jiān)管工作的開展，主要是依靠工作人員個人的素質和能力、過硬的檢查技巧和水平。隨著現代財政規(guī)模的擴大、經濟運行的更趨復雜、管理技術的發(fā)展和科學技能的創(chuàng)新，加之專員辦機構人員編制的限制，大量的常規(guī)性、重復性的資料數據的查詢、匯總、復核以及對海量監(jiān)管對象預算執(zhí)行情況的跟蹤監(jiān)控等事物性工作，需要依靠先進的信息網絡技術平臺、系統(tǒng)來支撐、完成。這對頂層設計、統(tǒng)一研發(fā)和推出預算監(jiān)管信息數據系統(tǒng)提出了迫切要求，而且需要根據不同性質監(jiān)管業(yè)務設計應用分類監(jiān)管的信息技術平臺。但是，即使這樣，對一些手法隱蔽、手段復雜、查處難度較大的違規(guī)違紀問題事項監(jiān)督檢查，技術分析平臺可以作為監(jiān)管的輔助手段加以運用，深入有效查處其違規(guī)違紀問題還主要靠專員辦業(yè)務工作人員的檢查能力。所以，根據新的監(jiān)管工作要求，針對性地培訓和提高專員辦干部監(jiān)督檢查能力，打造專業(yè)化財政監(jiān)管力量仍然是當前和今后干部隊伍建設的一項重要任務。

五是行權與擔責的關系。這是轉型中權責方面的關系。根據財政部授權留責要求，與以往相比，專員辦承擔了更多的財政預算執(zhí)行、資金申報等的審核審批、核查鑒證等監(jiān)管工作。這在很大程度上擴大了專員辦行使的監(jiān)管權力，但也對專員辦機構人員提出了更大的責任擔當。預算監(jiān)管工作政策業(yè)務性強，要行使好這份職權，需要專員辦根據國家財政政策和財政部授權要求，加強對財政政策背景、分類法規(guī)制度、相關管理業(yè)務的學習和把握，提高監(jiān)管素質和能力，努力防范越位、缺位、失職、瀆職等監(jiān)管工作風險。同時，由于財政預算監(jiān)管工作觸角廣泛、深入各方，這對專員辦堅持原則、牢守紀律、廉潔自律提出了更高要求。專員辦一定要更加嚴格遵守財政監(jiān)管工作各項規(guī)則，嚴格遵守依法行政依法理財各項紀律，嚴格遵守廉潔從政各項規(guī)定要求，規(guī)范各項監(jiān)管工作程序，健全內部控制機制，強化監(jiān)管信息公開和廉政紀律約束，狠抓思想作風和廉政建設，切實有效防范監(jiān)管廉政風險。

推進和實現專員辦工作轉型，是財政部黨組根據財稅體制改革的新形勢、適應財政宏觀治理的新要求，為加強財政預算監(jiān)管、保障財政健康運行、促進專員辦機構長期穩(wěn)定發(fā)展，作出的重大戰(zhàn)略決策部署。專員辦一定要正確認識、深刻領會，提高轉型意識，增強轉型自覺，明確本職工作目標，堅定正確工作方向，樹立科學思想理念，夯實發(fā)展基礎條件，加強各方面溝通協調，辯證處理好各項工作關系，努力開創(chuàng)財政監(jiān)管工作和專員辦機構發(fā)展的新局面?！?/p>

（本欄目責任編輯：周菲）

話題嘉賓

林江：中山大學嶺南學院財政稅務系主任、教授，港澳珠江三角洲研究中心副主任，主要研究財稅理論與政策等

張明：西南財經大學財政稅務學院教授，成都市第十六屆人民代表大會財政經濟委員會財經咨詢員，主要從事財政、政府預算和項目預算教學研究

唐云鋒：浙江財經大學副教授，復旦大學公共管理博士后，劍橋大學訪問學者，主要從事政府預算監(jiān)督、公共經濟與公共政策研究

潘鐸?。荷綎|省青島市審計局辦公室任職，時評寫作愛好者，先后在《經濟日報》、《中國審計報》及中直黨建網、審計署網等媒體發(fā)表各類短評近200篇逾30萬字

主持人

阮 靜：《財政監(jiān)督》雜志編輯

王光?。骸敦斦O(jiān)督》雜志編輯