淺析行政中的公眾參與

刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江　哈爾濱　150000

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淺析行政中的公眾參與

刁越男

黑龍江大學(xué)法學(xué)院，黑龍江哈爾濱150000

摘要：隨著民主化進(jìn)程的加快，行政中的公眾參與成為政府改革的重心。加快推進(jìn)行政中公眾參與對于提高行政合法性和行政管理質(zhì)量都具有重要意義。本文共四部分，第一部分概述了公眾參與的含義以及公眾參與的主體資格、參與目的以及參與方式；第二部分分析了公眾參與中存在的缺陷與不足；第三部分主要從公示制度、咨詢制度以及聽證制度三個方面來介紹公眾參與的基本途徑；第四部分詳盡地闡述了公眾參與的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：公眾參與；行政中的公眾參與；公示；聽證

一、概述

公眾參與有狹義和廣義之分。狹義上的公眾參與，是公民依法享有的選舉代議機(jī)關(guān)代表和國家公職人員的過程，這是人民參加管理國家最基本政治權(quán)利。廣義上的公眾參與，除了公民參與政治上的活動，還包括對公共利益的關(guān)心、對公共事務(wù)的管理以及對公共決策的推動作用。

在行政法領(lǐng)域，“公眾參與”脫離了政治活動，有別于公眾的政治參與，不包括以公民個人意思行使的選舉行為，指在法律的框架下，通過一定的方式，依法在其權(quán)利范圍內(nèi)，公眾有行使對政府的決策和執(zhí)行提出意見和建議的權(quán)利。筆者認(rèn)為，行政中的公眾參與涉及四個問題：一是主體資格。總體上，參與的主體是自然人、社會組織和法人。1、從侵益層面上，參與的主體是可能會受到政府?dāng)M議決策影響的人，即利害關(guān)系人。2、從技術(shù)角度考慮，參加的主體是具有一定相關(guān)知識的專家、學(xué)者。3、從制定和執(zhí)行決策的層面上，參加的主體是行政機(jī)關(guān)的公職人員；二是參與目的，行政中的公眾參與作為公權(quán)力與公眾之間的紐帶，既能緩解政府與群眾之間的沖突、矛盾，公眾又能通過對政府決策的影響，使政府決策更加地有利于大眾利益而非個人利益；三是參與方式，通過什么樣的途徑能讓公眾積極的參加行政活動；四是參與意義，改善政府的服務(wù)方式，促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，有利于公眾行使知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

二、公眾參與存在的問題

(一)立法不完善

在我國，行政中的公眾參與在立法上既沒有實體法，也沒有程序法。這種情況下，地方政府沒有宏觀上的指導(dǎo)、牽引，如何能夠把公眾參與落到實處。即便地方政府規(guī)章、規(guī)范性文件對公眾參與行政決策做了相應(yīng)的規(guī)定，也是無水之源、無本之木，不具有合法性。在法律位階上，上位法應(yīng)當(dāng)提早確立，只有上位法得到確立，地方政府才能依照上位法科學(xué)、合理地制定適合地方的政府規(guī)章。

(二)配套制度不健全

十八大召開以來，從學(xué)習(xí)貫徹“群眾路線”到“依法治國”方針的提出，無不昭顯黨中央鼓勵和支持公眾參與行政活動，然而，在學(xué)習(xí)和貫徹上，地方出現(xiàn)諸如配套制度上、程序上、執(zhí)行上的空白和漏洞。如，政府向公眾提供多種可供選擇的參與途徑、對公眾參與行政提供足夠的信息、具體操作流程和程序、激勵措施、鼓勵措施。一、誰能參加、怎么參加這些問題都應(yīng)當(dāng)做到有據(jù)可查。二、建立面向參與人員的信息公開機(jī)制。三、聽證中提出的意見是否被采取，理由、依據(jù)應(yīng)當(dāng)公告、公開。四、適當(dāng)以物質(zhì)補(bǔ)助等有效方式鼓勵、激勵參與行政活動的公眾代表。

(三)參與主體參差不齊

參與主體的素質(zhì)會影響行政決策的質(zhì)量，在公眾參與過程中，既要看到公眾參與給行政活動帶來的優(yōu)勢，又不能忽視其弊端。在市場經(jīng)濟(jì)體制的沖擊下，人們重視個人利益忽視集體利益，在追名逐利的跑道上越跑越遠(yuǎn)，表現(xiàn)出“事不關(guān)己高高掛起”的姿態(tài)，主動性和積極性不高，如若不涉及到自身利益，公民個人維護(hù)公共利益的欲望極低。這導(dǎo)致部分公眾“不想?yún)⑴c、不愿參與”。我國是世界人口大國，雖然普及了義務(wù)教育，但素質(zhì)參差不齊，法律仍然處于一種專業(yè)知識層面，沒能作為常識性知識普及四方。這導(dǎo)致了一部分公眾“確實參與，卻不懂參與”，“無序性”“走過場”成了公眾參與的嚴(yán)重問題。

三、公眾參與的基本途徑

(一)公示

公示，即面向社會公開展示。人民群眾對國家政治和社會生活享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，公示制度是公民參與行政活動的有效形式。社會公示制度要求掌握國家和社會公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)，主要是指各級黨政機(jī)關(guān)以及國有企事業(yè)單位，對那些除涉及黨和國家機(jī)密之外的、與人民群眾利益直接相關(guān)的各種事項和信息，向社會和人民群眾告知，并且通過有效的方式，在公示之后收集人民群眾反映的意見建議，給予解答和處理。

社會公示制度與聽證制度的區(qū)別是：聽證制度是在做出影響利害關(guān)系人的決策前組織調(diào)研，聽取各方意見，在集思廣益的基礎(chǔ)上再做出相應(yīng)的行政決策。社會公示是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)做出了決定，再聽取社會反映、接受意見。也就是前者聽證在前，決策在后。后者決策在前，公示在后。社會公示制度有利于行政信息的公開，讓人民群眾知悉、了解政府的一言一行，從而有利于公眾對政府的進(jìn)行有效地監(jiān)督。其不足之處顯而易見，在個人利益和公眾利益之間的取舍需要理性，老百姓很難把握一個“度”。

(二)咨詢

行政機(jī)關(guān)做出行政決策前，向?qū)ｉT從事決策研究的咨詢機(jī)構(gòu)對行政過程中出現(xiàn)的問題進(jìn)行咨詢，由不同領(lǐng)域的專家和學(xué)者提出科學(xué)、合理的解答辦法，這種影響行政決策的活動即為行政中的咨詢?，F(xiàn)代行政咨詢機(jī)構(gòu)以科學(xué)理論為指導(dǎo)，以現(xiàn)代技術(shù)為手段，能適應(yīng)復(fù)雜多變的環(huán)境，為決策提供可靠的依據(jù)。[1]當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)和法治發(fā)展仍是制約行政咨詢體系的關(guān)鍵所在，政府存在權(quán)力過分集中、決策與執(zhí)行高度的統(tǒng)一、監(jiān)督和責(zé)任追究不到位對于發(fā)展行政咨詢起到阻礙作用。國家對于建立專門的、專業(yè)的行政咨詢機(jī)構(gòu)鼓勵措施不足，沒能形成職業(yè)化的發(fā)展趨勢。西方發(fā)達(dá)國家崇尚民主與科學(xué)，公共決策咨詢制度較為完善，但我國未形成具有中國特色的公共決策咨詢體系，結(jié)合我國的實際國情，目前照搬西方的咨詢模式難以適應(yīng)我國的現(xiàn)實情況，冰凍三尺非一日之寒，公共決策的咨詢制度在我國仍需時日。

(三)聽證

行政機(jī)關(guān)的計劃或安排是否科學(xué)、合理需要組織利害關(guān)系人進(jìn)行質(zhì)證，政府應(yīng)聽取公眾意見。1996年《行政處罰法》將聽證制度納入行政執(zhí)法程序，與民主化程度較高的美國相比，行政聽證制度在中國的起步較晚，在內(nèi)容和程序上存在不足之處，“以程序的公正、保證結(jié)果的公正”的聽證制度之價值還未發(fā)揮其真正作用。

“聽證帝”一詞在網(wǎng)絡(luò)躥紅。所謂“聽證帝”就是在各大聽證會中的?？?。這些?？统蔀閭涫茌浾摰脑虿⒎浅鲇诶﹃P(guān)系人向行政機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑、提供參考意見，而是這些“聽證帝”掌握了聽證會的套路，更多的是在聽證會上“走過場”說一些場面話。筆者認(rèn)為：民主不是一種形式，游走于各種聽證會、只會說套話、不投反對票的“好好先生”實則是在抹殺聽證會的真正意義，這樣聽證會即聽不到不同的聲音、又不利于吸取公眾意見。沒起到積極作用反而適得其反。

四、公眾參與的現(xiàn)實意義

在我國行政中的公眾參與尚處于發(fā)展階段，仍有不足之處亟待解決。問題集中表現(xiàn)在：一、行政的公眾參與停留在靜態(tài)的理論之中，沒有引起公眾的足夠重視和廣泛參與。二、關(guān)于行政的公眾參與的理論未形成理論架構(gòu)，專家、學(xué)者各抒己見，各家之言在相互碰撞中，雖有百花齊放之盛景，卻無妥協(xié)退讓，未有達(dá)成共識之勢。三、法律意識淡薄、無法律信仰。我國公民的法律意識沒跟上經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的步伐，應(yīng)提升人們對法律的信仰，對法律的認(rèn)識不能僅僅是一種職業(yè)，更是一種常識。改善這些有利于行政中公共參與的有效實施，首先，能夠提高政府行政決策的質(zhì)量；其次，公眾和行政機(jī)關(guān)的相互接觸有利于緩解二者之間的對立關(guān)系；最后，公眾參與行政活動有利于維護(hù)公民的合法權(quán)益、從而保證社會穩(wěn)定，不斷推進(jìn)社會和諧、發(fā)展進(jìn)步。

十八大報告提出：“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系的建設(shè)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用?！币婪ㄐ姓且婪ㄖ螄暮诵模ㄔO(shè)社會主義法治國家離不開智囊團(tuán)——人民群眾。同時，行政中的公眾參與最終目的是通過公眾的廣泛參與政府能夠民主化、科學(xué)化的做出符合民意的行政決策?？傊谔剿髦忻^過河，在實踐中鼓足干勁，為實現(xiàn)公眾決策的民主化和科學(xué)化奮斗。

[參考文獻(xiàn)]

作者簡介：刁越男(1990-)，女，內(nèi)蒙古阿榮旗人，黑龍江大學(xué)法學(xué)院，2014級憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生。

中圖分類號：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0224-02