社會組織參與公共政策制定研究——以?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣罩行臑槔?/h1>
2015-02-06 17:08:40姜濤
法制博覽 2015年35期
姜 濤
海南政法職業(yè)學院，海南 ?？凇?71100
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社會組織參與公共政策制定研究——以?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣罩行臑槔?/p>
姜濤
海南政法職業(yè)學院，海南?？?71100
摘要：我國政府職能正在由管制型、全能型向管理型、服務型、法制型政府轉變。地方立法、地方規(guī)劃的制定、地方公共政策的制定等法治化建設為地方人民群眾提供更好的服務是地方政府的主要職能體現(xiàn)，但在實際工作中，由于信息獲得渠道和能力的有限性，無法滿足人民群眾的實際需要。社會組織介入地方法治化建設能夠有效的解決相關問題。但由于諸多因素的制約，我國社會組織參與地方法治化建設尚存在很多問題，應從法律、政府、自身建設諸方面加以完善。
關鍵詞：社會組織；法治化；地方立法；公共政策
以行政部門為主導地方立法、規(guī)劃是社會公共政策制定中最常見的模式。近年來，這種狀況在很多地方發(fā)生了改變，上海、四川、?？诘鹊胤秸儭安块T立法”為“開門立法”，讓更多社會力量參與立法項目或規(guī)劃、政策。政府法治化建設通過社會組織的參與成為公眾有序參與民主立法、科學立法的普法及實踐過程，在一定程度上提高了地方立法質量。
一、社會組織及社會組織參與公共政策的意義
(一)“社會組織”概念的厘定
社會組織是指不以營利為目的的機構，目的在于提供社會福利和國家福利服務。社會組織的范圍十分廣泛，在我國，非政府組織通常被稱為“民間組織”、“社會中介組織”，官方的正式稱謂是“社會組織”，按照國際習慣稱為“非政府組織(NGO)”。隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的管制型、全能型性政府逐步向管理型、服務型、法制性政府轉變，政府更多的將很多權利分散到其它機構包括社會組織來行使。一個發(fā)達的現(xiàn)代社會需要發(fā)達的社會組織網絡架構。目前，我國政府正以積極的態(tài)度接納社會組織，并積極推進社會組織參與社會治理的。社會組織參與公共政策是指社會組織通過各種手段，通過參與地方立法、規(guī)劃、準則和守則等公共政策，協(xié)助政府完善社會治理，更好的體現(xiàn)和確保人民群眾的最佳利益。
(二)公共政策
公共政策是指為政府機構為解決某些社會公共事務，體現(xiàn)社會公共利益，執(zhí)行公共行政事務，而制訂的行為守則和行為規(guī)范。
(二)社會組織參與公共政策的意義
社會組織參與公共政策是對政府、社會組織、人民群眾均有益的事件。
1.對政府來說，社會組織參與公共政策有利于政府職能轉變?，F(xiàn)代社會治理的事務越來越龐雜，涉及方方面面的利益，十分復雜，政府要實現(xiàn)有效的社會治理，必須將一部分權力下放，而具有專業(yè)性、社會性、公益性的社會組織在此時可以分擔政府的一部分做不來、做不好的事務。
2.對社會組織來說，社會組織參與公共政策有利于社會組織自身的發(fā)展。在我國當前，社會組織參與程度不夠。從社會治理的現(xiàn)代發(fā)展趨勢看，社會組織必須做出自己應的行為。因此，社會組織參與公共政策具有重要的價值，對我國的社會組織來說，具有更加重要的現(xiàn)實意義。
3.對廣大人民群眾來說，社會組織參與公共政策有利于人民群眾訴求利益的表達。政府往往不能在對民意充分考證的基礎上通過各項公共政策或立法，即使經專家論證或部門調研，結果依然無法為公眾所接受，有的甚至成為群體性事件的導火索。
二、?？谟焉粕鐣ぷ鞣諜C構及其參與公共政策制定的實踐
?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣罩行淖猿闪⒂?014年4月17日，是以海南政法職業(yè)學院應用系社會工作專業(yè)資源為依托的民辦非營利市級社工服務機構。主要在社區(qū)、福利院、司法、青少年、老年人、社區(qū)矯正、戒毒及勞務工、社會工作者培訓等領域開展專業(yè)服務。
今年以來，中心在參與公共政策制定方面進展迅速，現(xiàn)積極參與了《?？谑忻裾逡?guī)劃》《海南省綜合防災減災十三五規(guī)劃》《海南省殯葬業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃的調研和擬定工作，獲得相關部門的積極肯定，正在修改完善階段。與此同時，中心還積極介入?？谑小半p創(chuàng)活動”，力爭獲準介入雙創(chuàng)市民行為準則等規(guī)范的制定。在參與海南省或?？谑械胤秸舱咧贫ǖ倪^程中，獲得了初步的經驗，也遇到了很多的矛盾和問題，而這些問題與我國國內其他社會組織在參與公共政策過程中遇到的問題大同小異，亟需通過制度層面的設計加以解決。
三、我國社會組織參與公共政策存在的問題
(一)存在的問題
1.社會組織對公共政策的參與方式單一
我國公共政策制定現(xiàn)仍然多采取傳統(tǒng)的方式，在規(guī)劃、規(guī)則、行為守則、地方立法等一系列社會治理措施的制定、執(zhí)行、評估過程中，社會組織參與方式十分單一，多數(shù)只是列席會議，在相關會議期間提出建議或意見。如立法意見或草案多由人大代表或者政協(xié)委員提議等。這種傳統(tǒng)的方式很難保證社會組織的意見的表達及采納。
2.社會組織在公共政策建設過程中的程度較低
我國一直以來奉行的立法方式是部門立法，很多涉及民生的地方公共政策并未充分征求社會意見，有的社會組織根本沒資格參會，更不要說在制定政策后的執(zhí)行、監(jiān)督和評估等。社會組織與政府法律地位不平等，社會組織的意見很難被采納。在這種情況下，社會組織根本無法真正參與地方政府公共政策的制定等過程中來。即使社會組織提出很好的建議和意見，也往往由于沒有決定權和決策權，效果不好。
四、完善我國社會組織參與公共政策的對策
(一)加快建設和完善社會組織的法律體系
我國應從實際情況出發(fā)，逐步建立和完善社會組織的法律體系，明確社會組織的法律性質、法律地位，規(guī)范社會組織的管理體系、內外關系，厘清社會組織與政府之間的關系，逐步實現(xiàn)社會組織的制度化、規(guī)范化、法制化。完善的法律體系不僅可以保證社會組織的合法化地位，并且明確社會組織的責任，加強社會組織監(jiān)督政府活動，使社會組織成為我國法律體系的重要組成部分。
(二)營造有利于社會組織參與公共政策的有利環(huán)境
社會組織不能代替政府，也不是行使政府權力的替代品。社會組織參與法治化建設并非削弱政府的權力，社會組織和政府應該建立新的伙伴關系。政府首先要轉換角色。政府和社會組織應該是建立在自愿、公平、競爭多樣性的條件下建立新的關系。政府應將一些精力不夠無法管理到的領域，或者政府管理的不是很好的部分，逐漸移交給社會組織。
(三)社會組織加強自身建設以提高參與能力
社會組織要參與地方政府法治化進程，必須加強自身的建設。加強社會組織自身建設應從以下幾方面入手：
1.資金。社會組織要拓寬資金籌措渠道，應通過各類非營利性項目獲得正當合法收入。既滿足自身發(fā)展需要，又宣傳了自己，塑造良好的社會形成。政府也應逐漸增加對社會組織的投資，要認識到社會組織的健康發(fā)展于政府的社會治理是有效的幫助，扶持社會組織就是幫助自己，政府通過各類資助項目或有償購買社會服務，為社會組織提供發(fā)展資金。
2.人才。人力資源是社會組織發(fā)展的重要己經成為最重要的戰(zhàn)略資源。高質量、高素質人才十分必要。沒有專業(yè)可靠的人才隊伍，社會組織就無法有效的參與地方政府的法治化建設中，打造專業(yè)的、職業(yè)化的、高素質的社會組織人才團隊，是各個社會組織要深刻認識的重大問題。
3.管理機制。社會組織應該形成一套完整的人力資源開發(fā)、部署、使用和管理機制，增強社會組織的凝聚力和吸引力，提高社會組織員工的專業(yè)素質，專注于高素質的志愿者組成的吸收人力資源的缺乏，并鼓勵專業(yè)人士參與社會作為一個整體，吸收行業(yè)或部門專家參與社會組織，成為社會組織的成員或擔任顧問等等。同時對社會組織員工進行職業(yè)技能培訓或專業(yè)培訓。
4.拓寬參與渠道。目前，我國社會組織參與公共政策和社會活動范圍是有限的，社會組織參與公共政策渠道并不多，渠道不暢通，利益表達功能發(fā)揮還不是很理想。因此，政府應充分信任社會組織，建立和完善社會組織參與渠道的政策，為社會組織參與公共政策營造一個良好的環(huán)境。創(chuàng)新社會組織參與法治化的渠道。
[參考文獻]
[1]劉曉亮.我國地方立法公民參與的機制與方法[J].法制與社會，2010(36).
[2]姚小林.地方性法規(guī)立項過程中的公眾參與——以廣東為例[J].嶺南學刊，2009(03).
[3]周旺生.關于地方立法的幾個理論問題[J].行政法學研究，1994(04).
[4]萬其剛.立法理念與實踐[M].北京：北京大學出版社，2006.
[5]田國華.論地方立法[D].四川師范大學，2001.
作者簡介：姜濤(1972-)，女，漢族，海南?？谌?，碩士研究生，海南政法職業(yè)學院，教授，研究方向：經濟法、商法、社會法。
中圖分類號：D632.9
文獻標識碼：A
文章編號：2095-4379-(2015)35-0199-02
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姜 濤
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社會組織參與公共政策制定研究——以?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣罩行臑槔?/p>
姜濤
海南政法職業(yè)學院，海南?？?71100
摘要：我國政府職能正在由管制型、全能型向管理型、服務型、法制型政府轉變。地方立法、地方規(guī)劃的制定、地方公共政策的制定等法治化建設為地方人民群眾提供更好的服務是地方政府的主要職能體現(xiàn)，但在實際工作中，由于信息獲得渠道和能力的有限性，無法滿足人民群眾的實際需要。社會組織介入地方法治化建設能夠有效的解決相關問題。但由于諸多因素的制約，我國社會組織參與地方法治化建設尚存在很多問題，應從法律、政府、自身建設諸方面加以完善。
關鍵詞：社會組織；法治化；地方立法；公共政策
以行政部門為主導地方立法、規(guī)劃是社會公共政策制定中最常見的模式。近年來，這種狀況在很多地方發(fā)生了改變，上海、四川、?？诘鹊胤秸儭安块T立法”為“開門立法”，讓更多社會力量參與立法項目或規(guī)劃、政策。政府法治化建設通過社會組織的參與成為公眾有序參與民主立法、科學立法的普法及實踐過程，在一定程度上提高了地方立法質量。
一、社會組織及社會組織參與公共政策的意義
(一)“社會組織”概念的厘定
社會組織是指不以營利為目的的機構，目的在于提供社會福利和國家福利服務。社會組織的范圍十分廣泛，在我國，非政府組織通常被稱為“民間組織”、“社會中介組織”，官方的正式稱謂是“社會組織”，按照國際習慣稱為“非政府組織(NGO)”。隨著社會的發(fā)展，傳統(tǒng)的管制型、全能型性政府逐步向管理型、服務型、法制性政府轉變，政府更多的將很多權利分散到其它機構包括社會組織來行使。一個發(fā)達的現(xiàn)代社會需要發(fā)達的社會組織網絡架構。目前，我國政府正以積極的態(tài)度接納社會組織，并積極推進社會組織參與社會治理的。社會組織參與公共政策是指社會組織通過各種手段，通過參與地方立法、規(guī)劃、準則和守則等公共政策，協(xié)助政府完善社會治理，更好的體現(xiàn)和確保人民群眾的最佳利益。
(二)公共政策
公共政策是指為政府機構為解決某些社會公共事務，體現(xiàn)社會公共利益，執(zhí)行公共行政事務，而制訂的行為守則和行為規(guī)范。
(二)社會組織參與公共政策的意義
社會組織參與公共政策是對政府、社會組織、人民群眾均有益的事件。
1.對政府來說，社會組織參與公共政策有利于政府職能轉變?，F(xiàn)代社會治理的事務越來越龐雜，涉及方方面面的利益，十分復雜，政府要實現(xiàn)有效的社會治理，必須將一部分權力下放，而具有專業(yè)性、社會性、公益性的社會組織在此時可以分擔政府的一部分做不來、做不好的事務。
2.對社會組織來說，社會組織參與公共政策有利于社會組織自身的發(fā)展。在我國當前，社會組織參與程度不夠。從社會治理的現(xiàn)代發(fā)展趨勢看，社會組織必須做出自己應的行為。因此，社會組織參與公共政策具有重要的價值，對我國的社會組織來說，具有更加重要的現(xiàn)實意義。
3.對廣大人民群眾來說，社會組織參與公共政策有利于人民群眾訴求利益的表達。政府往往不能在對民意充分考證的基礎上通過各項公共政策或立法，即使經專家論證或部門調研，結果依然無法為公眾所接受，有的甚至成為群體性事件的導火索。
二、?？谟焉粕鐣ぷ鞣諜C構及其參與公共政策制定的實踐
?？谑杏焉粕鐣ぷ鞣罩行淖猿闪⒂?014年4月17日，是以海南政法職業(yè)學院應用系社會工作專業(yè)資源為依托的民辦非營利市級社工服務機構。主要在社區(qū)、福利院、司法、青少年、老年人、社區(qū)矯正、戒毒及勞務工、社會工作者培訓等領域開展專業(yè)服務。
今年以來，中心在參與公共政策制定方面進展迅速，現(xiàn)積極參與了《?？谑忻裾逡?guī)劃》《海南省綜合防災減災十三五規(guī)劃》《海南省殯葬業(yè)發(fā)展規(guī)劃》等規(guī)劃的調研和擬定工作，獲得相關部門的積極肯定，正在修改完善階段。與此同時，中心還積極介入?？谑小半p創(chuàng)活動”，力爭獲準介入雙創(chuàng)市民行為準則等規(guī)范的制定。在參與海南省或?？谑械胤秸舱咧贫ǖ倪^程中，獲得了初步的經驗，也遇到了很多的矛盾和問題，而這些問題與我國國內其他社會組織在參與公共政策過程中遇到的問題大同小異，亟需通過制度層面的設計加以解決。
三、我國社會組織參與公共政策存在的問題
(一)存在的問題
1.社會組織對公共政策的參與方式單一
我國公共政策制定現(xiàn)仍然多采取傳統(tǒng)的方式，在規(guī)劃、規(guī)則、行為守則、地方立法等一系列社會治理措施的制定、執(zhí)行、評估過程中，社會組織參與方式十分單一，多數(shù)只是列席會議，在相關會議期間提出建議或意見。如立法意見或草案多由人大代表或者政協(xié)委員提議等。這種傳統(tǒng)的方式很難保證社會組織的意見的表達及采納。
2.社會組織在公共政策建設過程中的程度較低
我國一直以來奉行的立法方式是部門立法，很多涉及民生的地方公共政策并未充分征求社會意見，有的社會組織根本沒資格參會，更不要說在制定政策后的執(zhí)行、監(jiān)督和評估等。社會組織與政府法律地位不平等，社會組織的意見很難被采納。在這種情況下，社會組織根本無法真正參與地方政府公共政策的制定等過程中來。即使社會組織提出很好的建議和意見，也往往由于沒有決定權和決策權，效果不好。
四、完善我國社會組織參與公共政策的對策
(一)加快建設和完善社會組織的法律體系
我國應從實際情況出發(fā)，逐步建立和完善社會組織的法律體系，明確社會組織的法律性質、法律地位，規(guī)范社會組織的管理體系、內外關系，厘清社會組織與政府之間的關系，逐步實現(xiàn)社會組織的制度化、規(guī)范化、法制化。完善的法律體系不僅可以保證社會組織的合法化地位，并且明確社會組織的責任，加強社會組織監(jiān)督政府活動，使社會組織成為我國法律體系的重要組成部分。
(二)營造有利于社會組織參與公共政策的有利環(huán)境
社會組織不能代替政府，也不是行使政府權力的替代品。社會組織參與法治化建設并非削弱政府的權力，社會組織和政府應該建立新的伙伴關系。政府首先要轉換角色。政府和社會組織應該是建立在自愿、公平、競爭多樣性的條件下建立新的關系。政府應將一些精力不夠無法管理到的領域，或者政府管理的不是很好的部分，逐漸移交給社會組織。
(三)社會組織加強自身建設以提高參與能力
社會組織要參與地方政府法治化進程，必須加強自身的建設。加強社會組織自身建設應從以下幾方面入手：
1.資金。社會組織要拓寬資金籌措渠道，應通過各類非營利性項目獲得正當合法收入。既滿足自身發(fā)展需要，又宣傳了自己，塑造良好的社會形成。政府也應逐漸增加對社會組織的投資，要認識到社會組織的健康發(fā)展于政府的社會治理是有效的幫助，扶持社會組織就是幫助自己，政府通過各類資助項目或有償購買社會服務，為社會組織提供發(fā)展資金。
2.人才。人力資源是社會組織發(fā)展的重要己經成為最重要的戰(zhàn)略資源。高質量、高素質人才十分必要。沒有專業(yè)可靠的人才隊伍，社會組織就無法有效的參與地方政府的法治化建設中，打造專業(yè)的、職業(yè)化的、高素質的社會組織人才團隊，是各個社會組織要深刻認識的重大問題。
3.管理機制。社會組織應該形成一套完整的人力資源開發(fā)、部署、使用和管理機制，增強社會組織的凝聚力和吸引力，提高社會組織員工的專業(yè)素質，專注于高素質的志愿者組成的吸收人力資源的缺乏，并鼓勵專業(yè)人士參與社會作為一個整體，吸收行業(yè)或部門專家參與社會組織，成為社會組織的成員或擔任顧問等等。同時對社會組織員工進行職業(yè)技能培訓或專業(yè)培訓。
4.拓寬參與渠道。目前，我國社會組織參與公共政策和社會活動范圍是有限的，社會組織參與公共政策渠道并不多，渠道不暢通，利益表達功能發(fā)揮還不是很理想。因此，政府應充分信任社會組織，建立和完善社會組織參與渠道的政策，為社會組織參與公共政策營造一個良好的環(huán)境。創(chuàng)新社會組織參與法治化的渠道。
[參考文獻]
[1]劉曉亮.我國地方立法公民參與的機制與方法[J].法制與社會，2010(36).
[2]姚小林.地方性法規(guī)立項過程中的公眾參與——以廣東為例[J].嶺南學刊，2009(03).
[3]周旺生.關于地方立法的幾個理論問題[J].行政法學研究，1994(04).
[4]萬其剛.立法理念與實踐[M].北京：北京大學出版社，2006.
[5]田國華.論地方立法[D].四川師范大學，2001.
作者簡介：姜濤(1972-)，女，漢族，海南?？谌?，碩士研究生，海南政法職業(yè)學院，教授，研究方向：經濟法、商法、社會法。
中圖分類號：D632.9
文獻標識碼：A
文章編號：2095-4379-(2015)35-0199-02
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