長治久安視域下新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的完善*

塔里木大學(xué)校長基金項目(TDSKQN08001)結(jié)項成果；國家社科基金一般項目階段性成果(14BFX040)。

徐　勇　馬召偉

塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆　阿拉爾　843300

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長治久安視域下新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的完善*

*塔里木大學(xué)校長基金項目(TDSKQN08001)結(jié)項成果；國家社科基金一般項目階段性成果(14BFX040)。

徐勇馬召偉

塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，新疆阿拉爾843300

摘要：民族區(qū)域自治法規(guī)在維護(hù)自治地方社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)等方面有著重要的作用。幾十年來，新疆自治區(qū)自治法規(guī)立法工作有了較大的發(fā)展，但仍難滿足長治久安宏偉目標(biāo)實現(xiàn)的需要，存在自治條例欠缺、立法內(nèi)容不全面、立法水平不高等問題，需要自治機(jī)關(guān)統(tǒng)籌立法規(guī)劃，提高立法質(zhì)量，積極探索完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的新思路。

關(guān)鍵詞：新疆；民族區(qū)域自治法規(guī)；對策

地處祖國西北邊陲的新疆，近年來，其社會穩(wěn)定和發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)。為全面部署新時期新疆的工作的方向，2014年5月，第二次中央新疆工作座談會在北京舉行，習(xí)近平總書記在發(fā)言強(qiáng)調(diào)，新疆工作要“圍繞社會穩(wěn)定和長治久安這個總目標(biāo)，以推進(jìn)新疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化為引領(lǐng)”，要“堅持依法治疆”。2014年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會專題研究部署了全面推進(jìn)依法治國這一基本治國方略。在此背景下，結(jié)合我國的民族區(qū)域自治制度，制定一系列適合新疆特殊區(qū)情的自治條例與單行條例，完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)體系，是實現(xiàn)新疆長治久安目標(biāo)的重要途徑。

民族立法權(quán)是民族區(qū)域自治地方最主要的自治權(quán)之一，主要是指制定自治條例和單行條例，這種權(quán)力的根本依據(jù)是憲法第116條的規(guī)定，同時在《民族區(qū)域自治法》及《立法法》中有著更詳細(xì)、更具可操作性的規(guī)定，實踐中，民族區(qū)域自治立法幾十年來也取得了較為豐碩的成果，成為實現(xiàn)民族區(qū)域自治的重要途徑與有力保障，但其發(fā)展與完善仍是一項有待加強(qiáng)研究與努力實踐的任務(wù)。

一、民族區(qū)域自治法規(guī)對維護(hù)新疆社會穩(wěn)定和長治久安意義重大

(一)民族區(qū)域自治法規(guī)有力地推進(jìn)了新疆社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展

自治區(qū)人大根據(jù)新疆自治區(qū)的特殊區(qū)情，結(jié)合其政治、經(jīng)濟(jì)、地理和人文特點(diǎn)，一方面制定有關(guān)國家某些法律法規(guī)的專門性實施條例，同時，對國家法未涉及的地方性問題制定地方性法規(guī)，為新疆的發(fā)展提供法制保障并指明方向。

(二)民族區(qū)域自治法規(guī)對實現(xiàn)民族習(xí)慣法與國家法的協(xié)調(diào)，促進(jìn)新疆各族人民和睦相處，共同繁榮有重要作用

新疆幅員遼闊，人口眾多，民族分布狀況復(fù)雜，各地各民族間習(xí)俗多樣，民間習(xí)慣法資源豐富，某些傳統(tǒng)習(xí)慣與國家法律也不盡一致，這會對國家法制的實施以及民族團(tuán)結(jié)構(gòu)成不利影響，通過自治地方自治法規(guī)的形式可以較好的保證國家法在自治地方的實施，同時又最大限度的尊重了民族習(xí)慣法，從而也有利于實現(xiàn)平等、團(tuán)結(jié)、和諧的民族關(guān)系。

(三)民族區(qū)域自治法規(guī)對維護(hù)新疆社會穩(wěn)定，打擊境內(nèi)外敵對勢力有積極意義

新疆地處祖國西北邊陲，毗鄰中東和中亞地區(qū)，居民多信仰伊斯蘭教，特殊的地緣結(jié)構(gòu)和民族宗教特點(diǎn)，使其極易受到國際不穩(wěn)定因素的影響，特別是“七五事件”以來，境外敵對勢力與“三股勢力”相勾結(jié)，新疆一直處于反分裂、反恐怖斗爭的第一線，維護(hù)社會穩(wěn)定和祖國統(tǒng)一的任務(wù)十分艱巨。在這種斗爭中，需要綜合運(yùn)用各種力量與手段，加強(qiáng)法治的力量，實現(xiàn)“依法治疆”，使反恐反分裂工作能有序展開，也會對敵對分子會產(chǎn)生較大的威懾作用，是實現(xiàn)新疆長治久安的重要保障。

(四)依法保障新疆的長治久安并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于整個國家的穩(wěn)定與發(fā)展

新疆作為我國最大的民族自治區(qū)，世居民族13個，同時下轄5個自治州、6個自治縣，如何更好地發(fā)揮民族區(qū)域自治制度的優(yōu)越性，有效行使自治權(quán)，推動民族地區(qū)長治久安，在全國來說具有典型意義，具有較強(qiáng)的借鑒意義。

二、新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的框架體系已初步形成

自《民族區(qū)域自治法》頒布實施以后，新疆民族區(qū)域自治法規(guī)立法有了長足的發(fā)展，自治條例、單行條例、變通補(bǔ)充規(guī)定的制定步伐明顯加快，數(shù)量上有了明顯的增多。到2014年底，新疆維吾爾自治區(qū)人大及其常委會通過的地方性法規(guī)170多件，已經(jīng)基本形成了自治法規(guī)框架體系。同時，新疆下轄各自治州、自治縣也積極開展自治條例和單行條例制定工作，雖然總體數(shù)量和質(zhì)量還有待提高，但某些立法工作還是具有一定的開創(chuàng)性，如2015年5月20日，新疆察布查爾錫伯自治縣正式頒布《察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)條例》和《察布查爾錫伯自治縣促進(jìn)宗教和諧條例》兩個地方法規(guī)，開創(chuàng)了新疆維吾爾自治區(qū)內(nèi)自治縣立法先河。

這些法規(guī)基本形成了新疆不同層次的民族自治法規(guī)體系，涉及到新疆政治、經(jīng)濟(jì)、文化、體育、教育、宗教、科技、資源環(huán)境等方方面面，對貫徹憲法、法律、行政法規(guī)在新疆自治區(qū)的實施，維護(hù)新疆社會穩(wěn)定，推動改革和建設(shè)的順利進(jìn)行，起到了重要的保障作用。

三、新疆民族區(qū)域自治法規(guī)立法實踐中的不足——以實現(xiàn)長治久安為標(biāo)準(zhǔn)

(一)自治條例的制定嚴(yán)重滯后

自治條例是調(diào)整民族區(qū)域自治地方基本社會關(guān)系的綜合性自治法規(guī)，它對自治地方自治權(quán)的行使具有綱領(lǐng)性標(biāo)志意義，是自治地方行使自治權(quán)的指導(dǎo)性文件。但實踐中各民族自治地方特別是自治區(qū)層面對自治條例的制定嚴(yán)重滯后，一方面自治機(jī)關(guān)因立法水平有限，存在“寧缺勿錯”的觀點(diǎn)，對自治條例的制定過于謹(jǐn)慎，另一方面，較為嚴(yán)格的報批制度、預(yù)先審查制度等也影響到自治條例的出臺。迄今為止，我國五大自治區(qū)都沒有出臺自治條例，新疆自治區(qū)人大也尚未將制定自治條例納入具體規(guī)劃，在較低層級的自治州一級，新疆目前也僅有一部《克孜勒蘇柯爾克孜自治州自治條例》，另外，新疆所轄的6個自治縣也均未出臺各自的自治條例，這在全國來說是比較滯后的。

(二)立法的內(nèi)容不全面

總體來看，新疆民族自治地方的自治立法尚不全面，內(nèi)容較為單一，調(diào)整面較窄，很多方面的自治立法尚屬空白。我國法律授權(quán)民族自治地方制定變通、補(bǔ)充規(guī)定的共有13部，但各民族自治地方實際上很少行使這一權(quán)力，一般只對《婚姻法》、《繼承法》和《選舉法》等少數(shù)幾部法律制訂了變通或補(bǔ)充規(guī)定。就新疆來說，自治立法的欠缺主要存在以下幾個方面：

1.缺乏打擊從事破壞社會穩(wěn)定行為的立法

當(dāng)前，保持社會穩(wěn)定和長治久安是新疆工作的重中之重，從事破壞社會穩(wěn)定的行為屢有發(fā)生，現(xiàn)有法律對暴力恐怖行為打擊力度不足，亟需制定較為嚴(yán)厲的相關(guān)法律。

2.經(jīng)貿(mào)發(fā)展與民生改善相關(guān)立法不足

新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后，人民生活水平特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)少數(shù)民族農(nóng)牧民群眾的生活還比較困難，發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善民生一直是比較艱巨的任務(wù)，但同時新疆的自然資源與區(qū)位優(yōu)勢還是很有特點(diǎn)的。根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的相關(guān)規(guī)定，民族區(qū)域自治地方可以“根據(jù)本地方的特點(diǎn)和需要，制定經(jīng)濟(jì)建設(shè)的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事業(yè)，制定促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法規(guī)”，但是目前，新疆有關(guān)地方經(jīng)貿(mào)發(fā)展與民生改善的自治立法還比較少。

3.缺乏對保護(hù)新疆獨(dú)特的文化、環(huán)境和自然資源等方面的立法

新疆有著獨(dú)特而豐富的人文和自然資源，但一段時間以來，這些資源遭到的破壞也比較嚴(yán)重，缺乏相關(guān)法律保護(hù)，亟需制定對民族文化、醫(yī)藥、環(huán)境、礦產(chǎn)等的保護(hù)法規(guī)。

(三)立法質(zhì)量不高影響自治法規(guī)的實施

1.立法人員素質(zhì)參差不齊

新疆專門從事自治法規(guī)研究與制定修改的人員缺乏，有關(guān)人員的專業(yè)素養(yǎng)不足，學(xué)過立法專門知識人很少，整體素質(zhì)參差不齊，從而影響到立法工作的進(jìn)一步開展，導(dǎo)致自治立法質(zhì)量不高，影響其貫徹實施。

2.立法指導(dǎo)原則不清晰

新疆的問題比較復(fù)雜，也比較敏感，同時國家對新疆問題的根源與影響因素的認(rèn)識也在不斷的發(fā)展，例如新疆的主要任務(wù)就從前些年的“實現(xiàn)跨越式發(fā)展”轉(zhuǎn)變?yōu)樽罱摹吧鐣€(wěn)定和長治久安”，相應(yīng)的，相關(guān)立法的指導(dǎo)原則與立法重點(diǎn)也在不斷變化，這當(dāng)然也會影響到新疆自治立法的方向與進(jìn)度。

3.立法水平不高

受立法人員素質(zhì)和立法經(jīng)驗影響，自治立法還存在立法水平不高的問題，從而影響到立法的嚴(yán)肅性及其實施。這表現(xiàn)在立法的邏輯不周延，結(jié)構(gòu)不合理，語言不規(guī)范等。例如，2001年《昌吉回族自治州硅化木保護(hù)管理條例》規(guī)定：“擅自采挖、攜帶硅化木的，除沒收實物外，并按非法采挖、攜帶硅化木每公斤處以1000元的罰款。但實踐中查獲的許多盜挖分子盜挖的硅化木往往有幾十噸之多，套用條例將給予上百萬元的罰款，實際很難執(zhí)行。

四、長治久安視域下完善新疆民族區(qū)域自治法規(guī)的建議

(一)加快自治區(qū)、自治州、自治縣自治條例的制定進(jìn)程

新疆應(yīng)當(dāng)在《憲法》和法律允許的“自治”范圍內(nèi)，結(jié)合新疆的區(qū)情，加強(qiáng)針對性，務(wù)實立法，協(xié)調(diào)好國家與民族地區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，爭取中央更多支持，促進(jìn)新疆社會穩(wěn)定和長治久安。

(二)合理規(guī)劃自治立法的內(nèi)容

民族自治地方的立法需要考慮本地方的實際需要，合理規(guī)劃，制定立法進(jìn)程表，具體到新疆來說，以下幾方面的立法是要重點(diǎn)考慮的。

1.加強(qiáng)打擊從事破壞社會穩(wěn)定行為特別是暴力恐怖活動的立法

在國家《反恐法》出臺之前，新疆應(yīng)當(dāng)探索制定相應(yīng)地方性法規(guī)，為國家立法提供經(jīng)驗，對暴力恐怖分子形成威懾，有助于新疆社會穩(wěn)定的實現(xiàn)。

2.加快制定經(jīng)貿(mào)、民生發(fā)展等方面單行條例

新疆的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著獨(dú)特的優(yōu)勢，但新疆經(jīng)濟(jì)也面臨著巨大的挑戰(zhàn)和，當(dāng)前，新疆應(yīng)當(dāng)緊抓我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級和“一帶一路”等重大利好的機(jī)遇，加快發(fā)展，這就需要有靈活的經(jīng)濟(jì)政策和強(qiáng)力的制度保障，合法利用經(jīng)濟(jì)自治權(quán)，制定地方性經(jīng)濟(jì)法規(guī)。

3.加強(qiáng)在文化、文物、名勝、環(huán)境和自然資源等方面的保護(hù)立法

新疆的地形地貌以及及特有的名勝、文物、遺跡和所擁有的自然資源，具有很強(qiáng)的獨(dú)特性和巨大的價值，許多無法完全靠全國性法律來保護(hù)，對屬于本級保護(hù)管理的，如和田玉的保護(hù)，需要自治區(qū)制定單行條例，以更好的保護(hù)具有地域特色的傳統(tǒng)文化、民族風(fēng)俗及自然資源。

(三) 提高立法質(zhì)量，保證法規(guī)的權(quán)威與可執(zhí)行性

一是要提升立法工作人員的法律素養(yǎng)，同時注意自治立法相關(guān)研究，充分利用法學(xué)專家資源；二是要緊緊圍繞國家關(guān)于新疆工作的指導(dǎo)方針立法，當(dāng)前來說就是要重點(diǎn)保障新疆的社會穩(wěn)定和長治久安；三是要提高立法水平，強(qiáng)調(diào)立法的專業(yè)性，強(qiáng)化立法邏輯性和可執(zhí)行性。

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作者簡介：徐勇(1980-)，湖南桃源人，塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，講師，研究方向：憲法行政法；馬召偉(1971-)，四川達(dá)州人，塔里木大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，副教授，研究方向：民商經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號：D633

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2015)35-0052-02