民事公益訴訟范圍探究

孫澤輝

北京理工大學(xué)，北京100081

民事公益訴訟制度肇始于古羅馬時期，其產(chǎn)生的目的和意義在于維護(hù)公共利益。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是社會轉(zhuǎn)型階段，侵犯國家利益與公共利益的行為大量存在，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會問題與社會危機(jī)。因此公共利益的保護(hù)成為當(dāng)今民事訴訟科學(xué)中一個重要話題。新《民事訴訟法》的修訂，首次將民事公益訴訟列入法律，賦予了法定機(jī)關(guān)與組織提起公益訴訟的資格，2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱司法解釋)對環(huán)境公益訴訟相關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步加以充實，這無疑都是我國在民事公益訴訟領(lǐng)域作出的有益地探索與嘗試。但現(xiàn)行的法律法規(guī)對于民事公益訴訟的規(guī)定尚不完善，特別是針對提起民事公益訴訟適格原告資格的問題以及民事公益訴訟受案范圍亟待完善，以真正地將民事公益訴訟應(yīng)用于社會生活與司法實踐，更好保障公共利益。

一、我國現(xiàn)階段公共利益的界定

通常認(rèn)為，公共利益指不特定的社會成員所享有的利益。學(xué)界對于公共利益的界定一直以來眾說紛紜、莫衷一是，因此，對于我國現(xiàn)階段公共利益的界定是探究我國民事公益訴訟原告資格問題的前提。

(一)因涉及人數(shù)眾多而可以轉(zhuǎn)化為公共利益的擴(kuò)散性利益。與私益相比，公共利益一定是涉及多數(shù)人的利益，但涉及多數(shù)人的利益卻不一定是公共利益，其中的關(guān)鍵在于該利益是否涉及不特定的主體，當(dāng)利益受侵害的主體能夠加以確定且人數(shù)眾多時，民事訴訟代表人訴訟制度便是法律所提供的權(quán)益維護(hù)機(jī)制。

(二)出于弱勢群體基本權(quán)益的傾斜保護(hù)。為賦予婦女、兒童、殘障人士等群體事實上的平等，法律制度有必要作出一定的傾斜，民事公益訴訟制度正是作為其權(quán)益通過訴訟途徑得以保障重要機(jī)制而存在。

(三)社會成員生存、發(fā)展所需的環(huán)境，既包括自然環(huán)境，也包括經(jīng)濟(jì)、社會環(huán)境。環(huán)境屬于公共利益，具有開放性與利益人多數(shù)性，不具有競爭性和排他性。因此環(huán)境利益是不特定主體所享有的共同社會利益，在具體的空氣、水源、光環(huán)境污染事件中，既可能直接侵害特定主體的權(quán)益，也可能沒有直接受侵害的主體，但都侵害了不特定主體的共同利益。

二、民事公益訴訟受案范圍的限制

近年來受到歐美國家西方懲罰性賠償判決的影響，公益訴訟這個名詞似乎更奪人眼球并具有轟動效應(yīng)，一時間，國內(nèi)各種公益訴訟紛至沓來，而受理法院的判決更引發(fā)了學(xué)界、輿論、社會的激辯。

新《民事訴訟法》第55條僅將環(huán)境污染和侵害消費者權(quán)益這兩個領(lǐng)域的公共利益糾紛列入民事公益訴訟的范圍是妥當(dāng)?shù)?，一方面滿足了司法實踐中對于重大公共利益保護(hù)迫切需求;另一反面基于我國法制發(fā)展不均衡、民事公益訴訟尚處于起步階段的現(xiàn)狀，限定民事公益訴訟的受理范圍對有助于公益對于私益的過度干涉、防止民事公益訴訟的濫用起到了一定緩沖作用。于此同時，也有學(xué)者、輿論認(rèn)為現(xiàn)行關(guān)于民事公益訴訟客觀范圍有過窄之嫌，不利于公共利益的保護(hù)，建議將民事公益訴訟客觀范圍擴(kuò)張至包括國有資產(chǎn)流失案件、不正當(dāng)競爭案件、廣告違法案件等類型。但判斷何種類似民事訴訟可否列入公益訴訟范圍內(nèi)，應(yīng)以公共利益的內(nèi)涵與特點作為出發(fā)點，與國家利益、私人利益加以區(qū)分，真正地將民事公益訴訟作為保障社會公共利益的利器，起到定紛止?fàn)幹饔茫駝t便喪失了該制度的權(quán)威性。

三、民事公益訴訟原告范圍的延展

法律的生命在于其實施的過程，任何一項法律的施行，必須輔之以健全的制度支撐作為基礎(chǔ)。司法解釋相比于《民事訴訟法》第55條的規(guī)定無疑更加詳實、具有可操作性。另一方面可以看到，該司法解釋對于原告的資格的限定仍然十分嚴(yán)苛。結(jié)合歐美各國公益訴訟、集團(tuán)訴訟、團(tuán)體訴訟的成功經(jīng)驗來看，有必要賦予更多訴訟主體以公益訴訟原告資格。

(一)檢察機(jī)關(guān)

英美法系國家，以檢察機(jī)關(guān)作為原告提起民事公益訴訟已取得良好的效果，與英美法系國家不同之處在于:我國檢察機(jī)關(guān)是以司法機(jī)關(guān)形式存在，并非政府組成部門，肩負(fù)法律監(jiān)督的職責(zé)，為了保持客觀公正，享有監(jiān)督權(quán)的主體應(yīng)該超然地中立于訴訟，利益上不能指向任意一方，因此監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)事實上是相互排斥的。但是從我國國家性質(zhì)角度而言，人民主權(quán)國家中的人民把自身權(quán)利讓渡于國家公權(quán)，作為國家公權(quán)力的行使者，應(yīng)擔(dān)負(fù)起維護(hù)人民利益的重任。正如《憲法》第26條第一款規(guī)定:“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害?！弊罡呷嗣駲z察院于2000年也發(fā)布了《關(guān)于強(qiáng)化檢察職能、依法保護(hù)國有資產(chǎn)的通知》，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對侵害國家利益、社會公共利益的民事違法行為提起訴訟。面對司法實踐中理論與實際的沖突，有學(xué)者主張“檢察院通過督促起訴、支持起訴的方式來推動公益訴訟程序的啟動，只有在推動無效的情形下才直接起訴”，此即所謂“間接型”參與。通過此種中間路線，避免了相關(guān)法律條款的沖突，有效地維護(hù)了公共利益并降低了司法成本。

(二)行政機(jī)關(guān)

作為掌握大量行政資源、行使公共管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)，與社會組織、個人提起民事公益訴訟相比，具有天然的便利性與可行性，因此有必要將行政機(jī)關(guān)列入民事公益訴訟適格提起主體范圍內(nèi)。我國現(xiàn)行法律中，僅有《海洋污染防治法》第90條第二款有較為明確的規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求?！币勒沾隧椃ㄒ?guī)所體現(xiàn)的立法邏輯，凡是具有相應(yīng)監(jiān)督職能或職責(zé)的國家機(jī)關(guān)均可成為提起相關(guān)環(huán)境公益訴訟的主體。在消費公益訴訟中，與消費者權(quán)益保護(hù)相關(guān)的行政機(jī)構(gòu)主要有工商行政管理部門、衛(wèi)生檢驗檢疫機(jī)關(guān)、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督機(jī)關(guān)，上述部門同樣可以參與各自職能范圍內(nèi)的消費公益訴訟。

(三)民間組織

盡管《民事訴訟法》賦予了有關(guān)組織作為提起公益訴訟主體的資格，但實際上其對于有關(guān)組織是一種限制性的規(guī)定，以及語焉不詳?shù)慕忉尪际沟帽姸嗝耖g公益組織在司法實踐中面臨著原告資格適格的問題。即使是新出臺的司法解釋也仍未對此加以妥善地解決。在民事公益訴訟，特別是環(huán)境公益訴訟中，社會組織的存在很大程度上彌補了政府行政機(jī)構(gòu)的失靈與缺位。根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會2008年發(fā)布報告統(tǒng)計，我國現(xiàn)有各類環(huán)保民間組織3500家，從業(yè)人數(shù)22．4萬人，數(shù)量不斷增長的同時，環(huán)保公益組織的專業(yè)化程度與專業(yè)知識水平也日趨完善，個案上的推動作用甚至高于政府環(huán)保部門。因此，賦予合法的環(huán)保組織以環(huán)境公益訴訟原告資格是基于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然。與環(huán)境公益訴訟相比，消費公益訴訟中民間組織的身影大為減少，取而代之的更多是以消費者權(quán)益保護(hù)協(xié)會、行業(yè)性協(xié)會為主體參與其中，事實上造成了消費公益訴訟入口的壟斷，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租行為的滋生。

(四)公民個體

出于對于可能導(dǎo)致的公益訴訟濫訴、司法資源浪費的考量，國家對于賦予公民個體以民事公益訴訟原告資格持消極態(tài)度。事實上，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民個體對于權(quán)益、權(quán)利的保護(hù)將日趨重視，這無疑同樣促進(jìn)了公共利益的保護(hù)，因此結(jié)合英美法系國家司法實踐經(jīng)驗來看，將公民個體納入適格原告范圍是有必要而且是有益的。針對可能導(dǎo)致的濫訴情形，可借鑒審查前置模式，即“公民在提起訴訟之前，必須通知有關(guān)國家機(jī)關(guān)制止此種行為或者要求國家機(jī)關(guān)以自己的名義提起訴訟，只有當(dāng)國家機(jī)關(guān)不提起訴訟時，公民個體才能提起訴訟?！贝朔N程序的設(shè)置一定程度上既緩解了濫訴行為的出現(xiàn)，又鼓勵了公民個體積極維護(hù)公共利益，同時還對于公益訴訟中通常存在的當(dāng)事人雙方力量地位對比失衡加以平衡，更好地位公民個體提起公益訴訟創(chuàng)造條件。

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［3］張衛(wèi)平．民事公益訴訟原則的制度化及實施研究［J］．清華法學(xué)，2013(4)．