財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的法制框架研究

陳 潔

中國(guó)人民銀行西安分行，陜西 西安 710075

政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系制度架構(gòu)的三大支柱之一。隨著經(jīng)濟(jì)歷史的發(fā)展，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法律已經(jīng)成為當(dāng)代西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中財(cái)政法制度體系中不可或缺的組成部分，成為上級(jí)政府用以調(diào)節(jié)和制衡下級(jí)政府財(cái)政活動(dòng)、實(shí)施特定政策目標(biāo)的重要手段。

一、中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度的立法和運(yùn)行情況

當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的立法實(shí)踐中，轉(zhuǎn)移支付立法主要有以下幾種模式:一以加拿大為代表的典型的均等化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式;二是以美國(guó)聯(lián)邦為代表的補(bǔ)助金(撥款)形式;三是以德聯(lián)邦為代表的“均衡補(bǔ)助”模式;四是以日本為代表的地方交付稅為主體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付模式。而我國(guó)目前實(shí)行的轉(zhuǎn)移支付制度是我國(guó)在穩(wěn)定“分稅制”財(cái)政管理體制基本框架基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)等因素實(shí)施的制度安排，包括政府間稅收分享和政府間資金轉(zhuǎn)移兩種制度實(shí)施。

二、中國(guó)轉(zhuǎn)移支付法制的主要問題

當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制體制對(duì)現(xiàn)有轉(zhuǎn)移支付制度的運(yùn)作發(fā)揮了比較積極的作用，但就整體而言，其法制結(jié)構(gòu)還存在一定的問題。

(一)立法位階較低

世界先進(jìn)國(guó)家的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制的法制結(jié)構(gòu)中，立法均具有較高位階，具有較高效力的法律。而在中國(guó)轉(zhuǎn)移支付法制體制中，中國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的財(cái)稅體制方面的法律僅僅為《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》，其中對(duì)于轉(zhuǎn)移支付與預(yù)算的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督問題做了原則性的規(guī)定，內(nèi)容不夠全面，也缺乏對(duì)實(shí)踐操作的具體指導(dǎo)。

(二)政策內(nèi)容零散不成體系

目前，我國(guó)關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)則分散在不同政策層級(jí)以及不同主體制定的規(guī)范性文件中，內(nèi)容零散且不成法律體系。一是法律規(guī)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容較為零散，各地均頒布了數(shù)量繁雜的地方性政策文件;二是轉(zhuǎn)移支付法律規(guī)則本身不完整，表現(xiàn)為中國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付政策內(nèi)容基本上是涉及轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、轉(zhuǎn)移支付額度的計(jì)算，而沒有從法制化角度出發(fā)，缺乏對(duì)法律主體、客體、責(zé)權(quán)利的規(guī)范，不具備立法上“主體——權(quán)義——責(zé)任”的法律規(guī)范結(jié)構(gòu)，也不符合法理學(xué)中強(qiáng)調(diào)的“假定——處理——制裁”的法律規(guī)則模式。

(三)地方政府轉(zhuǎn)移支付立法缺位

當(dāng)前，我國(guó)地方政府關(guān)于轉(zhuǎn)移支付制度在省以下政府的實(shí)施制定了形式多樣、內(nèi)容龐雜的政策規(guī)定，但是具體操作中，各個(gè)地方政府缺乏一個(gè)統(tǒng)一的較為規(guī)范的規(guī)則體系框架。在《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中，對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付制度簡(jiǎn)單提及，缺乏實(shí)踐的指導(dǎo)意義。

三、完善轉(zhuǎn)移支付法治框架的建議

(一)完善法律體系建設(shè)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家實(shí)踐證明:只有健全的法律制度體系才能保障該國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的良好運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。在新預(yù)算法有關(guān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法定框架指導(dǎo)下，如何完善中國(guó)轉(zhuǎn)移支付法律支付體系建設(shè)，建議走加強(qiáng)立法建設(shè)的道路，通過強(qiáng)化立法，推行《財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法》、《轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督法》以及《轉(zhuǎn)移支付管理法》，明確中央及地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行的形式，明確轉(zhuǎn)移支付制度各個(gè)主客體之間的關(guān)系、轉(zhuǎn)移支付政策的目標(biāo)、資金分配方法，以及違反時(shí)進(jìn)行處罰的標(biāo)準(zhǔn)等;特別是對(duì)一般性與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金進(jìn)行全過程監(jiān)督，構(gòu)建全方位監(jiān)督體系。

(二)細(xì)化轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付政策內(nèi)容零散，缺乏對(duì)實(shí)踐的具體指導(dǎo)，重點(diǎn)是有針對(duì)性的解決各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同的問題。具體來看:一般轉(zhuǎn)移支付涉及資金分配的基本標(biāo)準(zhǔn)、特殊標(biāo)準(zhǔn)以及計(jì)算方法等，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付涉及項(xiàng)目性質(zhì)、測(cè)算依據(jù)等。在政策的制定時(shí)，建議結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)與我國(guó)具體國(guó)情結(jié)合，制定出關(guān)于一般轉(zhuǎn)移支付科學(xué)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)規(guī)范地方政策體系的建立

地方政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度由于立法不統(tǒng)一、地方實(shí)際情況各具特色，所以在規(guī)范地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法制體制上建議以明確省級(jí)政府彌補(bǔ)省以下縱向和橫向財(cái)政失衡的職責(zé)為切入點(diǎn)。建議從地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)匹配的角度著手，完善地方下轉(zhuǎn)移支付制度，特別是建立職責(zé)明確、目標(biāo)清晰地方轉(zhuǎn)移支付制度。對(duì)于地方政府在省以下轉(zhuǎn)移支付制度執(zhí)行中出現(xiàn)政策目標(biāo)的偏離，建議地方政府參照《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》中中央對(duì)省一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，同時(shí)結(jié)合地方政府的不同情況進(jìn)行細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)。同時(shí)地方政府轉(zhuǎn)移支付制度藥配套行之有效的全方位監(jiān)督體系。

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