我國(guó)土地征收補(bǔ)償法律問(wèn)題研究

宋曉東

遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110036

一、土地征收補(bǔ)償概述

土地征收補(bǔ)償，就是指國(guó)家因經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防建設(shè)以及興辦其他社會(huì)公益事業(yè)的需要而強(qiáng)制性地取得原土地權(quán)利人手中的土地并給予一定補(bǔ)償?shù)男姓袨?。我?guó)土地征收的對(duì)象是城市國(guó)有土地使用權(quán)和農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)。國(guó)家在征用土地時(shí)，難免會(huì)對(duì)原土地權(quán)利人的合法權(quán)益造成經(jīng)濟(jì)損失，因此國(guó)家應(yīng)給予公平合理的補(bǔ)償，幫助其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況，由此產(chǎn)生了土地征收補(bǔ)償法律制度。

土地征收補(bǔ)償是各國(guó)通行的協(xié)調(diào)土地征收中公共利益與私人利益的基本制度，但由于政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面具體國(guó)情的不同，各國(guó)對(duì)于征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、范圍、額度多有差異。有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t大致有三種，即完全補(bǔ)償原則、部分補(bǔ)償原則和相當(dāng)補(bǔ)償原則。土地征收補(bǔ)償原則在德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家大都經(jīng)歷了完全補(bǔ)償——部分補(bǔ)償——相當(dāng)補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程。[1]而在我國(guó)，法律并沒(méi)有明文規(guī)定適用何種補(bǔ)償原則，但根據(jù)實(shí)踐中的做法可以看出，我國(guó)是實(shí)行部分補(bǔ)償原則的。

二、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

我國(guó)目前的土地征收補(bǔ)償制度散見(jiàn)于《憲法》、《土地管理法》、《土地管理實(shí)施條例》、《征用土地公告辦法》等法律法規(guī)中，各地方省市還制定了征用土地的實(shí)施辦法。但這些規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性。目前的土地征收補(bǔ)償制度帶有強(qiáng)烈的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，也是集體經(jīng)濟(jì)形式的一種必然。然而，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，現(xiàn)行的征地辦法與現(xiàn)實(shí)情況顯得格格不入。

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)過(guò)分強(qiáng)調(diào)義務(wù)本位，而忽視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù);過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家公權(quán)力的絕對(duì)服從，而忽視對(duì)二者之間利益的平衡。對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保障，只是到了晚近才上升到憲法的高度。在2004年修憲之前，至少可以說(shuō)，一直沒(méi)有形成完善的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)憲法保護(hù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)。

2004年3月14日，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》將憲法第十條第三款“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”修改為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償”。以國(guó)家根本大法的形式將土地征收補(bǔ)償固定下來(lái)。說(shuō)明隨著社會(huì)主義法制建設(shè)的不斷加快，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始著眼于平衡公共利益與私人利益，尋求二者兼顧。

三、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度存在的問(wèn)題

要對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行完善，必須找出制約制度完善的癥結(jié)所在，從而可以對(duì)癥下藥，有的放矢。

(一)土地征收補(bǔ)償立法滯后

我國(guó)目前的土地制度與日益繁榮的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)顯得格格不入，多數(shù)征地辦法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。雖然2004年的憲法修正案增加了補(bǔ)償條款，《土地管理法》和《物權(quán)法》也增加了補(bǔ)償條款，但補(bǔ)償具體實(shí)行何種原則仍然不明確具體。這就給各級(jí)政府在征地補(bǔ)償中留下很大的自由裁量權(quán)，他們可以“合法”的依據(jù)憲法行事而又不構(gòu)成任何不合理。

其次，我國(guó)作為成文法國(guó)家，對(duì)于“公共利益”的范圍卻沒(méi)有明確，只是籠統(tǒng)的原則性規(guī)定了土地征收必須出于公共利益的目的，對(duì)于何種事業(yè)才屬于公共利益的范圍只字未提，這種原則性規(guī)定對(duì)于嚴(yán)格要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事形成漏洞，極易造成行政權(quán)力的濫用。“公共利益”作為土地征收的目的已不再像以前一樣單純，私人商業(yè)利益甚至都在打著“公共利益”的幌子搭乘公共利益的“便車”。

(二)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理，補(bǔ)償范圍狹窄

土地是人類生活的基礎(chǔ)，在我國(guó)更是具有特殊的重要地位，不僅是重要的生產(chǎn)資料，是人民安身立命之本?？v觀世界各國(guó)，關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)雖然各有不同，但就整個(gè)世界立法的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)講，征地補(bǔ)償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)正日漸放寬。讓被征地者遭受的財(cái)產(chǎn)損失能夠得到充分公正的補(bǔ)償已經(jīng)為眾多國(guó)家所認(rèn)同。

從我國(guó)《土地管理法》第47條規(guī)定看，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要根據(jù)土地被征用前三年的平均年產(chǎn)值的若干倍來(lái)確定，這種按“產(chǎn)值倍數(shù)法”來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定極不合理，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的延續(xù)，毫無(wú)科學(xué)依據(jù)可言。這種標(biāo)準(zhǔn)既無(wú)法適應(yīng)征地實(shí)際中的各種類型的要求，而且在實(shí)際操作中，彈性空間大，主觀性強(qiáng)，容易導(dǎo)致有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)征地的隨意性，征地權(quán)力的濫用。

同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行土地管理法規(guī)定的補(bǔ)償范圍過(guò)窄，僅僅補(bǔ)償實(shí)際損失，而不考慮所喪失的預(yù)期可得利益的附帶損失。征地補(bǔ)償不僅要使他們能夠維持原有的水平，而且要更加有保障。顯然，現(xiàn)行補(bǔ)償范圍沒(méi)有達(dá)到這一點(diǎn)。

(三)征地補(bǔ)償方式單一

目前，在征地補(bǔ)償?shù)姆绞缴希覈?guó)大部分地區(qū)采取的通行做法是給予被征地者一次性貨幣安置為主，單純的只考慮金錢上補(bǔ)償，對(duì)于他們?nèi)蘸蟮木幼?、就業(yè)等生活問(wèn)題未有涉及，尤其是失地農(nóng)民的生活著落問(wèn)題。

采用貨幣安置的方式，雖然農(nóng)民樂(lè)于接受(因可一次性拿到一筆款項(xiàng))，其短期內(nèi)生活也不存在問(wèn)題，但卻難以解決失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題。一是土地補(bǔ)償費(fèi)本來(lái)就不多，再加上層層截留、挪用現(xiàn)象，到農(nóng)民手中的數(shù)額就更為有限。如果他們不能將其保值增值或盡快找到穩(wěn)定的工作，就很容易坐吃山空。一旦遇到重大疾病等，必然成為新的貧困群體。二是對(duì)有限的安置補(bǔ)助費(fèi)用，很多農(nóng)民往往不知如何使用，用于投資，欠缺能力和經(jīng)驗(yàn)，很難獲得成功，甚至有可能血本無(wú)歸;用于儲(chǔ)蓄，在通貨膨脹率一路高攀的今天則難免有貶值的風(fēng)險(xiǎn);更有不少人在短時(shí)間內(nèi)將其揮霍一空。三是這些群體受教育水平普遍偏低，勞動(dòng)技能單一，在用工市場(chǎng)很難找到合適的工作崗位。[2]

貨幣安置是低水平安置方式，這就為失地農(nóng)民的就業(yè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等方面留下了隱患?，F(xiàn)行單一的征地補(bǔ)償方式并不能有效解決不同地區(qū)、不同失地農(nóng)民的生活和就業(yè)問(wèn)題。

(四)征地補(bǔ)償程序缺乏監(jiān)督，補(bǔ)償費(fèi)分配混亂

我國(guó)《土地管理法》第四十八條規(guī)定:“征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。”然而，實(shí)際上，我國(guó)征地審批程序，完全是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部程序，被征地者始終沒(méi)有被作為一個(gè)平等主體來(lái)對(duì)待，一直處于比較被動(dòng)的地位。他們很少能在征地過(guò)程中掌握發(fā)言權(quán)，更缺乏了解自己權(quán)益和表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)。更沒(méi)有人會(huì)愿意坐下來(lái)和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商談判。更何況我們目前沒(méi)有一套完善的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@條規(guī)定使被征地者的意見(jiàn)可有可無(wú)，聽(tīng)取意見(jiàn)便是一紙空話，政府征地毫無(wú)限制，征與不征，補(bǔ)與不補(bǔ)，補(bǔ)多補(bǔ)少都由政府做主。試問(wèn)能有幾人還能對(duì)征地說(shuō)不?即使是被人們廣為推崇的聽(tīng)證程序，經(jīng)過(guò)實(shí)踐，雖然使這種現(xiàn)象有所改觀，但仍然存在較大弊端。聽(tīng)證程序復(fù)雜，農(nóng)民參與度低，公開(kāi)程度不高，周期長(zhǎng)的特點(diǎn)讓土地征收行為公開(kāi)公平的愿景難以實(shí)現(xiàn)。

四、完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償法律制度的建議

通過(guò)對(duì)以上我國(guó)土地征收補(bǔ)償過(guò)程中存在的4種原因進(jìn)行分析，現(xiàn)提出以下建議:

(一)完善土地征收補(bǔ)償立法，明確“公共利益”范圍

我國(guó)2004年憲法修正案將“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用或者征用并給予補(bǔ)償”寫(xiě)入國(guó)家根本大法，但這只是一個(gè)概括性規(guī)定，需要制定更加詳細(xì)完整的配套措施。建議國(guó)家制定獨(dú)立完備的土地征收補(bǔ)償法，使其操作性、實(shí)踐性更強(qiáng)。建立完善的土地利用規(guī)劃體制，確認(rèn)規(guī)劃的法律效力，通過(guò)規(guī)劃實(shí)施國(guó)家對(duì)土地利用的管制。公眾參與土地規(guī)劃的每個(gè)階段，使征用補(bǔ)償?shù)脑瓌t、方式、標(biāo)準(zhǔn)以及程序嚴(yán)格納入法律規(guī)定之中，使土地征收的整個(gè)過(guò)程更加公開(kāi)、公正、透明，讓人民充分表達(dá)自己的訴求，他們可以對(duì)嚴(yán)重侵犯自己合法權(quán)益的行為向法院和仲裁機(jī)構(gòu)提出申訴。

由于“公共利益”范圍不明確，容易導(dǎo)致征地權(quán)力的濫用。明確“公共利益”范圍，嚴(yán)格將土地征收限制在明確的范圍內(nèi)，可以有效防止行政權(quán)力的濫用，嚴(yán)格依法行政。為此，我國(guó)可以將土地征收中的“公共利益”范圍明確限定為:不以營(yíng)利為目的、為社會(huì)公眾服務(wù)、效益為社會(huì)共享的公共設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目。包括軍事設(shè)施，國(guó)家重點(diǎn)投資用于交通運(yùn)輸?shù)牡缆?、能源、水利、市政等公用事業(yè)設(shè)施和其他公用場(chǎng)所，政府辦公設(shè)施和政府、公共團(tuán)體投資的文化、教育、衛(wèi)生、科技等公共建筑等。除此之外的用地項(xiàng)目，均退出征地范圍。[3]

(二)尊重市場(chǎng)規(guī)律，確立一套科學(xué)合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)今世界，大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)對(duì)被征用土地的補(bǔ)償，都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)價(jià)格或以市場(chǎng)價(jià)格為基礎(chǔ)來(lái)確定的。我國(guó)也應(yīng)充分借鑒他們的做法，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，同時(shí)更好的發(fā)揮政府的作用。

要科學(xué)合理而又公正地設(shè)置補(bǔ)償項(xiàng)目，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。除了依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用外，還應(yīng)包括附帶財(cái)產(chǎn)損失的費(fèi)用，如因分割所造成的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值降低、遷徙費(fèi)、必要的法律咨詢費(fèi)、權(quán)利維護(hù)費(fèi)等費(fèi)用，將“生活權(quán)”的補(bǔ)償也應(yīng)納入補(bǔ)償范圍。只有提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍才能協(xié)調(diào)土地征收過(guò)程中的利益平衡，才能使土地征收更和諧。

(三)轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化征地補(bǔ)償程序

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)建服務(wù)型政府成為政府工作中的主旋律，政府不應(yīng)像過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代那樣全面掌控生活的方方面面，應(yīng)該讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。目前，政府的土地管理部門既是政府機(jī)構(gòu)的組成部分，又在政府與公民個(gè)人中間充當(dāng)裁判者的角色，不符合裁判中立的規(guī)則，嚴(yán)重違反了市場(chǎng)主體平等原則。這也是一直以來(lái)造成我國(guó)政府機(jī)構(gòu)重管理，輕服務(wù)行為模式的原因。所以政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，使其服務(wù)與管理統(tǒng)一于行政權(quán)的行使過(guò)程中，管理寓于服務(wù)之中，以服務(wù)強(qiáng)化管理，保證各項(xiàng)政策落實(shí)到實(shí)處。

公正合理的土地征收補(bǔ)償法律制度不僅包括結(jié)果的公正，也包括程序的公正。程序公正包括雙方主體地位平等，程序公開(kāi)透明等，只有保證程序公正，結(jié)果才能公正令人內(nèi)信服。對(duì)此，我們要改變目前政府單方面定價(jià)的局面，保障被征地者和征地主體平等的法律地位和話語(yǔ)權(quán)，讓民眾充分表達(dá)自己的意見(jiàn)，賦予他們討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。真正落實(shí)現(xiàn)有的土地征收聽(tīng)證制度，廣泛聽(tīng)取被征地者對(duì)征地方案和補(bǔ)償安置方案的建議，整個(gè)聽(tīng)證程序要公開(kāi)透明，嚴(yán)禁暗箱操作，走形式，走過(guò)場(chǎng)。進(jìn)一步強(qiáng)化聽(tīng)證程序的法律效力，防止“聽(tīng)了白聽(tīng)”、“聽(tīng)而不證”的尷尬局面，要讓民眾切實(shí)感受到聽(tīng)證程序的實(shí)際作用，樹(shù)立政府公信力。

(四)創(chuàng)新土地征收補(bǔ)償安置方式，完善社會(huì)保障體系

我國(guó)目前土地征收補(bǔ)償安置方式主要以一次性金錢補(bǔ)償安置為主，這種補(bǔ)償安置方式弊病很大，不利于被征地者生活的可持續(xù)，難以保障他們的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。鑒于我國(guó)短時(shí)期內(nèi)很難采取市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，也很難大幅度提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多元化的安置方式不失為一項(xiàng)可行之策，在金錢補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)輔之以其他補(bǔ)償方式如技能培訓(xùn)、就業(yè)咨詢、工作安置等方式，以此對(duì)其進(jìn)行多維度、立體化救濟(jì)，從而最大限度減少因土地征收帶來(lái)的不便，真正做到以人為本，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。

完善社會(huì)保障體系，保障失地農(nóng)民和被征地者低收入群體的生活和就業(yè)，這是社會(huì)公平正義的要求，也是政府的職責(zé)所在。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)保障體系將農(nóng)村人口排除在外，而現(xiàn)行土地征收對(duì)象則主要針對(duì)農(nóng)民。失地農(nóng)民問(wèn)題至關(guān)重要，必須予以重視。當(dāng)前整個(gè)社會(huì)就業(yè)壓力大、社會(huì)保障機(jī)制還不健全的情況下，土地一旦被占用，就意味著農(nóng)民是失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、低保無(wú)份，生活在城市邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問(wèn)題越來(lái)越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[4]所以，針對(duì)此現(xiàn)象，我們應(yīng)從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度出發(fā)，構(gòu)建一體化社會(huì)保障機(jī)制。讓被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民一樣享受最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、教育保障等多重社會(huì)保障。保證被征地者生活水平不降低應(yīng)作為最低目標(biāo)，隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，要適時(shí)增加保障內(nèi)容，提高保障尺度。同時(shí)，考慮到政府土地出讓金的巨額收入，由政府從土地出讓金中繳納失地農(nóng)民的社會(huì)保障金。此外，政府要因地制宜、因人制宜，采取適合本地區(qū)的安置方式。采取積極的促進(jìn)就業(yè)政策，促進(jìn)被征地者就業(yè)，對(duì)于被征地者還可以給予各種優(yōu)惠政策，提高他們的生活質(zhì)量，確保土地征收補(bǔ)償順利有序進(jìn)行。

[1]郭潔.土地征用補(bǔ)償法律問(wèn)題探析[J].當(dāng)代法學(xué)，2002.

[2]徐鳳真，章彥英，何翠鳳著.集體土地征收制度創(chuàng)新研究[M].北京:法律出版社，2012.

[3]李珍貴，唐健，張志宏.中國(guó)土地征收權(quán)行使范圍[J].中國(guó)土地科學(xué)，2006.

[4]高勇.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民問(wèn)題探討[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2004.