淺析行政承諾的法律規(guī)制

蘇韞菡

華東理工大學(xué)，上?！?00237

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淺析行政承諾的法律規(guī)制

蘇韞菡

華東理工大學(xué)，上海200237

摘要：傳統(tǒng)的行政承諾研究只關(guān)注行政機(jī)關(guān)的自我拘束力，對(duì)承諾本身的內(nèi)容、承諾對(duì)公民的拘束力的探討并不深入。本文認(rèn)為承諾的制度功能是保護(hù)公民的信賴?yán)妫兄Z拘束力的來源是誠信原則或具體行政行為效力，并澄清承諾被變更、廢止的合法性界限；公民信賴?yán)娴某闪⒁?；承諾被合法變更、廢止時(shí)，無需補(bǔ)償信賴?yán)妗?/p>

關(guān)鍵詞：行政承諾；自我拘束力；信賴?yán)?/p>

行政承諾是近年來我國涌現(xiàn)出的一種新型行政管理措施。在立法上，2004年的《最高院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》正式確立了行政承諾這一法律用語?！靶姓兄Z”又稱“行政允諾”，是指行政機(jī)關(guān)向不特定或特定的社會(huì)公眾，公開做出一個(gè)有拘束力的意思表示，保證將來采取特定的作為、容忍或者不作為。[1]當(dāng)前行政承諾的規(guī)制與研究存在著如下不足：一是偏重承諾對(duì)行政機(jī)關(guān)的拘束力研究，忽略對(duì)承諾本身的研究，導(dǎo)致“承諾不作為是否違法”，“怎樣的承諾變更才是合法的”等問題均缺乏清晰的界定。二是對(duì)公民信賴?yán)嫒狈τ辛Φ谋Ｕ蠙C(jī)制。由于傳統(tǒng)理論將承諾權(quán)視為行政裁量權(quán)的自愿限制，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)肆意改變承諾的行為得不到有效的約束。本著打破傳統(tǒng)上“行政承諾研究=行政自我拘束研究”的目的，本文試圖在理論上重新思考行政承諾的法律性質(zhì)和司法審查，為實(shí)務(wù)界的嘗試提供素材和理論支撐。

一、行政承諾的性質(zhì)解析

(一)基于承諾內(nèi)容的概念界定

國內(nèi)對(duì)行政承諾的認(rèn)識(shí)沿襲了德國的傳統(tǒng)學(xué)說，將重點(diǎn)置于行政機(jī)關(guān)的自我拘束效果。如行政承諾是“行政機(jī)關(guān)對(duì)將來是否做出某項(xiàng)行政決定，公開作出具有自我拘束效果的承諾”；[2]或者“行政機(jī)關(guān)公開向全社會(huì)做出的一種自覺性承諾行為?！盵3]這種偏重于拘束力層面的概念界定，對(duì)行政承諾本質(zhì)、特征的描述顯得粗略。其實(shí)行政承諾的內(nèi)容與承諾的拘束力具有高度的關(guān)聯(lián)性。行政承諾的本質(zhì)在于，行政機(jī)關(guān)對(duì)將來可能發(fā)生的事實(shí)，許諾按照特定方式進(jìn)行處理。事實(shí)真的發(fā)生時(shí)，承諾做出的決定與將來的實(shí)際決定應(yīng)當(dāng)完全一致。如果二者不一致，實(shí)際作出的行政決定就違法而應(yīng)予撤銷。行政承諾雖然關(guān)注行政機(jī)關(guān)將來是否做出特定決定，但更關(guān)注的內(nèi)容卻是作為決定前提的基礎(chǔ)事實(shí)。這種基礎(chǔ)事實(shí)是據(jù)以作出決定的一種應(yīng)然情況。行政承諾是指行政機(jī)關(guān)針對(duì)將來可能發(fā)生的事實(shí)，保證做出特定處理的單方許諾行為。這種界定凸顯出承諾的拘束力對(duì)公民權(quán)利保障的意義。

(二)特征

1.行政機(jī)關(guān)的意思表示具有自我拘束性、單方性、非爭議性。自我拘束性：行政機(jī)關(guān)對(duì)未來的決定做出許諾后，若沒有充分的公益理由，不得擅自對(duì)承諾進(jìn)行廢棄或者變更。行政承諾區(qū)別于無拘束力的“告知”在于承諾對(duì)行政機(jī)關(guān)具有拘束力，而“告知”則不具。單方性：行政承諾法律關(guān)系的成立和生效只需要行政機(jī)關(guān)單方的意思表示，而不需公民與行政機(jī)關(guān)之間達(dá)成合意。而在行政協(xié)調(diào)和解、行政合同中，法律關(guān)系的成立和生效需要公民的意思表示參與。非爭議性：即意思表示的內(nèi)容不存在爭議，承諾指向的是一個(gè)雙方?jīng)]有爭議的權(quán)利義務(wù)處理結(jié)果。而在行政協(xié)調(diào)和解中，當(dāng)事人雙方對(duì)權(quán)利義務(wù)處理結(jié)果存在爭議，但為了促進(jìn)程序的進(jìn)行，允許通過簽訂和解協(xié)議來解決糾紛。

2.承諾的基礎(chǔ)事實(shí)具有重復(fù)發(fā)生性或者持續(xù)性。承諾的基礎(chǔ)事實(shí)具體包括如下兩種重復(fù)發(fā)生性事實(shí)，是指事實(shí)雖然在過去發(fā)生，但是在將來可能會(huì)重復(fù)發(fā)生。持續(xù)性事實(shí)，是指某項(xiàng)事實(shí)具有持續(xù)效力，持續(xù)不變地存在到現(xiàn)在和將來。

二、行政承諾的拘束力

(一)拘束力的來源

1.因具體行政行為而產(chǎn)生拘束力。我國學(xué)界和立法解釋采取寬松的見解，認(rèn)為承諾預(yù)示著行政機(jī)關(guān)將來對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行調(diào)整，因此屬于具體行政行為。行政承諾能否納入具體行政行為的關(guān)鍵，在于承諾是否對(duì)公民產(chǎn)生“規(guī)制性效果”。即對(duì)當(dāng)事人的法律權(quán)利義務(wù)進(jìn)行設(shè)定、變更、解除或是有拘束力的確認(rèn)。如果行政承諾沒有“規(guī)制性效果”，不能算作具體行政行為，行政承諾因具體行政行為而產(chǎn)生拘束力的說法就不成立。關(guān)于行政承諾是否具有“規(guī)制性效果”的問題，有學(xué)者質(zhì)疑承諾行為本身與承諾做出的行政決定畢竟是兩個(gè)前后相繼的行為。行政承諾只是預(yù)示行政機(jī)關(guān)將來會(huì)做出特定的行政決定，而其本身并不具備現(xiàn)實(shí)的“規(guī)制性效果”，至多也只是預(yù)示著將來發(fā)生“規(guī)制性效果”。因此，行政承諾不能算是具體行政行為。德國1976年《行政程序法》沒有對(duì)行政承諾的法律性質(zhì)進(jìn)行闡明，而德國財(cái)務(wù)法院更是一直否認(rèn)承諾行為屬于具體行政行為。

2.因誠信原則而產(chǎn)生拘束力。鑒于承諾拘束力源于具體行政行為的觀點(diǎn)存在爭議，有人主張承諾是因誠信原則的作用而產(chǎn)生拘束力。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮公民的信賴?yán)?，協(xié)調(diào)行政管理目的與公民權(quán)利的保障，達(dá)到個(gè)案的實(shí)質(zhì)公正。根據(jù)誠信原則，承諾行為在一段時(shí)間內(nèi)持續(xù)存在，導(dǎo)致公民信賴某項(xiàng)行政決定的構(gòu)成要件事實(shí)，并且做出經(jīng)濟(jì)方面的規(guī)劃處理。為了維護(hù)公民的信賴?yán)妫姓C(jī)關(guān)在進(jìn)行裁量時(shí)，應(yīng)負(fù)有自我約束，兌現(xiàn)承諾的義務(wù)，不得與享有信賴?yán)娴募{稅人意志相沖突。

(二)對(duì)公民的拘束力

行政承諾固然對(duì)公民產(chǎn)生拘束力，就公民而言，對(duì)承諾是擁有一種單純的期待，還是一種完整的請求權(quán)？傳統(tǒng)觀點(diǎn)主張行政承諾是表示將做出行政決定的暫時(shí)性事先行為，屬于行政機(jī)關(guān)對(duì)自身裁量權(quán)的自愿約束。承諾本身沒有為公民創(chuàng)設(shè)出權(quán)利，并未直接拘束公民。批評(píng)意見認(rèn)為，這種否定公民請求權(quán)的觀點(diǎn)一味從行政裁量權(quán)的角度看待承諾，沒有考慮到承諾的不履行會(huì)損害公民的權(quán)利。公民享有請求權(quán)是一種確保行政機(jī)關(guān)承擔(dān)特定行為義務(wù)的重要制度。隨著政府和公民在行政管理關(guān)系上的角色轉(zhuǎn)化，現(xiàn)在的大陸法系主流學(xué)說傾向于認(rèn)為，承諾受益人有要求行政機(jī)關(guān)履行承諾的請求權(quán)。例如在1987年德國《租稅清償法》第204條的修改中，將稅務(wù)稽征機(jī)關(guān)“可以”基于租稅義務(wù)人的申請而兌現(xiàn)行政承諾的語句改變?yōu)椤皯?yīng)當(dāng)”。[4]這種修改實(shí)際上是向公民授予了法定請求權(quán)，使行政機(jī)關(guān)受到了嚴(yán)格拘束。如果從法律規(guī)范來看，我國似乎從未正面肯定過承諾受益人的請求權(quán)。然而隨著對(duì)信賴?yán)姹Ｗo(hù)的強(qiáng)調(diào)，實(shí)質(zhì)肯定承諾受益人請求權(quán)的做法也不斷涌現(xiàn)。

(三)拘束力的變動(dòng)

承諾是一種面向未來的意思表示，承諾的做出與承諾內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)畢竟還有一段時(shí)間。因此，承諾的效力和存續(xù)狀態(tài)并非恒久不變，仍然要受到個(gè)案法律、事實(shí)變動(dòng)或調(diào)整的影響。如果法律、事實(shí)環(huán)境發(fā)生情事變更，導(dǎo)致承諾作出的行政決定無法實(shí)現(xiàn)，或者導(dǎo)致公益受損，那么承諾行為的拘束力就會(huì)喪失。大致包括兩種情況：其一因事實(shí)狀態(tài)變化導(dǎo)致承諾的廢止或者變更。事實(shí)狀態(tài)變化，與承諾有關(guān)的客觀環(huán)境發(fā)生永久或短暫的變動(dòng)，例如突發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)、地震災(zāi)害等不可抗力事實(shí)。事實(shí)狀態(tài)的變化，往往導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)無法再做出特定決定，或者做出特定決定會(huì)損及公益。由于公益基礎(chǔ)已經(jīng)喪失，則該承諾的存續(xù)也隨即喪失正當(dāng)性。此時(shí)承諾就應(yīng)變更以符合公益的要求。值得注意的是，事實(shí)狀態(tài)的變化必須是當(dāng)事人客觀上無法預(yù)測的。如果行政機(jī)關(guān)基于自身的過錯(cuò)，在承諾前理應(yīng)預(yù)見而沒有預(yù)見到事實(shí)狀態(tài)的變化，則應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償公民的信賴?yán)鎿p失。其二因法律變化導(dǎo)致承諾的廢止或者變更法律狀態(tài)的變化也會(huì)造成承諾做出的行政決定無法實(shí)現(xiàn)，或者有損公益，例如新法制定，或者舊法被改變。法律變化導(dǎo)致承諾的廢止或者變更，并非原先的承諾行為本身有違法瑕疵，而是由于立法者基于政策變化、現(xiàn)實(shí)需要等公益考量，使承諾向后失去效力。

三、從公民的角度來看行政承諾：公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù)

如上所述，如果從狹義來把握行政承諾，則只能將其理解為一種具體行政行為。但是，這個(gè)概念也可以擴(kuò)張到作為承諾受益人的公民權(quán)利這一方面。站在公民的角度來考慮行政承諾的話，則公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù)就成為重要問題。公民往往對(duì)行政承諾的合法性、持續(xù)性產(chǎn)生信賴，當(dāng)沒有明顯的事由說明這項(xiàng)信賴與公共利益相違背時(shí)，法律就應(yīng)保護(hù)公民的信賴?yán)妗?/p>

(一)公民信賴?yán)娴某闪?/h2>

1.信賴基礎(chǔ)。行政承諾的生效需要有一個(gè)令公民產(chǎn)生信賴的行政承諾行為。該承諾應(yīng)當(dāng)合法有效，如果該承諾存在著重大明顯的違法性瑕疵，內(nèi)容模糊不明確，或者不具有實(shí)現(xiàn)可能性，就不能作為信賴的基礎(chǔ)。承諾合法有效的要求大致如下：

(1)行政機(jī)關(guān)應(yīng)具有管轄權(quán)限。管轄權(quán)是行政承諾的法定生效要件，沒有職權(quán)的行政機(jī)關(guān)給予的承諾是自始不生效的。行政機(jī)關(guān)只有擁有處理該事項(xiàng)的決定權(quán)限，才算具有管轄權(quán)限。這是因?yàn)?，行政機(jī)關(guān)做出承諾的權(quán)限，被視為行政機(jī)關(guān)裁量做出行政決定的“附屬權(quán)限”。[5]因此，承諾主體與有權(quán)做出特定行政決定的主體，理論上應(yīng)當(dāng)是同一的。然而，實(shí)踐中也會(huì)出現(xiàn)這二者不一致的情況，其一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事變動(dòng)情況。這種看法片面地強(qiáng)調(diào)承諾主體與決定主體的同一性，而且主觀認(rèn)為機(jī)關(guān)首長的工作調(diào)動(dòng)不頻繁，顯然難有說服力。由于承辦人員在作出承諾時(shí)并未預(yù)見到會(huì)發(fā)生工作調(diào)動(dòng)，因此當(dāng)承諾后發(fā)生人事變動(dòng)時(shí)，承諾仍然拘束后續(xù)的相關(guān)承辦人員。其二是行政機(jī)關(guān)外部的命令執(zhí)行情況。例如國務(wù)院就基層政府主管的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)作出減免承諾，導(dǎo)致作出承諾與日后作出特定行政決定的不是同一人。有學(xué)者主張上級(jí)機(jī)關(guān)并不享有行政事項(xiàng)的直接決定權(quán)，因此所做的承諾違背承諾管轄權(quán)的規(guī)定，應(yīng)屬無效。[6]反對(duì)意見則舉出稅法的例子，認(rèn)為正式課稅程序上有上下級(jí)監(jiān)督和共同參與機(jī)制，上級(jí)機(jī)關(guān)必然參與下級(jí)稅務(wù)的決定，因此上級(jí)機(jī)關(guān)的減稅承諾也拘束下級(jí)機(jī)關(guān)。[7]從終極意義上看，各級(jí)機(jī)關(guān)盡管各有其職責(zé)權(quán)限，但是上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)負(fù)有業(yè)務(wù)監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)外的承諾當(dāng)然應(yīng)該兌現(xiàn)，以便對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)。

(2)做出承諾的裁量應(yīng)當(dāng)合法、合理。其一，做出承諾的裁量應(yīng)當(dāng)符合立法意旨，不得與行政權(quán)所欲實(shí)現(xiàn)的管理目的相矛盾。承諾是行政機(jī)關(guān)對(duì)裁量權(quán)的自我約束，其目的仍然是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，因此承諾的做出應(yīng)當(dāng)有利于行政管理目的之實(shí)現(xiàn)。其二，做出承諾的裁量應(yīng)當(dāng)符合法治的如下要求：一是遵守明確性原則。承諾內(nèi)容的具體明確，不僅包括作為承諾前提的基礎(chǔ)事實(shí)、承諾作出的決定，還包括承諾行為的存續(xù)期限。二是遵守法律優(yōu)越原則。該原則涉及的內(nèi)容如下：其一，承諾本身的內(nèi)容在實(shí)體和程序上應(yīng)當(dāng)是合法的，包括管轄權(quán)的合法、行政裁量的正確等。其二，承諾將要做出的行政決定不得違反法律的禁止性規(guī)范，存在程序違法和實(shí)體違法情形。其三，承諾中的行政裁量受到一般法律原則，如誠信原則和信賴保護(hù)原則的拘束。

(3)承諾的基礎(chǔ)事實(shí)應(yīng)當(dāng)有實(shí)現(xiàn)的可能性。當(dāng)承諾的基礎(chǔ)事實(shí)與日后實(shí)現(xiàn)的事實(shí)完全符合時(shí)，承諾就產(chǎn)生拘束力。如果基礎(chǔ)事實(shí)不可能實(shí)現(xiàn)，那么公民的信賴也不可能形成。因此，基礎(chǔ)事實(shí)應(yīng)當(dāng)具有變成現(xiàn)實(shí)的可能性。這是因?yàn)?，承諾做出的行政決定畢竟是在將來做出，受到法規(guī)變動(dòng)、事實(shí)情況變化等干擾，因此存在著承諾實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，只有某種情況具有在將來發(fā)生的極大可能性，公民形成了信賴，對(duì)于這種事項(xiàng)才允許做出承諾。如果某項(xiàng)情況不確定會(huì)發(fā)生，公民的信賴?yán)嬉簿蜔o從形成，因此沒有對(duì)其保護(hù)的必要。因此，行政機(jī)關(guān)并非對(duì)預(yù)期做出的所有決定事項(xiàng)都能做出承諾。

綜上所述，違法承諾有三種情況：一是行政機(jī)關(guān)沒有管轄權(quán)。二是承諾的裁量不合法、不合理。三是承諾的內(nèi)容不具有實(shí)現(xiàn)的可能性。這些違法承諾有損公共利益，行政機(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)可隨時(shí)予以撤銷。在違法承諾使公民獲益的場合，產(chǎn)生信賴?yán)娴幕A(chǔ)并不存在，因此公民并不具有信賴?yán)妫矡o權(quán)請求補(bǔ)償。

2.信賴表現(xiàn)。信賴表現(xiàn)即公民由于信賴行政承諾而做出了具體的行為，如處理個(gè)人財(cái)產(chǎn)等。公民如果信賴行政承諾，對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行規(guī)劃和處理，就視為具有信賴表現(xiàn)。如果公民沒有信賴表現(xiàn)，承諾的不履行就不會(huì)對(duì)公民造成實(shí)際利益損失，那么法院就不承認(rèn)公民的信賴?yán)妗?/p>

3.信賴?yán)嬷档帽Ｕ?。公民?yīng)當(dāng)出于善意，才能形成值得保障的信賴?yán)?。不值得保障的信賴?yán)媲樾尉唧w包括三種：[8]一是公民以欺詐、脅迫或者賄賂等惡意手段，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤地作出違法承諾。二是公民明知行政承諾的程序或者實(shí)體違法，故意放任或者誘導(dǎo)行政機(jī)關(guān)做出承諾。三是公民故意對(duì)重要事實(shí)提供不周全、不充分的材料，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)據(jù)此錯(cuò)誤做出承諾。

(二)公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)及其例外

公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)主要是財(cái)產(chǎn)賠償和補(bǔ)償方式。故意的承諾不作為會(huì)引發(fā)行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，然而，值得注意的是承諾拘束力變動(dòng)時(shí)的信賴?yán)姹Ｗo(hù)問題。合法的承諾做出后，行政機(jī)關(guān)有可能基于事實(shí)或者法律狀態(tài)的變化，無法兌現(xiàn)原先許諾的行政措施，承諾受益人的期待權(quán)益有可能落空。因此公民的信賴?yán)鎽?yīng)如何保護(hù)呢？出于不可歸責(zé)于行政機(jī)關(guān)的客觀事由，如事實(shí)或者法律狀態(tài)變更，造成承諾無法兌現(xiàn)的結(jié)果，行政機(jī)關(guān)并不當(dāng)然負(fù)有補(bǔ)償責(zé)任。緣于承諾行為與一般行政行為的最大差異在于，承諾是對(duì)未來某一事項(xiàng)的發(fā)生所做的預(yù)先決定，而非對(duì)當(dāng)前已發(fā)生的事實(shí)所做的決定。事實(shí)或者法律狀態(tài)極有可能發(fā)生變更，導(dǎo)致承諾不能兌現(xiàn)。因此相較于一般行政行為的公民，承諾的公民承擔(dān)了較大的權(quán)益損失風(fēng)險(xiǎn)。這種不能兌現(xiàn)承諾的風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)由行政機(jī)關(guān)單獨(dú)承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)和公民雙方共同分擔(dān)。

四、結(jié)語

行政承諾屬于一種引入民法契約理念而形成的行政行為，彰顯出官民平等、服務(wù)型政府等時(shí)代精神。然而，行政承諾的法律結(jié)構(gòu)蘊(yùn)含著很多復(fù)雜問題，需要對(duì)承諾的生效、承諾變更的合法性、承諾受益人的信賴?yán)姹Ｗo(hù)等問題作出細(xì)致的分析。本文從承諾內(nèi)容的角度對(duì)行政承諾進(jìn)行了如下的分析：首先，本文深入行政承諾的內(nèi)部，理清承諾內(nèi)容與拘束力之間的關(guān)系。從承諾的基礎(chǔ)事實(shí)出發(fā)，重新界定了承諾的定義、特征，為深入理解承諾受益人的信賴保護(hù)提供思路。其次，本文沿著拘束力分析的主軸，進(jìn)一步提出了“承諾拘束力的來源是誠信原則和具體行政行為效力”、“行政承諾對(duì)公民也有拘束力”、“承諾拘束力的變更”等新命題。最后，本文揭示承諾是以公民的信賴?yán)姹Ｗo(hù)作為核心。在此基礎(chǔ)上，深入分析公民信賴?yán)娴某闪⒁?、公民信賴?yán)娴谋Ｗo(hù)及其例外，為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的建構(gòu)提供借鑒。

在理論界，配合司法實(shí)踐對(duì)行政承諾進(jìn)行研究的工作才剛剛起步。行政承諾的研究背后折射出政府行政方式以“服務(wù)”代替“管理”的理念轉(zhuǎn)變，從一個(gè)側(cè)面反映了社會(huì)發(fā)展對(duì)行政法提出的新要求。如何構(gòu)思可能更有效地適應(yīng)行政管理需要的行政承諾方案，作為深入理解和處理我國獨(dú)特的法與行政關(guān)系的一環(huán)，還有待于今后的進(jìn)一步展開。

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作者簡介：蘇韞菡(1974-)，女，上海人，碩士，華東理工大學(xué)后保處。

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2015)35-0080-03