淺析在《立法法》修改背景下的地方立法權(quán)發(fā)展*

韓佳芮

北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750021

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淺析在《立法法》修改背景下的地方立法權(quán)發(fā)展*

韓佳芮

北方民族大學(xué)，寧夏 銀川 750021

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，《立法法》的修改，為我國實(shí)現(xiàn)良法善治奠定了良好的基礎(chǔ)，是我國在立法史上的里程碑事件。而作為地方立法，其應(yīng)當(dāng)與修改后的《立法法》各方面的規(guī)定保持一致。筆者希望本文在分析地方立法權(quán)改革的背景下，探究《立法法》給予地方立法權(quán)的放權(quán)與限權(quán)后，發(fā)現(xiàn)地方立法權(quán)發(fā)展的困境，旨在最后提出行之有效的建議。

地方立法權(quán)；發(fā)展困境；建議

一、地方立法權(quán)改革背景

地方立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)是為地方立法權(quán)，是相對中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)而言。我國是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的大國，各地域都有其獨(dú)特性，東中西部地區(qū)發(fā)展水平并不均衡。國家層面的立法只能解決最基本最主要的問題，不可能對各方面都規(guī)定得十分具體。因此，僅以中央立法不能完全解決全國各地的立法問題。法律賦予地方一定的立法權(quán)限，就是讓地方人大及其常委會(huì)以本地區(qū)的實(shí)際情況和具體需要為出發(fā)點(diǎn)，在地方立法過程中彰顯地方特殊性。當(dāng)前《立法法》的修改，也是對地方立法工作提出了新的更高要求，需要我們清楚認(rèn)識(shí)到本地實(shí)際和發(fā)展現(xiàn)狀，切實(shí)把握社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，提高地方立法的可操作性，使制定的法規(guī)更加適應(yīng)實(shí)際情況、符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

二、《立法法》在“地方立法權(quán)”上的放權(quán)與限權(quán)

所謂《立法法》在“地方立法權(quán)”上的放權(quán)與限權(quán)，是指新《立法法》放大地方立法機(jī)關(guān)的權(quán)利即——將以前規(guī)定的“較大的市”獨(dú)有的地方立法權(quán)下放給所有“設(shè)區(qū)的市”；同時(shí)，限制了地方立法行使的事項(xiàng)范圍?！读⒎ǚā芬?guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)?！蓖瑫r(shí)對這些城市人大立法作了明確限定：“已經(jīng)制定的地方性法規(guī)，涉及本條(第七十二條)第二款規(guī)定事項(xiàng)范圍以外的，繼續(xù)有效?！边@就對地方立法機(jī)關(guān)行使立法權(quán)提出了要求，即“不抵觸”及“不越權(quán)”原則。如上位法對一些事項(xiàng)有所要求，則地方在對此進(jìn)行立法規(guī)定時(shí)，不得和上位法有所沖突。同時(shí)，若上位法并沒給地方立法機(jī)關(guān)就某些事項(xiàng)予以立法的權(quán)利，則地方不可自行對其進(jìn)行立法。只有在此前提下，方可合理合法的行使地方立法權(quán)。

三、權(quán)限受限下地方立法權(quán)發(fā)展的困境

我國地域遼闊，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有地域差異性，這使得地方立法在各個(gè)地方非常具有存在的必要性，而地方人大及其常委會(huì)本來擁有的立法權(quán)就是有限的，又同時(shí)在調(diào)整對象和手段上受到限制，這種不平衡的狀況，極易給地方立法的發(fā)展帶來困境。

(一)各區(qū)域同類型立法重復(fù)出現(xiàn)

之所以要大力促進(jìn)地方立法機(jī)關(guān)行使地方立法權(quán)，就是因?yàn)橐粋€(gè)好的地方立法條款，必然是由地方立法機(jī)關(guān)根據(jù)地方實(shí)際情況作出有利于地方實(shí)際操作的法律規(guī)定。但是，因?yàn)橐恢币詠韺τ诘胤搅⒎ㄋ邆涞臋?quán)限界限的認(rèn)知不明確，使得地方立法在立法過程中，既想有所創(chuàng)新，又在創(chuàng)新過程中，屢次出現(xiàn)“越界”情況。例如，某地曾打算將市高級人民法院和市人民檢察院作為地方性法規(guī)草案的提案主體，但考慮到司法機(jī)關(guān)的提案必然涉及到訴訟制度，而這也是中央專屬立法權(quán)，因此最終放棄；再如，某地計(jì)劃就人事爭議處理專門制定地方性法規(guī)，但由于人事爭議仲裁屬仲裁制度范疇，也屬中央專屬立法權(quán)，最終只能作罷。①正因?yàn)榇?，一方面各地方為了有所?chuàng)新，一方面又要避免立法權(quán)限創(chuàng)新的“雷區(qū)”，這就導(dǎo)致其只能在明顯是地方管理事項(xiàng)的方面進(jìn)行創(chuàng)新，使得一堆大同小異的法規(guī)層出不窮。國務(wù)院部委、省會(huì)城市以及較大市的立法亦是如此。

(二)照搬照抄情況嚴(yán)重

由于地方立法權(quán)的行使受限，在實(shí)際操作中，存在各種問題。為了不“越權(quán)”，就只能使得有些規(guī)定無法實(shí)現(xiàn)。正因?yàn)榇?，有些地方為了使法律條款能夠避免“越權(quán)”風(fēng)險(xiǎn)，直接照抄其他地方已有的相關(guān)法律條文，旨在“不求有功但求無過”。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)指出，“不少地方法規(guī)條文內(nèi)容上，有三分之一屬于可以不寫的，三分之一屬于可寫或可不寫的，三分之一屬于可以寫的。有的實(shí)施類法規(guī)，真正根據(jù)本地方實(shí)際情況和實(shí)際需要!帶有地方特點(diǎn)的規(guī)定就只有幾條?！雹?/p>

(三)調(diào)整對象“爭奇斗艷”

地方性法規(guī)調(diào)整的法律關(guān)系應(yīng)該是明確的權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的具備可調(diào)整性的社會(huì)關(guān)系。一些地方立法機(jī)關(guān)，為了彰顯其“探索”、“創(chuàng)新”，又不會(huì)發(fā)生“越權(quán)”、“越界”情況，其立法時(shí)，忽略立法調(diào)整對象所應(yīng)具備的特性，僅以奇取勝，博取關(guān)注，嚴(yán)重削弱了地方立法的權(quán)威性。例如，有的地方通過立法規(guī)定，“公共廁所蒼蠅數(shù)不得多于2只”，禁止“在便器外便溺”。③有學(xué)者就批評指出，解決上述社會(huì)問題，需要用正確的社會(huì)價(jià)值觀而不是強(qiáng)制性規(guī)范來指引、預(yù)測、評價(jià)、教育，立法禁止屬于形同虛設(shè)、多此一舉。④更讓人意外的是，有些地方竟然“以此為榮”，更有甚者，有時(shí)不同地方的法規(guī)條款竟然在文字表述上文本描述上都幾乎一模一樣，“借鑒”之舉“一目了然”。

四、對地方立法權(quán)發(fā)展的建議

(一)地方立法權(quán)行使程序化

1.建立健全立法民主程序，在立法過程中充分體現(xiàn)民主程序，杜絕“長官意志”；同時(shí)，進(jìn)一步將備案審查程序予以完善，如若在立法過程中發(fā)現(xiàn)有濫用地方立法權(quán)的法律法規(guī)，則依法予以撤銷。

2.在地方立法審議修改階段，對地方性法規(guī)的起草主體進(jìn)行多元化探索。鼓勵(lì)人民群眾參與其中、立法機(jī)關(guān)認(rèn)真聽取相關(guān)專家意見。以此使立法機(jī)關(guān)在地方立法過程中盡可能少受或不受部門利益影響。

(二)依法給予地方專屬立法權(quán)

分析近段時(shí)間，黨中央關(guān)于《立法法》等法律修改的政策制度條款，即可發(fā)現(xiàn)，對地方立法的邊界進(jìn)一步明確劃定，符合黨的要求。而在對《憲法》和《地方組織法》進(jìn)行研究之后，發(fā)現(xiàn)其并沒有直接賦予地方政府專屬事權(quán)，但是從法理角度以及實(shí)際操作過程中的經(jīng)驗(yàn)可知，的確有中央政府對一定事項(xiàng)不干預(yù)的情況存在。由此，依法給予地方專屬立法權(quán)是有實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)可能性的。就如此次《立法法》中，一方面授予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，一方面也對它所具有的權(quán)利進(jìn)行了明確的界定。

(三)模糊地帶慎用“等”字

“地方性事物”的范圍到底包括什么，我們一直未得到明確的文本定義。成文法在表達(dá)意思上的缺陷，以及法律固有的滯后性，都極易產(chǎn)生邊界模糊問題。因此，很多時(shí)候，立法經(jīng)常為了給立法流出解釋的空間，從而在立法過程中，留一定的空間。但我們應(yīng)同樣對其加以規(guī)范，不要一遇到模糊問題就只堵不通，長此以往，將不利于地方立法的研究。

在這一年里，《立法法》得到修改，地方立法權(quán)也得到擴(kuò)大。國家愈加重視地方立法權(quán)的發(fā)展，國家已然認(rèn)識(shí)到，與其將權(quán)力統(tǒng)一收歸回來，防范地方權(quán)力被濫用，還不如通過完備的法律規(guī)范制度，使地方立法權(quán)能夠得到充分利用，逐步加快我國家法治的前進(jìn)腳步。這也說明了中央放權(quán)給地方是社會(huì)發(fā)展的趨勢，是符合我國法治精神理念的，也是我國進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的社會(huì)治理的重要步驟。隨著地方立法權(quán)的不斷發(fā)展，有關(guān)地方立法權(quán)的研究將會(huì)越來越多，而關(guān)于地方立法權(quán)的改革與創(chuàng)新研究，亦需要我們以理性、積極的繼續(xù)推行。

[ 注 釋 ]

①關(guān)于立法法等有關(guān)問題的詢問答復(fù)[J].中國人大，2005(5).

②同上，江材訊文.

③沈棲.少些“雷人”的地方立法[N].上海法治報(bào)，2013-10-23.

④古風(fēng)聽竹.立法禁止“啃老”多此一舉[N].檢察日報(bào)，2014-7-7.

*2015年北方民族大學(xué)研究生校級創(chuàng)新項(xiàng)目，項(xiàng)目題目：《立法法》的修改與實(shí)施條件(項(xiàng)目編號(hào)：YCX1514)。

D

A

2095-4379-(2015)32-0047-02

韓佳芮(1991-)，女，吉林通化人，北方民族大學(xué)，研究方向：民族法學(xué)。