健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度

張蕾

健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度

張蕾

農(nóng)村法治是社會(huì)主義法治的重要組成部分。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)的一號(hào)文件，針對(duì)“健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度”的要求，提出“完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，明確現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，保障好農(nóng)村婦女的土地承包權(quán)益?！?/p>

一、健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律制度首要解決的問題

土地是農(nóng)民的命根子，以土地為核心的財(cái)產(chǎn)權(quán)歷來是農(nóng)民安身立命之本、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展之基。改革開放以來，我國(guó)確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，并通過制定土地管理法、農(nóng)村土地承包法等一系列法律法規(guī)用于明確農(nóng)村基本產(chǎn)權(quán)制度和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)關(guān)系。但現(xiàn)實(shí)中，長(zhǎng)期以來存在的產(chǎn)權(quán)歸屬不清、權(quán)責(zé)不明、流轉(zhuǎn)不暢等嚴(yán)重影響著農(nóng)村產(chǎn)權(quán)效益的充分發(fā)揮。農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)陳曉華在接受記者采訪“為何要進(jìn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”時(shí)指出：“在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)中，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰、權(quán)責(zé)不明確、保護(hù)不嚴(yán)格等問題日益突出，侵蝕了農(nóng)村集體所有制的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度勢(shì)在必行?！?/p>

隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)一步深入，解答和明確農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸誰所有、集體產(chǎn)權(quán)歸誰支配、集體產(chǎn)權(quán)歸誰用益的問題迫在眉睫。在我國(guó)現(xiàn)行《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》中，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的所有人分別使用了“勞動(dòng)群眾集體所有”“（村/鄉(xiāng)/鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有”“集體經(jīng)濟(jì)組織所有”和“成員集體所有”等不同表述；而對(duì)代表行使集體產(chǎn)權(quán)、集體所有權(quán)的主體，則規(guī)定“村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)（村民小組）都可以經(jīng)營(yíng)、管理土地等集體資產(chǎn)”，“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)”。

鑒于不同法律規(guī)定之間對(duì)集體產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體的界定不完全一致，易造成實(shí)際上的所有權(quán)主體虛置，《物權(quán)法》頒布后，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利主體被創(chuàng)新地表述為“成員集體所有”，此提法更趨于客觀反映農(nóng)民集體的本源和組成。而不再將集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)設(shè)定為農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的所有人，源于改革的深入帶來農(nóng)村人口流動(dòng)現(xiàn)象增多，造成集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織成員的重合度逐步下降，甚至許多地方農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在，繼續(xù)由村民委員會(huì)行使集體資產(chǎn)的支配權(quán)，實(shí)質(zhì)上往往淪為農(nóng)村縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的基層政權(quán)組織、基層政府主管部門及領(lǐng)導(dǎo)分解權(quán)利和利益的工具，容易導(dǎo)致對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利的侵犯。因此，雖然《物權(quán)法》引進(jìn)了“成員集體所有”的概念，但“成員集體所有”的法律性質(zhì)和內(nèi)涵需要進(jìn)一步明確和具體化，成員資格認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)需要作出相應(yīng)的法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利與村民自治組織成員權(quán)利的關(guān)系亟待通過法律規(guī)范予以厘清。

二、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，完善法律規(guī)定、健全法律制度的核心就在于對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)，只有通過進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)，建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，才能徹底落實(shí)農(nóng)民的自主權(quán)和處置權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)要素在市場(chǎng)機(jī)制下的自由流動(dòng)，讓農(nóng)村的土地和房屋等資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本進(jìn)入現(xiàn)代市場(chǎng)體系和金融體系。

1、農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的法律保護(hù)

農(nóng)村集體資產(chǎn)的大量表現(xiàn)形式是農(nóng)村土地和房屋，具體類型則多樣化，按其性質(zhì)大體可劃分為資源性資產(chǎn)（如農(nóng)村集體中尚未被承包、征用的土地、山林等）、公益性資產(chǎn)（指農(nóng)村集體中的學(xué)校、衛(wèi)生院等公共和公益事業(yè)設(shè)施）、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（包括農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的廠房等經(jīng)營(yíng)性固定資產(chǎn)、貨幣資金、應(yīng)收款項(xiàng)等）。長(zhǎng)期以來由于農(nóng)民的主體意識(shí)和行權(quán)意識(shí)差，農(nóng)村集體土地所有權(quán)及其行使支配實(shí)際上常常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)的村干部或者村民小組長(zhǎng)代替所有權(quán)人行使。加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)的法律保護(hù)，將土地等資源性資產(chǎn)所有權(quán)歸屬農(nóng)村為“成員集體所有”，通過對(duì)集體土地所有權(quán)確權(quán)頒證的方式明確農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體、固化土地權(quán)利，再由《土地管理法》、《物權(quán)法》等系列法律法規(guī)加以規(guī)范集體土地使用權(quán)，以此從根本上改變集體資產(chǎn)“人人所有、人人無份”的虛化狀態(tài)；而由農(nóng)村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)（不含土地）的所有權(quán)或使用權(quán)，可以進(jìn)行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也可以采取承包、租賃、出讓、入股、合資、合作等方式進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)——如對(duì)物業(yè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營(yíng)為主、對(duì)收益穩(wěn)定的集體資產(chǎn)可嘗試股份合作制改革、對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)金資產(chǎn)則以直接分配給集體成員等方式進(jìn)行權(quán)益保護(hù)。

2、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律保護(hù)

農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既有對(duì)耕地、林地、草地及其他如養(yǎng)殖水面、荒地等依法用于農(nóng)業(yè)的土地使用權(quán)承包經(jīng)營(yíng)，也有對(duì)集體林地上林木所有權(quán)的承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)由《承包合同》約定取得，并由縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。由于現(xiàn)實(shí)中仍存在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)的界定不明確，土地流轉(zhuǎn)的具體規(guī)定尚不完善等問題，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、“四荒”使用權(quán)等雖被允許采取出租、入股及其他如轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資或合作、抵押等方式進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，但基于“三權(quán)分置”的格局（即在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)），流轉(zhuǎn)交易的客體僅限于經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)戶的承包權(quán)雖暫不至于流向外部人員，但其退出和繼承問題也并未得到解決。為此，抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，對(duì)土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變的具體實(shí)現(xiàn)形式予以明確規(guī)定，厘清農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系，才能切實(shí)保障農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

3、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)主要體現(xiàn)在農(nóng)民個(gè)人或家庭享有的宅基地使用權(quán)、住房所有權(quán)以及農(nóng)戶持有的集體資產(chǎn)股權(quán)等。對(duì)農(nóng)民的宅基地、房屋進(jìn)行確權(quán)登記，對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化到人，可以確保農(nóng)民享有真正意義上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并得以實(shí)際行使與其財(cái)產(chǎn)相對(duì)應(yīng)的所有權(quán)、使用權(quán)、繼承權(quán)、收益權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)，使農(nóng)民擁有獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體地位和權(quán)利，具有參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本。但相應(yīng)的確權(quán)登記和行權(quán)保護(hù)勢(shì)必?cái)U(kuò)大農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份、宅基地、住房等的處置權(quán)，如果允許農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，在房地不可分離、受讓人范圍擴(kuò)大到本集體成員以外人員的情況下，勢(shì)必使宅基地使用權(quán)等流向外部人員。只有通過立法完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，使“有恒產(chǎn)者有恒心”，才能夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。

（作者單位：福建凱峰律師事務(wù)所）