青海生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)步入法治軌道

徐 昉 羅永紅

習近平在參加河北省委班子民主生活會時指出：“青海是中華水塔，西藏是世界屋脊，如果把青海、西藏污染了，多搞幾百億的生產(chǎn)總值又有什么意義呢？”2014年11月，青海省列入國家首批生態(tài)文明先行示范區(qū)，如何建設(shè)生態(tài)文明先行示范區(qū)是新時期青海的一個重大課題。

一、生態(tài)文明建設(shè)逐步進入法治軌道

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的一個新的階段，即工業(yè)文明之后的文明形態(tài)。從人與自然和諧的角度，吸收十八大成果的定義是：生態(tài)文明是人類為保護和建設(shè)美好生態(tài)環(huán)境而取得的物質(zhì)成果、精神成果和制度成果的總和，是貫穿于經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)全過程和各方面的系統(tǒng)工程，反映了一個社會的文明進步狀態(tài)。

黨的十七大第一次明確提出了“建設(shè)生態(tài)文明”的戰(zhàn)略任務(wù)，并把它放在了和經(jīng)濟、政治、文明和社會建設(shè)同等重要的地位；之后，為提高我國的生態(tài)水平，又提出了“加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的任務(wù)；十八大則要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，列為全面建設(shè)小康社會的新任務(wù)而融入了中國特色社會主義事業(yè)五位一體的總體布局之中；十八屆三中全會首次確立了生態(tài)文明制度體系，闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成、改革方向及重點任務(wù)；十八屆四中全會將依法治國的理念提到前所未有的高度，把推進生態(tài)文明建設(shè)納入到了法治化軌道。提出要“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。”這為我國今后在法治框架下建設(shè)生態(tài)文明社會指明了方向。法治為生態(tài)文明建設(shè)提供法律引導、促進和保障作用，推動和促進生態(tài)文明建設(shè)有序進行。

西部大開發(fā)以來，青海把生態(tài)保護和建設(shè)擺在突出位置，經(jīng)過堅持不懈的努力，青海的生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)取得了積極成效。更為重要的是，全省上下對青海生態(tài)地位的認識更加清晰。確立了生態(tài)建設(shè)在全局中的戰(zhàn)略地位：在全球可持續(xù)發(fā)展的大趨勢下，青海真正能為全國發(fā)展作出的最大貢獻，就是保護和建設(shè)好這里獨特的生態(tài)環(huán)境，這也是青海在全國能夠立得住、打得響的區(qū)域品牌?；诖耍嗪０驯Ｗo生態(tài)環(huán)境作為前提條件，擺在優(yōu)先的戰(zhàn)略位置上。2006年取消了三江源地區(qū)GDP考核，不再提工業(yè)化口號；2007年又提出了生態(tài)立省戰(zhàn)略，使保護生態(tài)成為全省首要任務(wù)。同時，初步建立了新型綠色考評機制，有效激發(fā)了各級政府保護生態(tài)的積極性和主動性。

2014年以來，青海省開始用制度來守護綠水青山。青海省主體功能區(qū)規(guī)劃》正式實施，根據(jù)規(guī)劃，青海省國土面積的近90%被列入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)；《青海省生態(tài)文明制度建設(shè)總體方案》提出以三江源國家生態(tài)保護綜合試驗區(qū)為重要平臺，先行先試，力爭用5年多時間，在重點領(lǐng)域改革取得突破性進展，基本建立比較系統(tǒng)完備、可供復制推廣的生態(tài)文明制度體系。同時，《青海省國家和省級重點生態(tài)功能區(qū)限制和禁止類產(chǎn)業(yè)目錄》《青海省國家重點生態(tài)功能區(qū)市縣限制和禁止發(fā)展產(chǎn)業(yè)清單》《青海省有關(guān)重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入和環(huán)境標準相關(guān)要求》等先后制定。圍繞主體功能區(qū)建設(shè)，制定了自然資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補償制度、資源有償使用制度、國家公園制度和生態(tài)文明考核評價等制度。

2015年1月13日，《青海省生態(tài)文明建設(shè)促進條例》經(jīng)青海省十二屆人大常委會第十六次會議審議通過。分別對青海省生態(tài)文明建設(shè)的責任主體、規(guī)劃與建設(shè)、保護與治理、保障機制、監(jiān)督檢查、法律責任等內(nèi)容做了明確規(guī)定；倡導建立政府主導、全民參與的生態(tài)文明建設(shè)良性循環(huán)機制。

2015年4月，青海大氣污染防治實施情況考核辦法（試行）出臺，兩市六州從今年開始接受空氣環(huán)境“年考”。空氣質(zhì)量改善目標完成情況以各地區(qū)可吸入顆粒物年均濃度下降比例或環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率作為考核指標。其中，西寧市、海東市考核可吸入顆粒物年均濃度下降比例和環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率；其他六州考核環(huán)境空氣質(zhì)量優(yōu)良率。

二、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式推動青海生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)

青海是我國乃至亞洲重要的生態(tài)安全屏障和水源地。全省礦產(chǎn)資源十分豐富，但生態(tài)系統(tǒng)又十分脆弱，生態(tài)環(huán)境的敏感性和不穩(wěn)定性十分突出，環(huán)境保護的任務(wù)十分艱巨。在這樣的地區(qū)既要發(fā)展經(jīng)濟，又要保護自然環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，是惟一的現(xiàn)實選擇。這就是十八屆四中全會明確提出的綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展。

（一）綠色發(fā)展

綠色發(fā)展是在傳統(tǒng)發(fā)展基礎(chǔ)上的一種模式創(chuàng)新，是建立在生態(tài)環(huán)境容量和資源承載力的約束條件下，將環(huán)境保護作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要支柱的一種新型發(fā)展模式。從節(jié)能減排及污染物治理的角度測度，具體內(nèi)容包括“萬元地區(qū)生產(chǎn)總值水耗”、“萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗”、“城市污水處理率”以及“生活垃圾無害化處理率”等。

2014年12月8日，《2014中國綠色發(fā)展指數(shù)報告》和《2014人類綠色發(fā)展報告》等在京發(fā)布。報告綜合測算了123個國家的人類綠色發(fā)展指數(shù)，中國位列第86位，表明中國的綠色發(fā)展任重而道遠；公布了我國30個省(區(qū)、市)和100個城市的綠色發(fā)展指數(shù)排名。綠色發(fā)展水平排名前五位的省區(qū)分別是：北京、青海、海南、上海、浙江。排名前五位的城市分別是海口、深圳、克拉瑪依、無錫、青島。城市綠色發(fā)展公眾滿意度排名前五的城市分別是克拉瑪依、銀川、西寧、廈門、重慶。該研究由北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院、西南財經(jīng)大學發(fā)展研究院和國家統(tǒng)計局中國經(jīng)濟景氣監(jiān)測中心合作完成。

考察“綠色發(fā)展”的指標，包括經(jīng)濟增長綠化度、資源環(huán)境承載能力和政府政策支持力度三大類。三個一級指標，分別反映經(jīng)濟增長中生產(chǎn)效率和資源使用效率、資源與生態(tài)保護及污染排放情況、政府在綠色發(fā)展方面的投資、管理和治理情況。

東部地區(qū)綠色發(fā)展水平相對較高；中部地區(qū)綠色發(fā)展水平則相對較弱；西部地區(qū)因資源優(yōu)勢提升了綠色發(fā)展綜合水平，資源環(huán)境承載潛力整體水平突出。青海是靠資源優(yōu)勢和環(huán)境承載潛力提升了綠色發(fā)展綜合水平，不足是政府政策支持度不夠。這就是我們應(yīng)努力的方向。

綠色發(fā)展的產(chǎn)業(yè)著力點，一是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造；二是節(jié)能產(chǎn)業(yè)；三是資源綜合利用產(chǎn)業(yè)；四是新能源產(chǎn)業(yè)；五是環(huán)保產(chǎn)業(yè)。研究表明，環(huán)保投資對GDP的投資乘數(shù)約為1.4。

（二）循環(huán)發(fā)展

隨著中國工業(yè)化和城市化進程的深入，持續(xù)保持著對金屬等礦產(chǎn)資源的旺盛需求。而2009年1月國土資源部制定并發(fā)布的《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2015年）》指出：如不加強勘查和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，屆時在我國45種主要礦產(chǎn)中，有19種礦產(chǎn)將出現(xiàn)不同程度的短缺，其中11種為國民經(jīng)濟支柱性礦產(chǎn)，石油的對外依存度將上升到60%，鐵礦石的對外依存度在40%左右，銅和鉀的對外依存度仍將保持在70%左右。有研究預(yù)測，世界和中國主要常規(guī)能源儲量剩余使用年限（自2000年開始計算）為：石油，世界約45年，中國約15年；天然氣，世界約61年，中國約30年；煤，世界約230年，中國約81年。

青海礦產(chǎn)資源十分豐富，但都是不可再生的資源，且現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源基本都配置完畢。要實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展及保護脆弱的生態(tài)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是青海的現(xiàn)實選擇。要以國家級循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)建設(shè)為突破口，將循環(huán)發(fā)展由政府推動內(nèi)化為市場和企業(yè)的自主行為。同時要逐步建立起循環(huán)型農(nóng)業(yè)體系。

柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)是2005年國家發(fā)展改革委等六部委批準的國家首批13個循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)試點園區(qū)之一，是國家“十一五”規(guī)劃綱要明確加快實施的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一，也是目前國內(nèi)面積最大、資源較為豐富、唯一布局在青藏高原少數(shù)民族地區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)試點園區(qū)。2010年3月，國務(wù)院批復了由國家發(fā)展改革委、青海省人民政府編制的《青海省柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)總體規(guī)劃》。該規(guī)劃提出到2020年柴達木循環(huán)經(jīng)濟試驗區(qū)將努力建設(shè)成為國家循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)。

柴達木地區(qū)具有資源品種多、組合好的特點，有利于區(qū)域性大規(guī)模整體開發(fā)、多產(chǎn)業(yè)集群聯(lián)動發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟特別適合構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)體系。發(fā)展前期，試驗區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式較為粗放，多系采集和挖掘業(yè)，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不高，產(chǎn)業(yè)鏈短，精深加工能力不足，產(chǎn)品多為初級產(chǎn)品，多種有用成份沒有得到有效利用，造成了資源的閑置和浪費。經(jīng)過十年的發(fā)展，試驗區(qū)在構(gòu)建鹽化工循環(huán)產(chǎn)業(yè)、油氣化工循環(huán)產(chǎn)業(yè)和煤炭綜合利用等方面取得了明顯成效，循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈框架初步形成。

（三）低碳發(fā)展

低碳發(fā)展是一種以低耗能、低污染、低排放為特征的可持續(xù)發(fā)展模式，有別于過去高消耗，高增長，追求規(guī)模的GDP中心論。對經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

首先，要抓好重點領(lǐng)域、重點環(huán)節(jié)的節(jié)能減排，制定落后產(chǎn)業(yè)淘汰時間表和新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃，以高新技術(shù)為主導的新興產(chǎn)業(yè)助推產(chǎn)業(yè)升級，扶持附加值高、科技含量高的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延長新能源產(chǎn)業(yè)鏈，不斷提升資源型產(chǎn)業(yè)加工轉(zhuǎn)化率，通過能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步實現(xiàn)節(jié)能減排。

其次，對青海而言，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的空間都有限，但2013年我國“碳交易”市場的興起，則為我們低碳發(fā)展提供了平臺。2013年底，興業(yè)太陽能公司從青海省環(huán)境能源交易中心購買100噸碳減排指標，成為我國西部首單自愿交易的減排碳項目。以此為置換，地處三江源的囊謙縣毛莊鄉(xiāng)、曲麻萊縣多秀村等共555戶牧民，不再使用牛糞等燃料，改用分戶式太陽能，減少碳排放，騰出排放空間上市交易。

建立全國碳排放權(quán)交易市場是中央改革辦確定的生態(tài)文明體制改革重點工作任務(wù)，是實現(xiàn)低碳發(fā)展戰(zhàn)略目標的重要路徑。截至2015年5月25日，北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳7個試點省市碳市場累計成交量超過2000萬噸二氧化碳，累計成交金額約7.1億元人民幣。目前，國家發(fā)改委正在以7個試點為核心，以點帶面，向周邊輻射，盡快推動形成全國碳排放交易市場。2015年將是全國碳交易市場建設(shè)準備的關(guān)鍵之年，2016年則是全國碳交易市場開元之年。國家發(fā)改委表示，實施碳排放權(quán)交易必須立法先行。2014年12月出臺了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》。2015年將繼續(xù)與國務(wù)院法制辦銜接，爭取盡早出臺國務(wù)院碳排放權(quán)交易管理條例，同時啟動研究制定相關(guān)配套細則。

格爾木和德令哈是柴達木兩顆璀璨的明珠，是海西西部和東部發(fā)展的領(lǐng)頭羊。在低碳發(fā)展上大有可為，要找到自己的特色，打出自己的品牌。如格爾木可打“光伏城市”名片。格爾木是目前世界上太陽能光伏裝機最集中地區(qū)、世界上最大的光伏電站群、世界上規(guī)模最大的光伏并網(wǎng)系統(tǒng)工程、世界范圍內(nèi)首個實現(xiàn)百萬千瓦級光伏電站并網(wǎng)發(fā)電的地區(qū)。德令哈可打“低碳城市”名片。我國已確定了36個低碳試點城市，至今31個省(市、區(qū))當中除湖南、寧夏、西藏和青海以外，每個省（市、區(qū)）至少有一個低碳試點城市，德令哈鎖定“低碳城市”意義深遠，應(yīng)爭取成為國家第三批低碳試點城市。

三、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的法治保障

(一)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式需要法治保障

目前，官員在地方任職后，往往搞一些形象工程、政績工程，離開后這些工程給當?shù)卦斐沙林刎摀?，對當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重后果。也有一些官員，為謀求快速發(fā)展，不惜犧牲土地、礦產(chǎn)、水資源等自然資源。一些地方過度開發(fā)礦產(chǎn)資源，對生態(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。這些發(fā)展方式是以犧牲資源和環(huán)境為代價的，是對環(huán)境不友善的發(fā)展方式，也是不能持續(xù)的發(fā)展方式。為此，2015年7月2日中央深改小組審議通過了《關(guān)于開展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點方案》、《黨政領(lǐng)導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》。審計和追責是一種剛性指標，產(chǎn)生的影響和力度大大高于普通考核。這就促使官員在進行決策時，要考慮離任時是否能通過自然資源資產(chǎn)的審計，即便有幸闖過一關(guān)，如果造成環(huán)境破壞，無論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都要被追究責任。因此，要切實轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，就必須以法治為保障。各級領(lǐng)導和政府都必須運用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明建設(shè)。

(二)科學立法

十八屆三中全會強調(diào)：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法足程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。隨著生態(tài)文明建設(shè)實踐的深入，要重點建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度、完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度、制定完善生態(tài)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)、加快制定完善土壤、水、大氣污染防治法律法規(guī)、加強海洋生態(tài)環(huán)境保護等海洋立法、加強氣候變化應(yīng)對的立法工作和制定其他與生態(tài)環(huán)境保護有密切關(guān)系的法律法規(guī)等。

（三）嚴格執(zhí)法

治理一個國家、一個社會，關(guān)鍵是立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大、最重要的規(guī)矩。政府是法律實施的重要主體。行政機關(guān)作為主要的法律執(zhí)行機關(guān)，其依法行政的狀況如何、依法行政的能力和水平如何，將直接影響到法律的實施。

2004年，國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，第一次確立“建設(shè)法治政府”奮斗目標。2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出“加快建設(shè)法治政府，全面推行依法行政”。2007年，黨的十七大將“法治政府建設(shè)取得新成效”作為全面建設(shè)小康社會的要求。十八屆四中全會《決定》明確提出，“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”。法治政府是依法設(shè)立，職權(quán)由法律賦予且依法行使，對其行為承擔法律責任的政府。能否建成法治政府，決定著法治國家及生態(tài)文明建設(shè)的成敗。

（四）公正司法

深化司法體制改革，保證司法公正，提高司法公信，維護司法權(quán)威，是全面推進依法治國的重要保障，也是切實加強生態(tài)文明建設(shè)的堅強后盾。在運用司法手段推進生態(tài)文明建設(shè)方面，需要人民法院和廣大法官牢固樹立生態(tài)文明理念，形成運用法治思維和法治方式解決生態(tài)環(huán)境案件的良好意識，充分發(fā)揮審判職能作用，妥善處理各類涉及生態(tài)環(huán)境案件，確保環(huán)境案件審判的法律效果和社會效果。

（五）全民守法

要通過在全社會深入開展法治宣傳教育，使社會主義法治精神和生態(tài)文明理念真正進社區(qū)、進農(nóng)村、進機關(guān)、進企業(yè)、進學校，并逐步深入人心。要堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，高度重視生態(tài)文明道德對社會公眾的規(guī)范和約束作用，精心培育尊重生態(tài)文明光榮、破壞生態(tài)文明可恥的道德風尚，在全社會盡快形成依法維護環(huán)境權(quán)利，自覺履行環(huán)境保護義務(wù)的現(xiàn)代公民意識。

（六）建立生態(tài)文明建設(shè)公眾參與機制

生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)的復雜工程，需要全體社會成員的共同參與，確立廣泛的公眾參與機制。建立生態(tài)文明理念從家庭到學校再到社會的全方位教育體系，將生態(tài)文明理念滲透到生產(chǎn)、生活各個層面，增強全民的生態(tài)意識、節(jié)約意識、環(huán)保意識、參與意識和責任意識，大力提倡節(jié)約型消費，改變“一次性”消費習慣，建立有利于綠色消費的激勵和約束機制，進而轉(zhuǎn)化為每個公民節(jié)約資源、善待自然、倡導文明的自覺行動，進而逐步形成生態(tài)文化。將生態(tài)文明責任具體化、制度化和常態(tài)化，逐步形成全民共建、共護和共享的文明機制。變傳統(tǒng)的政府一手操辦環(huán)保治理和監(jiān)管的單一局面為政府主導、全民參與的生動局面。