領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備的法治思維

劉銳

規(guī)則性思維

法治是法律之治、規(guī)則之治，而非長(zhǎng)官意志之治。領(lǐng)導(dǎo)干部首先應(yīng)當(dāng)樹(shù)立規(guī)則性思維。規(guī)則性思維的基本要義可以概括為先立規(guī)矩后辦事，立好規(guī)矩再辦事。

先立規(guī)矩后辦事要求重點(diǎn)處理好兩方面關(guān)系：一是在法和政策的關(guān)系上，以法為重。法律是治國(guó)之重器，治國(guó)理政所依之法主要是指狹義的法律，而非法規(guī)、規(guī)章，更不是政策。應(yīng)加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，盡快實(shí)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章的升級(jí)換代。即使立法條件不成熟，也應(yīng)盡可能提高制度層次，減少規(guī)范性文件的適用空間。當(dāng)然，法治社會(huì)的規(guī)則并非只有法律。在沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明時(shí)，也要建章立制，用制度管人、管事、管資產(chǎn)，不能主要依靠會(huì)議決定、批示、指示辦事，不能動(dòng)輒特事特辦。二是在立法和改革的關(guān)系上，立法先行。實(shí)踐表明我國(guó)過(guò)去奉行的“先實(shí)踐探索后立法”的發(fā)展模式不可持續(xù)，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出“必須堅(jiān)持立法先行”“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！?/p>

立好規(guī)矩再辦事強(qiáng)調(diào)的是規(guī)矩的質(zhì)量。良法是善治之前提。俗話說(shuō)無(wú)規(guī)矩不成方圓，其實(shí)，有規(guī)矩也不一定成方圓。治國(guó)理政，光有規(guī)矩、僅有法可依是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。規(guī)則性思維不僅要求先立規(guī)矩、有法可依，更強(qiáng)調(diào)規(guī)則可遵循、法律可依，也就是說(shuō)法律和規(guī)則要求人們做的必須是其能夠做的，必須讓人們對(duì)法律和規(guī)則先心“服”后行“從”。法律和規(guī)則不是越嚴(yán)越好。而要達(dá)此目的，必須科學(xué)立法、民主立法，使得法律制度具備公開(kāi)、明確、穩(wěn)定、可預(yù)期、無(wú)內(nèi)在矛盾、可遵循、具有同一性等品質(zhì)。

合法性思維

法治意味著憲法至上、法律至上，一切組織和個(gè)人都必須接受、服從法律的統(tǒng)治。對(duì)于公權(quán)力而言，法定職責(zé)必須為，否則構(gòu)成不作為;法無(wú)授權(quán)不可為，否則構(gòu)成亂作為。領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備合法性思維，凡事都應(yīng)事先問(wèn)一下“這合法嗎？”或者“這有法律依據(jù)嗎？”與之不同的是，對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，法無(wú)禁止即自由，因此，老百姓只需問(wèn)“這違法嗎？”

合法性思維首先要求合乎法律文本的具體規(guī)定。不同的法律，效力等級(jí)不同，在立法、執(zhí)法、司法、法律解釋以及規(guī)范性文件制定過(guò)程中，當(dāng)法律文本規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)根據(jù)上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法、新法優(yōu)于舊法的原則確定應(yīng)當(dāng)依據(jù)或適用的法律，也就是說(shuō)要找準(zhǔn)、用準(zhǔn)法律依據(jù)，既要杜絕“黑頭的（法規(guī)）不如紅頭的（文件）、紅頭的不如白頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示）”現(xiàn)象，也要避免根據(jù)個(gè)人喜好或利益選擇性適用法律，自覺(jué)維護(hù)法律的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。

其次，合法性思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部在沒(méi)有法律規(guī)定或者法律規(guī)定不明時(shí)，根據(jù)法律的原則、法治的精神去填補(bǔ)法律漏洞、解釋適用法律，既不能為所欲為，也不能恣意解釋、適用法律，“打擦邊球”、“搞變通”等應(yīng)當(dāng)盡力避免。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，在有法律明確規(guī)定的情況下，不能繞開(kāi)具體規(guī)定直接適用法律原則。

最后，合法性思維要求正確對(duì)待“壞法”。“壞法”的存在在所難免，在我國(guó)當(dāng)下立法質(zhì)量總體不高的情況下更是如此。問(wèn)題是，領(lǐng)導(dǎo)干部能不能以法律法規(guī)“不好”為由拒絕執(zhí)行？與明目張膽違法違規(guī)不同，以法為“壞法”為由拒不遵守、執(zhí)行的現(xiàn)象，在我國(guó)的實(shí)踐中比較常見(jiàn)，且容易為人們寬宥。其實(shí)，這恰恰是值得警惕的。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，這一思維模式與中國(guó)傳統(tǒng)的德治、人治思維更為接近，有時(shí)會(huì)更有利于眼前問(wèn)題的解決，因而更具誘惑力。但問(wèn)題是，一般的領(lǐng)導(dǎo)干部是不是“好法”或“壞法”的最佳判斷者？一旦允許隨意突破一條“壞法”，在潘多拉盒子打開(kāi)以后，就意味著成千上萬(wàn)條的“好法”將可能因此而受牽連，進(jìn)而危及法律的權(quán)威和生命。因此，在當(dāng)今中國(guó)，即使是“壞法”，也必須給予足夠的尊重，在沒(méi)有依法修改或廢除之前，不能任意突破。

程序性思維

“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)?！惫珯?quán)力的取得和行使都需遵守一定的程序，司法要遵守程序法，立法、行政同樣要遵守程序，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)樹(shù)立程序性思維。

某種程度上講，法治強(qiáng)調(diào)程序正義甚于實(shí)體正義，因?yàn)榉ㄖ蔚母救蝿?wù)在于規(guī)范約束公權(quán)力，不借助于正當(dāng)程序，公權(quán)力將很難被“關(guān)進(jìn)籠子里”，實(shí)質(zhì)正義也無(wú)從實(shí)現(xiàn)?！稕Q定》把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，以及要求建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，就是在強(qiáng)調(diào)程序的重要性。

程序還應(yīng)正當(dāng)，否則走程序?qū)S為“走形式、走過(guò)場(chǎng)”。程序的正當(dāng)性來(lái)源于程序的中立、理性、排他、可操作、平等參與、自治、及時(shí)終結(jié)和公開(kāi)。“中立”要求程序參與各方不得因程序設(shè)計(jì)而受到不公正對(duì)待或享受特殊優(yōu)待，“自己不得作自己的法官”和回避原則即是“中立”的體現(xiàn)。“排他”是指每一個(gè)程序獨(dú)立、依法展開(kāi)后，非經(jīng)特定程序，不得更改，即排斥與其相同程序的再次重復(fù)與沖擊。“平等參與”要求接受程序法律后果的各方當(dāng)事人在相同條件下，從程序主持者獲得相關(guān)信息，并有相同的機(jī)會(huì)向程序主持者陳述自己的看法。“自治”要求程序的參與基于自愿，不得強(qiáng)迫。“及時(shí)終結(jié)”要求程序符合效率原則，應(yīng)有時(shí)限，要有終點(diǎn)，不能沒(méi)完沒(méi)了。

權(quán)義性思維

法治要求權(quán)利至上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是權(quán)利經(jīng)濟(jì)，以人為本應(yīng)以人的權(quán)利為本。法律通過(guò)權(quán)利和義務(wù)調(diào)整社會(huì)關(guān)系。作為公權(quán)力的行使者，權(quán)義性思維要求領(lǐng)導(dǎo)干部首先從權(quán)利、義務(wù)兩個(gè)緯度分析、認(rèn)識(shí)社會(huì)關(guān)系，在立法、執(zhí)法、司法的各個(gè)環(huán)節(jié)平等配置、一體尊重、公平保護(hù)市場(chǎng)主體的權(quán)利。同時(shí)，他人的權(quán)利就是公權(quán)力的邊界，領(lǐng)導(dǎo)干部在行權(quán)履責(zé)過(guò)程中，要尊重他人的權(quán)利。即使對(duì)權(quán)利進(jìn)行限制，也應(yīng)當(dāng)遵守限制權(quán)利的條件，比如征收的公共利益、程序正當(dāng)和公正補(bǔ)償條件。

其次，政府不總是以公權(quán)力的行使者身份出現(xiàn)，政府是市場(chǎng)上最大的買(mǎi)家，誠(chéng)信的政府是誠(chéng)信社會(huì)的基礎(chǔ)。當(dāng)政府是市場(chǎng)參與者時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)切實(shí)重視權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和義務(wù)的履行，既要防止國(guó)有資產(chǎn)流失，也要避免不履行或不完全履行合同的市場(chǎng)失信行為。

最后，特別強(qiáng)調(diào)的是，在很多情況下，政府不僅是權(quán)力的擔(dān)當(dāng)者和市場(chǎng)秩序的維護(hù)者，同時(shí)也是市場(chǎng)的平等參與者，領(lǐng)導(dǎo)干部處理社會(huì)矛盾時(shí)也應(yīng)堅(jiān)持權(quán)義性思維。不管是歷史遺留問(wèn)題，還是當(dāng)下的社會(huì)矛盾，都需要弄清事實(shí)，明確包括政府在內(nèi)的各方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，進(jìn)而公平、合理、妥善處理。

權(quán)責(zé)性思維

有權(quán)必有責(zé)。與權(quán)利可放棄、可轉(zhuǎn)讓不同，權(quán)力必須行使、不可放棄、不可轉(zhuǎn)讓?zhuān)蛔鳛榛騺y作為均需承擔(dān)責(zé)任。

權(quán)責(zé)應(yīng)相當(dāng)。有限政府不僅僅意味著權(quán)力有限，也指責(zé)任有限。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部來(lái)說(shuō)，權(quán)力和責(zé)任應(yīng)當(dāng)匹配。責(zé)任過(guò)輕不能糾正濫用權(quán)力行為，也不足以威懾潛在違法行為，但責(zé)任也不是越重越好。

貫徹權(quán)責(zé)性思維，首先要求制度設(shè)計(jì)上做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)應(yīng)相當(dāng)。既要避免有權(quán)無(wú)責(zé)，也要防止權(quán)責(zé)錯(cuò)位;既要注意權(quán)力與責(zé)任在類(lèi)型配置方面的相當(dāng)，實(shí)現(xiàn)刑事、民事和行政責(zé)任的合理平衡配置，改變重“行（刑）”輕“民”現(xiàn)象，也要注意某一責(zé)任類(lèi)型中責(zé)任程度的相當(dāng)。其次，實(shí)踐中既要保證用權(quán)當(dāng)負(fù)責(zé)，也要避免無(wú)權(quán)亂負(fù)責(zé)。一方面要將法律文本規(guī)定的責(zé)任不折不扣地落實(shí)下去，避免“老實(shí)人吃虧”。另一方面要防止不問(wèn)青紅皂白濫施責(zé)任。任何法律責(zé)任的追究都應(yīng)滿(mǎn)足一定的構(gòu)成要件，遵守特定法律程序。不問(wèn)原因、不問(wèn)過(guò)錯(cuò)、不問(wèn)真正的責(zé)任者，以及不遵守程序的追責(zé)表面看來(lái)很?chē)?yán)格，實(shí)際上往往是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

（作者為國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授、民商經(jīng)濟(jì)法教研室主任）endprint