政府機(jī)關(guān)：執(zhí)法方式須以民為本剛?cè)岵?jì)

莫于川

對(duì)于政府機(jī)關(guān)來說，為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)和新進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)，必須注重更新法制觀念，創(chuàng)新執(zhí)法方式，樹立以民為本、服務(wù)為先、剛?cè)岵?jì)、政民和諧的行政執(zhí)法理念，形成多主體、多機(jī)制、多方式、多依據(jù)的行政執(zhí)法模式，更有效地約束行政權(quán)力、保障公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，完成十八屆四中全會(huì)提出的深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府的重大任務(wù)。

我國(guó)行政方式理念的變革

我國(guó)的行政管理領(lǐng)域，改革開放以前實(shí)行的是高度集權(quán)集中、多用剛性管理手段的高權(quán)行政方式，它易于形成行政主體與行政相對(duì)方之間的緊張關(guān)系，激化政府與民眾的矛盾。因此，在改革開放進(jìn)程中探索實(shí)行以民為本、關(guān)注民生，注重科學(xué)性、有效性、經(jīng)濟(jì)性的包容性發(fā)展模式，就需要尊重自由平等、有助于實(shí)現(xiàn)和保護(hù)人的基本權(quán)利包括發(fā)展權(quán)利的新型行政管理方式相配合，于是非強(qiáng)制性的柔性行政方式應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸發(fā)展起來，發(fā)揮著積極作用。其實(shí)質(zhì)是人們正在重新認(rèn)識(shí)和合理調(diào)整政府機(jī)關(guān)的角色、職能和法律關(guān)系、法律地位和社會(huì)作用，其突破口和抓手是積極采用“增量的行政管理方式”（包括行政指導(dǎo)、行政契約、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政調(diào)解等許多行政管理方式，它們區(qū)別于存量行政方式，即傳統(tǒng)的剛性為主的行政管理方式，如行政命令、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政征用收用）—尊重并有效保護(hù)市場(chǎng)主體的利益、愿望、積極性的一系列新型的行政管理方式。

由管制型、秩序型、管理型政府轉(zhuǎn)向法治政府、服務(wù)型政府，這是一場(chǎng)深刻變革。在國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的系列要求基礎(chǔ)上，2010年11月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》第五部分（題目是嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法）第14條提出，“要全面履行政府職能，更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)”“推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新”;第15條提出，要“改進(jìn)和創(chuàng)新執(zhí)法方式，堅(jiān)持管理與服務(wù)并重、處置與疏導(dǎo)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一?！边@里提及的創(chuàng)新執(zhí)法方式，要求政府機(jī)關(guān)須認(rèn)真履行服務(wù)職能，積極運(yùn)用柔性行政方式。

黨的十八大以來，中央繼續(xù)對(duì)此提出了一系列原則要求。十八大報(bào)告提出，要“創(chuàng)新行政管理方式，提高政府公信力和執(zhí)行力?！笔藢萌腥珪?huì)決定提出，要“深化行政執(zhí)法體制改革”“做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，由此提高執(zhí)法和服務(wù)水平。十八屆四中全會(huì)決定提出“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！睘榇?，必須“堅(jiān)持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“堅(jiān)持全面推進(jìn)政務(wù)公開”。

新型行政方式以柔性為主

建設(shè)充分體現(xiàn)服務(wù)精神的現(xiàn)代法治政府，這是人民政府“以民為本”的施政理念，是全心全意為人民服務(wù)的主導(dǎo)行政價(jià)值觀。如何主動(dòng)回應(yīng)推進(jìn)改革創(chuàng)新的時(shí)代要求，加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府，成為當(dāng)下重大的深化改革課題。而從行政管理方式創(chuàng)新入手—由易到難地從管理方法到管理機(jī)制再到管理體制逐漸革新，正是人們選擇的一個(gè)理性、可靠、高效的行政民主之路，是中央人民政府確立的深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的基本方針。

處于深化轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的我國(guó)行政機(jī)關(guān)，普遍面臨著任務(wù)重、要求高、環(huán)境復(fù)雜、手段不足等問題，如果囿于傳統(tǒng)的行政管理理念、制度和運(yùn)行機(jī)制，單純依賴行政命令、行政征收、行政征用、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的傳統(tǒng)行政管理方式（也稱為“存量的行政管理方式”），雖似重拳出擊、立馬見效、立顯權(quán)威，但也易于激化矛盾，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的對(duì)立和沖突，已不能滿足行政監(jiān)管實(shí)踐的客觀要求。因此，通過行政民主化導(dǎo)向的行政管理創(chuàng)新（包括體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新），改造那些存量的行政管理方式，以提高管理水平和實(shí)效，就成為行政改革的緊要課題。

與剛性管理方式相對(duì)應(yīng)、相配合，近年來體現(xiàn)行政民主性的體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、方法創(chuàng)新越來越多，正在改變行政管理和行政法制的面貌。那些體現(xiàn)參與性、互動(dòng)性、協(xié)商性和可選擇性的新型行政管理方式，如“增量的行政管理方式”，在行政實(shí)務(wù)中運(yùn)用得越來越多，越來越廣，發(fā)揮出特殊的行政管理功效，有助于形成科學(xué)有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，有利于推動(dòng)政民互動(dòng)、構(gòu)建和諧社會(huì)。

對(duì)于柔性為主的新型行政管理方式與依法行政的關(guān)系應(yīng)有辯證認(rèn)知，它們具有廣泛的法律依據(jù)。柔性行政方式的法律依據(jù)，在多數(shù)情況下是法律、法規(guī)、規(guī)章作出的具體規(guī)定，也可能是法律、法規(guī)、規(guī)章確立的法律原則，在一些情況下還可能包括立法目的、立法精神、法律價(jià)值以及特殊條件下的社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣、國(guó)家政策等成文或不成文的廣義法規(guī)范，它們也被稱為條理法。例如，在我國(guó)現(xiàn)行法律文件中就有如下關(guān)于法律原則、國(guó)家政策、社會(huì)公德、當(dāng)?shù)亓?xí)慣等條理法的具體規(guī)定：《民法通則》第四條規(guī)定：“民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循自愿、公平、等價(jià)有償、誠(chéng)實(shí)信用的原則?！薄睹穹ㄍ▌t》第六條規(guī)定：“民事活動(dòng)必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策。”《物權(quán)法》第七條規(guī)定：“物權(quán)的取得和行使，應(yīng)當(dāng)遵守法律，尊重社會(huì)公德，不得損害公共利益和他人合法權(quán)益?！薄段餀?quán)法》第八十五條規(guī)定：“法律、法規(guī)對(duì)處理相鄰關(guān)系有規(guī)定的，依照其規(guī)定;法律、法規(guī)沒有規(guī)定的，可以按照當(dāng)?shù)亓?xí)慣?！眱H從這幾個(gè)法律條款，便可管中窺豹地把握條理法的基本輪廓。

柔性為主的新型行政管理方式日益受到人們關(guān)注，它們廣泛運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理與服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于社會(huì)生活的協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著特殊功用;它們與剛性管理方式相對(duì)應(yīng)、相配合，發(fā)揮出特殊的行政執(zhí)法、監(jiān)管服務(wù)功效，能改善政府與民眾的關(guān)系，改變著行政管理和行政法制的面貌;同時(shí)，它們?cè)趯?shí)務(wù)過程中也出現(xiàn)許多矛盾和問題，需要依循行政法治原則妥善解決。簡(jiǎn)言之，如何推動(dòng)剛性為主的存量行政管理方式的民主化改造，柔性為主的增量行政管理方式的積極運(yùn)用，從而形成以人為本、剛?cè)岵?jì)的現(xiàn)代行政管理和行政法制模式，這是擺在行政管理和行政法制實(shí)務(wù)工作者和學(xué)者面前的緊要任務(wù)，也是學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神的應(yīng)有之義。

（作者為中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)暨法治政府建設(shè)專業(yè)委員會(huì)副主任，中國(guó)人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師、憲政與行政法治研究中心執(zhí)行主任、中國(guó)行政法研究所所長(zhǎng)）endprint