執(zhí)行程序?qū)Ω呗毥逃邎?zhí)行的影響性研究

劉艷

摘 ? 要： 政策執(zhí)行的程序是高職教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證。在高職教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行程序的簡(jiǎn)化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。研究執(zhí)行程序?qū)Ω呗毥逃邎?zhí)行的影響因素，是為了找出政策執(zhí)行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執(zhí)行的有效性。

關(guān)鍵詞： 高職教育政策 ? ?執(zhí)行偏離 ? ?執(zhí)行程序影響

1980年8月南京市政府創(chuàng)辦了“金陵職業(yè)大學(xué)”，與之后原國(guó)家教委在全國(guó)范圍內(nèi)批準(zhǔn)建立的首批共13所職業(yè)大學(xué)，標(biāo)志中國(guó)特色高等職業(yè)教育的誕生。進(jìn)入21世紀(jì)的十年是高職教育快速發(fā)展的時(shí)期，全國(guó)高職院校畢業(yè)生數(shù)從1999年的46萬(wàn)人增加到2010年的280多萬(wàn)人，增長(zhǎng)了5倍多。這十年里，我國(guó)高職院校培養(yǎng)了近1300萬(wàn)高素質(zhì)技能型專門人才，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。①

2014年6月23至24日，全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議在北京召開。中共中央總書記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平就加快職業(yè)教育發(fā)展作出重要指示。這充分表明了國(guó)家對(duì)于發(fā)展職業(yè)教育的重視程度。當(dāng)前高職教育改革發(fā)展所取得的成就，就是得益于國(guó)家政策的大力扶持。在近十年高職教育的快速發(fā)展期，教育部對(duì)發(fā)展高職教育的相關(guān)政策作出了一系列重要的調(diào)整，為高職教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，也為高職院校的改革和發(fā)展指明了方向。然而，教育政策從制定形成到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間要經(jīng)歷一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，只有依賴于行之有效的政策執(zhí)行，才能充分發(fā)揮作用并最終實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。高職教育政策在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)了各種各樣的政策執(zhí)行偏離現(xiàn)象，無(wú)法常態(tài)執(zhí)行，政策失效問(wèn)題明顯，嚴(yán)重影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。執(zhí)行程序的簡(jiǎn)化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。

一、執(zhí)行程序的簡(jiǎn)化或缺省導(dǎo)致高職教育政策執(zhí)行偏離

高職教育政策執(zhí)行是政策執(zhí)行者為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而不斷努力的動(dòng)態(tài)行動(dòng)過(guò)程。高職教育政策合法化之后，政策執(zhí)行主體在組織落實(shí)政策過(guò)程中的行動(dòng)方式和方法就是政策執(zhí)行程序。從政策制定到政策合法化到政策執(zhí)行，是一個(gè)從宏觀到微觀的過(guò)程（見圖1），而政策執(zhí)行的過(guò)程一般分為政策理解、制定執(zhí)行計(jì)劃、組織落實(shí)、政策宣傳、具體實(shí)施、監(jiān)督檢查、執(zhí)行調(diào)整、執(zhí)行總結(jié)和鞏固提高等九個(gè)重要階段（見圖2），這是教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證。在高職教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行程序的簡(jiǎn)化或缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。

圖1 ? ?公共政策過(guò)程

圖2 ? ?教育政策執(zhí)行的一般步驟

（此圖來(lái)源：袁振國(guó)主編：《教育政策學(xué)》，江蘇教育出版社2009年版，南京，第320頁(yè)。）

政策的執(zhí)行程序是環(huán)環(huán)相扣，不可或缺的。在高職教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，由于政策執(zhí)行主體自身素質(zhì)問(wèn)題影響，對(duì)于教育政策執(zhí)行程序的認(rèn)識(shí)不足造成執(zhí)行程序的簡(jiǎn)化或缺省現(xiàn)象較為普遍，導(dǎo)致高職教育政策執(zhí)行偏離。

1.高職教育政策理解階段的解讀偏差

當(dāng)政策執(zhí)行主體接到貫徹某項(xiàng)高職教育政策的通知或指令時(shí)，就意味著執(zhí)行過(guò)程即將開始。而政策執(zhí)行的第一步就是對(duì)政策的理解，這是制定實(shí)施計(jì)劃的必要前提。

高職教育政策解讀階段不僅可以使政策執(zhí)行者深刻理解政策的目的、具體目標(biāo)要求、精神、含義、內(nèi)容等，更重要的是使執(zhí)行者對(duì)政策形成認(rèn)同，在心理上接受和認(rèn)可即將實(shí)施的政策，并實(shí)現(xiàn)趨同。教育政策執(zhí)行主體部門應(yīng)當(dāng)積極組織各種活動(dòng)來(lái)幫助加深政策執(zhí)行的具體人員對(duì)于政策的理解與認(rèn)同，不僅認(rèn)同政策內(nèi)容，還包括對(duì)執(zhí)行主體、執(zhí)行程序、執(zhí)行方案、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)同。

但是由于人的社會(huì)定位、價(jià)值取向與人的素質(zhì)、能力存在差異，對(duì)于同一政策的理解也會(huì)存在差異。在高職教育政策的執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)由于政策執(zhí)行主體的個(gè)人素質(zhì)問(wèn)題而導(dǎo)致的政策解讀偏差。這種偏差既有個(gè)人素質(zhì)原因產(chǎn)生的誤讀，也有出于利益博益而產(chǎn)生的故意誤讀，其最終結(jié)果都是出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差，影響政策執(zhí)行的有效性。

2.高職教育政策宣傳階段的務(wù)虛

做好政策宣傳，是高職教育政策得以順利執(zhí)行的重要前提之一。高職教育政策執(zhí)行離不開政策宣傳。只有通過(guò)積極、認(rèn)真、廣泛、有效的政策宣傳，才會(huì)有更多的人對(duì)政策有正確的認(rèn)識(shí)或更深的理解，政策才能得到更廣泛的認(rèn)同和積極的支持。

高職教育政策合法化之后，政策執(zhí)行主體需要通過(guò)各種媒體、各種活動(dòng)形式，采用各種方法和途徑，對(duì)于政策的目標(biāo)、內(nèi)容、程序、要求及政策的意義、作用等向政策的所有相關(guān)群體進(jìn)行宣傳。這種宣傳一方面可以進(jìn)一步加深執(zhí)行主體對(duì)于政策的理解，使執(zhí)行主體對(duì)于政策目標(biāo)、要求、程序等達(dá)成共識(shí)，促進(jìn)執(zhí)行主體行為的一致性;另一方面可以加強(qiáng)執(zhí)行主體與目標(biāo)群體的交流，使目標(biāo)群體理解和接受政策;還可以通過(guò)宣傳，獲得廣泛的社會(huì)支持，創(chuàng)造良好的實(shí)施環(huán)境。

但是，很多高職教育政策執(zhí)行主體忽略了政策宣傳的重要性，對(duì)于政策宣傳形式化，不講實(shí)效、走過(guò)場(chǎng);或者宣傳不到位、不全面;或者宣傳階段化，不注重宣傳的持續(xù)性;或者宣傳應(yīng)付，應(yīng)付上級(jí)部門，上級(jí)部門檢查進(jìn)才進(jìn)行宣傳。這些宣傳的務(wù)虛阻礙了高職教育政策目標(biāo)群體對(duì)于政策的充分理解，造成了事實(shí)上的信息不對(duì)稱，人為地為政策順利執(zhí)行設(shè)置了障礙。當(dāng)然，宣傳中也會(huì)出現(xiàn)夸大其詞的過(guò)頭現(xiàn)象，或者宣傳自相矛盾、前后矛盾等等。這些在政策宣傳過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題都是導(dǎo)致執(zhí)行偏離的原因。

3.高職教育政策執(zhí)行階段的簡(jiǎn)化

對(duì)于具體的高職教育政策，經(jīng)過(guò)解讀之后，配合以自始至終的政策宣傳，就是具體的實(shí)施了。政策執(zhí)行主體需要根據(jù)具體政策的要求，制定執(zhí)行計(jì)劃和執(zhí)行方案，指定或建立一定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，配備專門的執(zhí)行人員，確定具體政策執(zhí)行人員的責(zé)、權(quán)、利，合理組織人力物力財(cái)力，保證政策有效實(shí)施。

執(zhí)行計(jì)劃是通向政策目標(biāo)的必經(jīng)之路，是政策實(shí)施的依據(jù)，是政策取得實(shí)效的基礎(chǔ)。執(zhí)行計(jì)劃的質(zhì)量水平，對(duì)政策執(zhí)行成效大小有重要的影響。良法美策貴在能行，政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)重視計(jì)劃的制定，采用先進(jìn)、科學(xué)、合理的方法來(lái)制定計(jì)劃，提高計(jì)劃的質(zhì)量。在指定執(zhí)行機(jī)構(gòu)和配備執(zhí)行人員時(shí)，也要綜合分析執(zhí)行環(huán)境，分析執(zhí)行政策的有利與不利因素，以合理安排人、財(cái)、物，并且要建立健全各種相關(guān)的法規(guī)制度，要合理授權(quán)，確定職責(zé)，使責(zé)權(quán)統(tǒng)一。endprint

但是，在高職教育政策的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，有的階段被簡(jiǎn)化了。有的政策只是被層層傳達(dá)卻沒有執(zhí)行方案的文本;有的政策缺乏有效的執(zhí)行方案和措施;有的政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)與具體執(zhí)行人員不明確，出現(xiàn)扯皮現(xiàn)象;有的政策缺乏執(zhí)行資源，人財(cái)物不到位，執(zhí)行困難等等。這些政策執(zhí)行階段的簡(jiǎn)化現(xiàn)象導(dǎo)致了政策執(zhí)行的偏差。

4.高職教育政策反饋和總結(jié)階段的缺省

在政策執(zhí)行過(guò)程中，教育政策不斷將其貫徹執(zhí)行的具體情況，通過(guò)各種渠道反映到制定和執(zhí)行教育政策的部門，我們稱之為教育政策的反饋。②通過(guò)政策反饋，一方面能夠及時(shí)糾正具體執(zhí)行發(fā)生的問(wèn)題，另一方面能夠?qū)υㄕ咦鞅匾男薷?、補(bǔ)充和完善。政策的反饋是伴隨著政策執(zhí)行的全過(guò)程的，需要政策執(zhí)行部門有專門的反饋機(jī)制，建立科學(xué)、嚴(yán)格的制度，設(shè)定專門的機(jī)構(gòu)或人員收集反饋信息，建立起一個(gè)反應(yīng)靈敏、準(zhǔn)確而有力的反饋系統(tǒng)。這個(gè)反饋系統(tǒng)隨時(shí)將政策執(zhí)行的實(shí)際，反饋到相應(yīng)的制定和執(zhí)行政策部門，使其不斷掌握政策執(zhí)行的情況，以便及時(shí)修改、補(bǔ)充和完善正在執(zhí)行的政策，或是及時(shí)調(diào)整執(zhí)行方案和手段。政策執(zhí)行的總結(jié)包括階段工作總結(jié)和最后工作總結(jié)，是原政策和計(jì)劃的調(diào)整，新政策制定和執(zhí)行的重要基礎(chǔ)。

但是，在現(xiàn)實(shí)的政策執(zhí)行過(guò)程中，政策執(zhí)行主體一般缺乏對(duì)于政策調(diào)整的意識(shí)，政策的反饋階段與總結(jié)階段往往被忽略。執(zhí)行部門只是按照政策要求實(shí)施，不注重收集和研究政策實(shí)施過(guò)程中信息及每個(gè)階段的實(shí)施效果，不注重執(zhí)行反饋，執(zhí)行后也不注重總結(jié)。由于只注重政策和政策執(zhí)行本身，忽略執(zhí)行反饋與執(zhí)行總結(jié)，使得后續(xù)的工作缺少價(jià)值的依據(jù)，使質(zhì)量水平受到限制，也可能使教育政策在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中無(wú)法應(yīng)對(duì)突然出現(xiàn)的問(wèn)題，而造成政策的執(zhí)行偏差。

5.高職教育政策調(diào)整階段的乏力

高職教育政策執(zhí)行調(diào)整一般是與執(zhí)行反饋息息相關(guān)的，它們與監(jiān)督檢查結(jié)合在一起，共同構(gòu)成一種保障機(jī)制。政策的調(diào)整，一方面是對(duì)政策本身的調(diào)整，另一方面是對(duì)政策執(zhí)行的調(diào)整。在政策執(zhí)行的實(shí)踐中，通過(guò)執(zhí)行反饋，政策制定者和政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到政策和執(zhí)行方案以及執(zhí)行行為中都會(huì)存在很多不足之處，要勇于發(fā)現(xiàn)與檢討存在的缺陷，并采取積極有效的措施，對(duì)政策本身和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，使政策更好好發(fā)揮效用。

但是，在現(xiàn)實(shí)中，有的政策執(zhí)行主體在高職教育政策執(zhí)行過(guò)程中急于求成，只重視政策的解讀、執(zhí)行階段，而將反饋、調(diào)整環(huán)節(jié)忽略。正是由于政策執(zhí)行過(guò)程中調(diào)整階段的乏力，有可能引發(fā)政策執(zhí)行的偏離。

二、政策執(zhí)行監(jiān)督失效導(dǎo)致高職教育政策執(zhí)行偏離

高職教育政策執(zhí)行監(jiān)督是高職教育政策有效執(zhí)行的重要保障。通過(guò)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查，可以督促政策執(zhí)行方案的落實(shí)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題和出現(xiàn)的偏差，及時(shí)調(diào)整，解決問(wèn)題，盡量減小減輕政策執(zhí)行偏差的范圍和程度，保證政策得到正確的貫徹執(zhí)行。然而在高職教育政策執(zhí)行的實(shí)踐中，監(jiān)督不力仍然存是一個(gè)突出問(wèn)題，其主要表現(xiàn)在法律法規(guī)不健全、政府體制不完善和社會(huì)監(jiān)督乏力三個(gè)方面，這也是執(zhí)行出現(xiàn)偏差現(xiàn)象的一個(gè)重要原因。下面，就從這三個(gè)方面來(lái)分析高職教育政策執(zhí)行中的監(jiān)督檢查不力狀況。

1.法律法規(guī)不健全

高職教育政策的執(zhí)行監(jiān)督，需要有明確的法律予以支持，需要被賦予絕對(duì)權(quán)威。而我國(guó)的行政法制建設(shè)還比較滯后，行政管理的某些方面還存在著立法空白，尤其是對(duì)于教育政策執(zhí)行不力的懲戒方面，缺少明確的法律條文，即使有，受法律性質(zhì)的限定，相關(guān)的措施也難以得到有效執(zhí)行。有些法律、法規(guī)的條款太原則，不便操作，粗看“有法可依”，細(xì)究“無(wú)章可循”;有的法律制度存在空隙和漏洞，給部分政策執(zhí)行者提供了謀取私利的客觀條件。

2.政府體制不完善

首先在政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制上，監(jiān)督缺乏必要的獨(dú)立性，監(jiān)督力度不夠。執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)的依附性大大削弱了其本身的職能。其次在管理體制上，機(jī)構(gòu)重疊，權(quán)責(zé)不分，監(jiān)督混亂，誰(shuí)都在監(jiān)督，誰(shuí)都沒有監(jiān)督，政策執(zhí)行者的執(zhí)行偏離難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。某些監(jiān)督人員道德缺失，與政策執(zhí)行人員“合作”扮演“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”的雙重角色，嚴(yán)重影響監(jiān)督職能的完成。

我國(guó)高職教育政策的執(zhí)行體制，直至其它公共政策執(zhí)行體制中缺乏責(zé)任追究制，尤其是剛性的責(zé)任追究制，政策執(zhí)行過(guò)程中缺乏監(jiān)督考核和明確的賞罰措施。因此，要建立體現(xiàn)“權(quán)責(zé)一致”的政策執(zhí)行者責(zé)任制，對(duì)執(zhí)行者的行為實(shí)行全程監(jiān)督，規(guī)范其權(quán)力行使，約束其行為選擇，將政策執(zhí)行控制在法律秩序的范圍內(nèi)，監(jiān)督政策合法執(zhí)行。

3.社會(huì)監(jiān)督乏力

相對(duì)于國(guó)家性質(zhì)的公權(quán)力監(jiān)督而言，社會(huì)監(jiān)督是一種非國(guó)家性質(zhì)的監(jiān)督，其主體包括各種社會(huì)團(tuán)體、輿論傳媒、各種群眾組織和公民。當(dāng)前社會(huì)監(jiān)督存在的主要問(wèn)題是保障監(jiān)督權(quán)利落實(shí)的法律法規(guī)尚不健全;公共政策的傳播機(jī)制尚不健全，依然存在傳播渠道受限、傳播過(guò)程干擾多、信息失真率高等問(wèn)題。因此，要加快社會(huì)監(jiān)督相關(guān)立法和制度建設(shè)的進(jìn)度，要完善政策的傳播機(jī)制，并增加政策執(zhí)行透明度，實(shí)行政務(wù)公開制，公開政策執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行程序，接受社會(huì)監(jiān)督。

綜上所述，政策執(zhí)行的程序是高職教育政策常態(tài)執(zhí)行的重要保證，在政策執(zhí)行過(guò)程中的程序簡(jiǎn)化、缺省和執(zhí)行監(jiān)督的失效會(huì)導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏離。研究執(zhí)行程序?qū)Ω呗毥逃邎?zhí)行的影響因素，是為了找出政策執(zhí)行偏離的原因，最終目的是為了提出消解路徑，以提高政策執(zhí)行的有效性。

注釋：

①數(shù)據(jù)來(lái)源：周建松，唐林偉主編.中國(guó)高等職業(yè)教育研究十年：2001-2010.杭州：浙江大學(xué)出版社，2012.

②孫綿濤主編.教育政策學(xué).北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010：185.

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[6]周建松，唐林偉主編.中國(guó)高等職業(yè)教育研究十年：2001-2010[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2012.

[7]《中國(guó)高等職業(yè)教育改革與發(fā)展報(bào)告》年度文件資料匯編編寫組.中國(guó)高等職業(yè)教育改革與發(fā)展報(bào)告——2010年度文件資料匯編[R].北京：高等教育出版社，2012.

課題項(xiàng)目：本文系江蘇省教育廳高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目資助課題“高職教育政策執(zhí)行的滯后問(wèn)題研究”的研究成果之一。（項(xiàng)目編號(hào)：2013SJB880040）。endprint