古代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)膨脹及其原因初探

沈悅

摘 ? 要： 我國(guó)古代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的發(fā)展是周期性的。在上升階段，職權(quán)膨脹。其原因是多方面構(gòu)成的，根本原因是高度集中的封建專制皇權(quán)。由于秘書(shū)機(jī)構(gòu)掌握了一些關(guān)鍵的文書(shū)處理制度，故而能深入?yún)⑴c到政務(wù)的決策中。秘書(shū)人員大多出身科舉，互相之間有“同年”之誼，與一些重要大臣為“座主與門生”的關(guān)系，彼此互相扶持，結(jié)為幫派。封建社會(huì)兩千年來(lái)，秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)限不明為機(jī)構(gòu)膨脹推波助瀾。聯(lián)系當(dāng)前社會(huì)，少數(shù)秘書(shū)人員利用手中職權(quán)以權(quán)謀私，對(duì)國(guó)家集體造成損失。這就要求秘書(shū)人員規(guī)范操作，職權(quán)分明，做好本職工作，運(yùn)用好手中權(quán)力。

關(guān)鍵詞： 秘書(shū)機(jī)構(gòu) ? ?膨脹 ? ?原因

眾所周知，中國(guó)古代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的演進(jìn)有一條重要的規(guī)律就是“膨脹回位”。即歷代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的職權(quán)、規(guī)模總是由小到大，逐步增強(qiáng)，最后膨脹，而它一旦膨脹，封建統(tǒng)治者就予以抑制削弱，或?qū)⑵滢D(zhuǎn)化為政務(wù)機(jī)構(gòu)，然后重新起用身邊親信而職位低微的秘書(shū)人員組成新的秘書(shū)機(jī)構(gòu)。這一規(guī)律在兩千年來(lái)循環(huán)往復(fù)，秘書(shū)機(jī)構(gòu)總處于建立、膨脹、削弱、解體又重建的過(guò)程之中，成為從秦漢到明清貫穿封建社會(huì)秘書(shū)機(jī)構(gòu)發(fā)展的主線。這一現(xiàn)象出現(xiàn)的動(dòng)因是中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)職能的膨脹和權(quán)力的擴(kuò)張威脅到專制皇權(quán)，而其膨脹擴(kuò)張的原因又是由多方面共同構(gòu)成的。歸根究底，高度集中的封建專制皇權(quán)是根本原因。研究秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的原因可以使我們更為客觀的認(rèn)識(shí)秘書(shū)的職能、秘書(shū)機(jī)構(gòu)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中所起的作用以及警惕并避免現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的秘書(shū)人員越位越權(quán)行為。

一、皇權(quán)專制是秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的根本原因

秘書(shū)機(jī)構(gòu)是參謀、輔助機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著為皇帝出謀劃策、制作文書(shū)、掌管圖籍檔案等職責(zé)以及在皇帝和朝臣之間擔(dān)當(dāng)橋梁紐帶作用。其從機(jī)構(gòu)設(shè)置上說(shuō)，上無(wú)決策權(quán)，下無(wú)執(zhí)行權(quán)。本質(zhì)上說(shuō)，它依附于決策機(jī)構(gòu)，其權(quán)力是由權(quán)力機(jī)關(guān)賦予的，在古代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)中體現(xiàn)為權(quán)力來(lái)自皇帝。所以事實(shí)上秘書(shū)機(jī)構(gòu)卻承擔(dān)著遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些職能，輔助服務(wù)性漸漸被參謀決策性所替代，權(quán)力觸角已經(jīng)伸入決策機(jī)構(gòu)。由于封建時(shí)代權(quán)力高度集中，皇權(quán)至高無(wú)上，皇帝可以隨意賦予秘書(shū)機(jī)構(gòu)更多權(quán)力而不受約束。秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的根本原因就是皇權(quán)的高度集中。

歷史上，秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)有幾次階段性的典型膨脹。最早的秘書(shū)機(jī)構(gòu)是商代的太史寮，長(zhǎng)官稱太史，主管國(guó)王冊(cè)命、祭典等事務(wù)。秦代設(shè)丞相府輔佐皇帝，其職能主要是總領(lǐng)朝廷奏書(shū)，收閱全國(guó)上行公文，頒布皇帝詔令，保管重要檔案等。漢承秦制，以功臣為相。此時(shí)丞相位尊權(quán)重，列三公九卿之首，乃一人之下萬(wàn)人之上。機(jī)構(gòu)設(shè)置也比秦時(shí)龐大，相府之下，又設(shè)各曹分事，各曹又設(shè)尚書(shū)、侍郎、令史等官職，已經(jīng)由秘書(shū)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓C(jī)構(gòu)。于是開(kāi)始了歷史上首次皇權(quán)對(duì)相權(quán)的削弱。武帝起用布衣為相，并且以身邊職位較低的秘書(shū)官職尚書(shū)署分丞相之權(quán)。尚書(shū)這一官職在秦朝就有了?！端螘?shū)·百官上》說(shuō)：“秦世，少府遣吏四人在殿中主發(fā)書(shū)，故謂之尚書(shū)?！盵1]P254又說(shuō)：“秦時(shí)有尚書(shū)令、尚書(shū)仆射、尚書(shū)丞。”秦時(shí)，尚書(shū)只是皇帝身邊親近的私人秘書(shū)，職位低微。武帝起用低微的尚書(shū)辦事，使軍國(guó)大事避開(kāi)丞相府，這樣就逐漸使得丞相對(duì)重要事務(wù)的參與度降低，由此實(shí)現(xiàn)了皇權(quán)的獨(dú)尊。然而到了東漢，尚書(shū)臺(tái)的權(quán)力日盛，機(jī)構(gòu)也漸漸發(fā)展龐大，其職權(quán)較武帝時(shí)更為復(fù)雜和機(jī)要。其主官稱“尚書(shū)令”，下設(shè)“尚書(shū)仆射”、“尚書(shū)郎”等官職，“通掌圖書(shū)秘記章奏之事，及封奏宣亦內(nèi)外”[2]P36，至此，丞相權(quán)力受到嚴(yán)重削弱，而新的秘書(shū)機(jī)構(gòu)尚書(shū)臺(tái)卻又膨脹發(fā)達(dá)起來(lái)。到東漢后期，尚書(shū)的職權(quán)再一次擴(kuò)大，除了掌理奏章的收發(fā)、拆讀、初步裁決、審查、詔書(shū)起草、轉(zhuǎn)發(fā)、封印、記錄、皇命的傳達(dá)以外，還增加了選用、獎(jiǎng)懲百官等權(quán)限，稱為“今陛下之有尚書(shū)，猶天之有北斗也”[3]P267。于是皇帝不得不對(duì)秘書(shū)機(jī)構(gòu)再一次進(jìn)行削減。魏晉時(shí)期為了分尚書(shū)之權(quán)，又先后設(shè)立中書(shū)省和門下省，將尚書(shū)臺(tái)升為尚書(shū)省。隋唐時(shí)三省轉(zhuǎn)化為行政機(jī)構(gòu)，此時(shí)“中書(shū)務(wù)中書(shū)務(wù)劇，文書(shū)多壅滯，乃選文學(xué)之士，號(hào)翰林供奉，與集賢殿學(xué)士掌制詔書(shū)敕”。[4]P149統(tǒng)治者再次選用身邊職位地位較低的秘書(shū)官職“學(xué)士”輔助掌制詔書(shū)敕。學(xué)士在魏晉時(shí)是掌管典禮、編撰諸事的官職。到唐以后發(fā)展為翰林學(xué)士，成為皇帝的機(jī)要秘書(shū)，掌管由皇帝直接發(fā)出的機(jī)密文件，如任免宰相、宣布討伐令等。白居易、歐陽(yáng)修、蘇軾、司馬光、沈括、宋濂等都曾是翰林學(xué)士。這些學(xué)士長(zhǎng)期在皇帝身邊值班，充當(dāng)皇帝親信顧問(wèn)，漸漸的參與到政務(wù)決策中來(lái)，參謀禁密。如太宗時(shí)“精選天下賢良文學(xué)之士”，“聽(tīng)朝之隙，引人內(nèi)殿，講論文義，商量政事，或至夜分方罷”。[5]P57翰林學(xué)士權(quán)力日盛，宋時(shí)其職權(quán)已經(jīng)超出了秘書(shū)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。于是第三次階段性的皇權(quán)對(duì)秘書(shū)職權(quán)的削弱開(kāi)始了。明代設(shè)內(nèi)閣取代翰林學(xué)士之權(quán)，然而內(nèi)閣有票擬大權(quán)，很快就開(kāi)始把控朝政，位列六部之上，轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓袠袡C(jī)構(gòu)。雍正時(shí)設(shè)軍機(jī)處，從宗室、大臣中選任能力強(qiáng)者入宮內(nèi)組織辦事，給予事權(quán)但不另外授予官銜。此機(jī)構(gòu)貼近權(quán)力中心，靈活應(yīng)變性強(qiáng)，深受皇帝重用。于是其職能從承旨傳達(dá)擴(kuò)展為參議重要政務(wù)及刑獄、辦理軍國(guó)機(jī)務(wù)等行政事務(wù)。

至此，我們發(fā)現(xiàn)，秘書(shū)機(jī)構(gòu)設(shè)置之初其職能都是圍繞服務(wù)輔助功能的，如收閱文書(shū)、掌管檔案、承旨擬詔等，然而由于經(jīng)常承皇帝旨意，較其他大臣更能領(lǐng)會(huì)皇帝意圖，漸漸皇帝就會(huì)交辦更多事項(xiàng)，于是職權(quán)會(huì)隨著皇帝的意圖而改變和擴(kuò)大。權(quán)力高度集中是秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的根本原因，職權(quán)不明為秘書(shū)機(jī)構(gòu)的擴(kuò)權(quán)推波助瀾，其參與的事務(wù)越來(lái)越復(fù)雜，手中權(quán)力也越來(lái)越大，機(jī)構(gòu)設(shè)置也越來(lái)越龐雜。

二、文書(shū)處理制度成為秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的工具

秘書(shū)機(jī)構(gòu)的中心職能是掌管文書(shū)，包括收發(fā)全國(guó)各地上奏公文、承皇帝旨意擬制詔書(shū)、組織典禮等。文書(shū)處理是秘書(shū)工作的中心環(huán)節(jié)，也是影響國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)效率和政務(wù)處理質(zhì)量的重要因素。政治的核心在政令，文書(shū)是政令的載體。因此，文書(shū)工作制度直接影響著權(quán)力的消漲。秘書(shū)職能的發(fā)揮離不開(kāi)文書(shū)處理，一些文書(shū)處理制度是秘書(shū)權(quán)力膨脹的重要工具。通過(guò)文書(shū)處理，秘書(shū)人員的地位得以提升，政治意圖得以表達(dá)，機(jī)構(gòu)也得以擴(kuò)張。歷史上，影響秘書(shū)機(jī)構(gòu)階段性膨脹的文書(shū)處理制度主要有貼黃和票擬。

貼黃制度，也稱貼黃、押黃。它最早始于唐代開(kāi)元十三年（725年）至上元三年（761年）之間，止于光緒二十七年（1901年）。在不同朝代，其功能各有不同。中唐時(shí)期，行“堂狀后貼黃”之制。就是樞密使在政事堂所擬的熟狀上貼上小黃紙條，寫(xiě)上對(duì)宰相處理方法的意見(jiàn)，作為最后的決定，頒下由宰相執(zhí)行。由此，樞密使掌握了最后裁決權(quán)，高居于宰相之上。明代貼黃增加了一項(xiàng)新功能就是“諸臣章奏仿古人貼黃之法，自攝節(jié)要，粘原本進(jìn)呈，以便執(zhí)要”。[6]P176也就是說(shuō)大臣在給皇帝的奏折上貼一黃紙，上書(shū)本文的概要，使皇帝一目了然。于是在政務(wù)繁忙的時(shí)候，貼黃制就發(fā)揮了重要作用?；实蹠?huì)根據(jù)秘書(shū)機(jī)構(gòu)所擬貼黃作出決策而不會(huì)仔細(xì)閱讀全文。于是在這個(gè)過(guò)程中，秘書(shū)人員就占據(jù)了對(duì)政務(wù)的篩選和控制優(yōu)勢(shì)。票擬制度，又稱“調(diào)旨”、“條旨”、“票簽”，首創(chuàng)于明代宣德時(shí)。即上呈皇帝的奏章文書(shū)，先由內(nèi)閣大學(xué)士代替皇帝閱看，并且根據(jù)奏章中的問(wèn)題擬出處理意見(jiàn)，寫(xiě)在小紙票上，再送皇帝裁定。票擬制的運(yùn)用則是致使秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)力膨脹最主要的文書(shū)處理制度。朱元璋撤中書(shū)省，廢丞相，內(nèi)閣制應(yīng)運(yùn)而生。宣德時(shí)，“始令內(nèi)閣楊士奇輩及尚書(shū)蹇義，夏原吉于凡中外奏章，許用小票墨書(shū)，貼各疏面以進(jìn)，謂之條旨”。[7]P312自從內(nèi)閣掌握了票擬權(quán)，始成為中樞決策系統(tǒng)中最高、最重要的一環(huán)。這時(shí)的票擬范圍擴(kuò)大到“凡上之達(dá)下”的詔、誥、制、冊(cè)文、諭、書(shū)、符、令、檄，均由閣臣“起草進(jìn)畫(huà)，以下之諸司”，“下之達(dá)上”的題、奏、表、講章、書(shū)狀、文冊(cè)、揭帖、制對(duì)、露布、譯，亦由閣臣“審署申覆而修畫(huà)焉，平允乃行之”，“各衙門奏章留送閣下票旨”。[8]P21這時(shí)的內(nèi)閣權(quán)力重于六部，閣臣被尊為“輔相元老”。在眾閣臣中間，票擬由主輔一人決定，其他人只能“唯唯”而已。此時(shí)的主輔，雖無(wú)相名，實(shí)有相權(quán)。閣權(quán)迅速膨脹，一度威脅到皇權(quán)的至高無(wú)上。

貼黃和票擬對(duì)于秘書(shū)機(jī)構(gòu)的影響具有雙面性。既使得秘書(shū)機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)能力大幅提高、參與意識(shí)責(zé)任意識(shí)大幅增強(qiáng)、上傳下達(dá)的橋梁作用更為凸顯，然而同時(shí)也造成了秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)力的膨脹、權(quán)力的越位甚至把控朝政，最終也抑制了自身的發(fā)展。

三、人情網(wǎng)絡(luò)是秘書(shū)機(jī)構(gòu)膨脹的內(nèi)在動(dòng)因

秘書(shū)機(jī)構(gòu)的權(quán)力是皇帝授予的，從秘書(shū)與皇帝的關(guān)系上看，皇帝將秘書(shū)看成是個(gè)人的親信和附庸。在事務(wù)處理上，隨著社會(huì)的日益進(jìn)步和復(fù)雜，社會(huì)事務(wù)的日益增多，皇帝個(gè)人無(wú)論從精力、能力、時(shí)間上來(lái)說(shuō)都不能兼顧，所以必須依靠身邊的秘書(shū)人員。如南朝齊、梁時(shí)期中書(shū)舍人幾乎包攬了皇帝詔命的擬制、奏章的批答大權(quán)。翰林院出現(xiàn)之后，便正式分割了中書(shū)舍人制詔之權(quán)。翰林學(xué)士所撰，乃直接從禁中發(fā)出，稱“內(nèi)制”。而中書(shū)舍人所撰則稱“外制”。內(nèi)制主要是拜免將相，號(hào)令征伐，立皇后、定太子等重要詔書(shū)，而外制則只是一般詔書(shū)。需經(jīng)過(guò)門下，并由符寶郎蓋上天子六寶。憲宗以前，內(nèi)制不僅不由兩者，而且不用六寶，亦即無(wú)需蓋皇帝璽印?？梢?jiàn)內(nèi)朝深得皇帝的信任。安史之亂以后，天下用兵頻繁，“軍國(guó)多務(wù)，深謀密詔，皆從中出”[9]P416。據(jù)《舊唐書(shū)·陸蟄傳》記載，德宗時(shí)，經(jīng)原兵變，天子出奔，翰林學(xué)士陸蟄“行止輒隨從”。翰林學(xué)士具有皇帝機(jī)要秘書(shū)的身份，被天子視為“私人”。因此，在唐后期宦官勢(shì)力膨脹的情況下，皇帝時(shí)常依靠他們來(lái)對(duì)付宦官。明時(shí)朱元璋設(shè)立內(nèi)閣、通政司等眾多秘書(shū)機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)助處理公文，賦予秘書(shū)機(jī)構(gòu)票擬大權(quán)。雍正帝每天召見(jiàn)軍機(jī)大臣，有時(shí)一天召見(jiàn)數(shù)次。軍機(jī)處就設(shè)在皇帝南書(shū)房附近，可以很方便的與皇帝商議國(guó)事。可以看出，秘書(shū)與皇帝的關(guān)系比一般大臣要親近許多，皇帝視其為親信，并在必要時(shí)依靠他們牽制權(quán)臣和宦官。所以，秘書(shū)機(jī)構(gòu)權(quán)力的膨脹與他們和皇帝之間親近的關(guān)系是密不可分的。

另外，隋唐以后，秘書(shū)人員絕大部分通過(guò)科舉考試進(jìn)入朝廷為官，他們互相之間也有著錯(cuò)綜復(fù)雜的人情網(wǎng)絡(luò)。鄉(xiāng)黨、同年、親戚、門生、故舊等，都屬于私人范圍，也即結(jié)為同黨的主要社會(huì)關(guān)系。在古代官場(chǎng)，同年之間、同年與座主之間的關(guān)系不單純是一種私人關(guān)系，更上升為政治同盟，成為表達(dá)政治理想、斥伐異黨、共謀前程的機(jī)要而又謹(jǐn)慎的政治關(guān)系。司馬光、歐陽(yáng)修、蘇軾三人是北宋舊黨的主要人物。蘇軾是歐陽(yáng)修在嘉佑二年錄取的進(jìn)士，也是蘇軾在中舉前由歐陽(yáng)修援引給韓琦的得意門生。同年及座主之間互為奧援，在政治上相互扶持，在客觀上使得所從事的秘書(shū)工作成為焦點(diǎn)，秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)也擴(kuò)大，日漸顯赫。

秘書(shū)機(jī)構(gòu)和秘書(shū)人員是維持政務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在行政體系中承擔(dān)著上傳下達(dá)的重要職能。從古至今，對(duì)于秘書(shū)人員的權(quán)責(zé)問(wèn)題歷代統(tǒng)治者都在不斷調(diào)整和完善之中。近年來(lái)，我國(guó)黨政機(jī)關(guān)中也出現(xiàn)了一部分涉及到秘書(shū)越權(quán)越位而導(dǎo)致的腐敗案件，如河北第一秘李真案、山西省委副秘書(shū)長(zhǎng)馮其福案等。所以，秘書(shū)人員的定位、秘書(shū)機(jī)構(gòu)職權(quán)的明確對(duì)于規(guī)范行政運(yùn)行有著重要的意義。作為秘書(shū)人員，也要恪守職業(yè)道德，不越位不越權(quán)，真正把握好國(guó)家和人民賦予的權(quán)力。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)文史出版社編.宋書(shū)·百官上.北京：中國(guó)文史出版社，2003.

[2]李鳳飛.簡(jiǎn)述中國(guó)古代中央秘書(shū)機(jī)構(gòu)的設(shè)置.齊齊哈爾師范學(xué)院學(xué)報(bào)，1996（2）.

[3]范曄.后漢書(shū)卷六十三.北京市：團(tuán)結(jié)出版社，1996.

[4]王仲犖.隋唐五代史上冊(cè).上海市：上海人民出版社，2003.

[5]戴偉華.地域文化與唐代詩(shī)歌.北京市：中華書(shū)局出版社，2005.

[6]樊樹(shù)志.中國(guó)歷代帝王傳記.北京市：人民出版社，1997.

[7]王亞興.明代行政管理制度.鄭州市：中州古籍出版社，1999.

[8]孫力楠.論明代翰林院.東北師大學(xué)報(bào)，1998（6）.

[9]鄧德龍.中國(guó)歷代官制.武漢市：武漢大學(xué)出版社，1990.