政府背書下的土地信托、權(quán)能配置與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整——來自福建S縣的證據(jù)

吳本健，申正茂，馬九杰

政府背書下的土地信托、權(quán)能配置與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整——來自福建S縣的證據(jù)

吳本健，申正茂，馬九杰

【摘要】土地細(xì)碎化和初始資金約束是制約當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要因素。首先總結(jié)了不同土地產(chǎn)權(quán)制度下的土地流轉(zhuǎn)模式，在此基礎(chǔ)上討論了中國土地權(quán)能及其配置情況，提出了有利于解決土地細(xì)碎化和初始資金約束問題的、政府信用背書的土地流轉(zhuǎn)信托假說，并運(yùn)用福建S縣土地流轉(zhuǎn)信托的案例對(duì)假說進(jìn)行驗(yàn)證。研究發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)能分離的情形下，政府信用背書的土地流轉(zhuǎn)信托模式可以實(shí)現(xiàn)土地權(quán)能的合理配置，一方面，可以解決農(nóng)民土地流失問題、增強(qiáng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性;另一方面，可以激發(fā)企業(yè)的專有性初始投資以緩解初始資金約束問題。這就使得土地的集中連片規(guī)模化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營成為可能，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

【關(guān)鍵詞】土地權(quán)能流轉(zhuǎn)信托專有性投資政府信用背書

【收稿日期】2014－05－30

【中圖分類號(hào)】F301; F832. 49

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1000－5455( 2015) 01－0132－07

【基金項(xiàng)目】國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推動(dòng)‘三農(nóng)’問題解決的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制與政策研究”( 13＆ZD023) ;國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“信貸約束下勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移對(duì)農(nóng)戶參與新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的影響研究”( 13CJY082) ;國家自然科學(xué)基金青年項(xiàng)目“新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)微型金融的效應(yīng)評(píng)價(jià)與機(jī)制創(chuàng)新研究”( 71103189) ;北京市國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)研究生項(xiàng)目

一、引言

中國當(dāng)前的土地制度經(jīng)歷了曲折反復(fù)的歷史進(jìn)程。上世紀(jì)20年代中國共產(chǎn)黨成立之初曾宣布土地社會(huì)共有，但隨后為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與革命只能采取土地公有向土地私有妥協(xié)的策略，直到建國初期還一直奉行土地個(gè)人私有，倡導(dǎo)互助合作。1958年開始的人民公社運(yùn)動(dòng)將一切土地所有權(quán)收歸集體。1978年改革開放首先將承包經(jīng)營權(quán)從所有權(quán)中剝離，1984年中國的家庭承包責(zé)任制土地制度框架逐漸形成。2014年中央深化土地改革，促使承包經(jīng)營權(quán)分離，形成目前土地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”的格局。土地經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶間的平均分配客觀上造成了今天中國農(nóng)村土地細(xì)碎化、經(jīng)營小規(guī)?；默F(xiàn)狀。而與此同時(shí)，中國農(nóng)村地區(qū)的資金要素也通過工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差以及整個(gè)金融體系大量流出。①孔祥智、何安華:《新中國成立60年來農(nóng)民對(duì)國家建設(shè)的貢獻(xiàn)分析》，載《教學(xué)與研究》2009年第9期。這就使得中國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)面臨著土地細(xì)碎化和初始投資約束兩大障礙。

近年來，特別是伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷，中國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間生產(chǎn)要素配置發(fā)生了巨大變化:在土地要素方面，土地流轉(zhuǎn)在逐步試點(diǎn)和推廣，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模大幅增加;在勞動(dòng)力要素方面，伴隨著改革開放的深入，出現(xiàn)了大規(guī)模勞動(dòng)力外流的現(xiàn)象;在資本要素方面，繼工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”之后，出現(xiàn)了國有專業(yè)銀行的商業(yè)化和股份制改革、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)

制度改革以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立。要素流動(dòng)以及在更大范圍內(nèi)的配置賦予了中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)新的含義:土地流轉(zhuǎn)有利于提高土地利用效率、使得土地規(guī)?；靡詫?shí)現(xiàn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為了可能①Y．Yao．The Development of the Land Lease Market in Rural China．Land Economics，2000，76( 2) : 252—266; Terry Van Dijk．Scenarios of Central European Land Fragmentation．Land Use Policy，2003，20: 149—158．，但土地規(guī)模經(jīng)營仍受到農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、土地流轉(zhuǎn)速度和集中程度等因素的制約;勞動(dòng)力流出增加了匯回收益、提高了農(nóng)民技術(shù)采納的能力、促進(jìn)了農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展②盛來運(yùn):《農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)影響和效果》，載《統(tǒng)計(jì)研究》2007年第10期; S．Démurger，H．Xu．Return Migrants: The Rise of New Entrepreneurs in Rural China．World Development，2011，39( 10) : 1847—1861．，同時(shí)還增強(qiáng)了農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，有利于農(nóng)村耕地資源的合理配置③柳建平、張永麗:《勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)貧困地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響——基于甘肅10個(gè)貧困村調(diào)查資料的分析》，載《中國農(nóng)村觀察》2009年第3期;蒲艷萍:《勞動(dòng)力流動(dòng)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響——基于西部289個(gè)自然村的調(diào)查資料分析》，載《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》2011年第1期。。新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新增加了農(nóng)村地區(qū)的金融供給水平④馬九杰、吳本健等:《農(nóng)村金融欠發(fā)展的表現(xiàn)、成因與普惠金融體系構(gòu)建》，載《理論探討》2013年第2期。。因此，新的要素流動(dòng)和配置形勢使得中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)突破土地細(xì)碎化和初始投資約束成為可能。

與此同時(shí)，國家在政策層面也提出了新的指導(dǎo)建議。首先是穩(wěn)定當(dāng)前的土地承包關(guān)系，其次是法律規(guī)定這種關(guān)系長時(shí)間不會(huì)變化，同時(shí)又鼓勵(lì)支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的建立和完善。中共十八大決議指出，要繼續(xù)鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照法律嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)。十八屆三中全會(huì)上提出，要促進(jìn)農(nóng)村要素的自由流動(dòng)，使資源得到有效配置，推進(jìn)新型農(nóng)村經(jīng)營體系的構(gòu)建。在上述政策的推動(dòng)下，全國各個(gè)地方陸續(xù)開始進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)模式的探索。如溫州的“招投標(biāo)式、中轉(zhuǎn)站式、中介機(jī)構(gòu)”三種轉(zhuǎn)包模式;蘇州、重慶等城市的土地股份合作社模式;山東省的土地產(chǎn)權(quán)交易市場模式;福建S縣的土地流轉(zhuǎn)信托模式等。

新政策環(huán)境下各地對(duì)土地流轉(zhuǎn)模式探索的動(dòng)力，一方面來源于勞動(dòng)力流轉(zhuǎn)之后土地閑置的推力;另一方面來源于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的拉力，而面臨的問題仍然是土地細(xì)碎化和初始投資的資金約束問題。對(duì)于這些問題的解決需要考慮兩個(gè)方面:首先，如何建立一個(gè)優(yōu)質(zhì)高效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場;其次，如何制定一套行之有效的制度，依法保護(hù)土地所有者的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。將這兩個(gè)問題放置于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的大背景下，則可表述為:中國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，到底需要采取什么樣的模式和制度，才能使得要素的收益能夠在各個(gè)主體之間實(shí)現(xiàn)合理的分配，以利于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化?本文將從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化角度，討論中國土地流轉(zhuǎn)面臨的問題及各個(gè)利益相關(guān)主體(農(nóng)民、企業(yè)和政府)的行為策略，在此基礎(chǔ)上分析政府背書下的土地流轉(zhuǎn)信托模式對(duì)上述問題的解決策略，最后提供實(shí)地經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

二、土地流轉(zhuǎn)的主要模式

歷史上不同國家和地區(qū)在土地制度改革的方式上存在差異，形成了各自的土地產(chǎn)權(quán)制度。目前各國的土地產(chǎn)權(quán)屬性可歸納為兩種: ( 1)個(gè)人完全產(chǎn)權(quán)，即承認(rèn)土地私有; ( 2)個(gè)人不完全產(chǎn)權(quán)，即土地集體所有但經(jīng)營權(quán)歸個(gè)人。同時(shí)，土地相關(guān)權(quán)利給人們帶來收益的方式也不盡相同，可以按照流轉(zhuǎn)權(quán)力的完整性、時(shí)期等方面進(jìn)行劃分。土地產(chǎn)權(quán)屬性的完整程度決定了流轉(zhuǎn)的完整程度，而土地流轉(zhuǎn)期限則由流轉(zhuǎn)雙方協(xié)商確定。這樣，就可以將現(xiàn)存的土地流轉(zhuǎn)模式分為不同種類，詳見表1。

在上述幾種流轉(zhuǎn)模式中，對(duì)于不同產(chǎn)權(quán)屬性的土地，市場在要素配置中的作用并不一樣。對(duì)于個(gè)人完全產(chǎn)權(quán)的土地而言，這幾種模式在市場對(duì)要素配置起作用的條件下并不會(huì)產(chǎn)生多大的問題。但是，對(duì)于個(gè)人不完全產(chǎn)權(quán)的土地，僅僅依靠市場的力量進(jìn)行資源配置，則至少會(huì)存在兩種問題: ( 1)抵押品實(shí)質(zhì)上與土地?zé)o關(guān)，而是地上物收益，然而中國土地細(xì)碎化現(xiàn)狀使得抵押物價(jià)值低，需要將土地規(guī)模集中后才能發(fā)揮作用; ( 2)“二地主”問題，將流轉(zhuǎn)過來的土地(實(shí)際上是流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營權(quán))進(jìn)行抵押貸款，一旦出現(xiàn)違約情況，要么金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)壞賬，要么農(nóng)民失地。所有這些問題都使得金融機(jī)構(gòu)不愿意用不完全產(chǎn)權(quán)的土地作為抵押品。同樣，對(duì)于土地入股模式也存在類似的問題。當(dāng)然，不完全產(chǎn)權(quán)的土地是不能進(jìn)行土地買賣交易的。而中國的農(nóng)村土地所有權(quán)制度正是個(gè)人不完全產(chǎn)權(quán)制度，土地集體所有，個(gè)人有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。那么，在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，

基于中國農(nóng)村土地集體所有、個(gè)人不完全產(chǎn)權(quán)的屬性，應(yīng)該如何對(duì)土地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能在推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的過程中使得要素的收益能夠在各個(gè)主體之間實(shí)現(xiàn)合理的分配，以推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化?下文將從農(nóng)民、企業(yè)、政府三個(gè)利益相關(guān)者角度分析農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程中土地流轉(zhuǎn)的問題和解決思路。

表1　不同的土地流轉(zhuǎn)模式概述

三、理論框架與研究假說

改革開放至今，中國農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了顯著的變化:農(nóng)村勞動(dòng)力外流、農(nóng)村非農(nóng)部門的發(fā)展等。這些變化從根本上促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的出現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)體現(xiàn)了生產(chǎn)要素合理配置、提高資源利用效率的要求。然而，無序的自發(fā)流轉(zhuǎn)并沒有解決中國發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)面臨的土地細(xì)碎化和初始投資的資金約束問題。而農(nóng)民對(duì)外來工商資本的不信任、有些工商資本下鄉(xiāng)的意圖不端正等又限制了外來資本的介入，這就阻礙了中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。而由政府信用注入的土地流轉(zhuǎn)信托模式能夠在一定程度上解決上述問題。

(一)土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

當(dāng)前，中國農(nóng)村土地經(jīng)營面臨的困難有三: ( 1)勞動(dòng)力大量外出，村社內(nèi)部勞動(dòng)力要素和資本要素的缺乏使得村集體土地利用受到抑制，出現(xiàn)了土地拋荒; ( 2)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)所需要集中連片經(jīng)營的土地與目前土地細(xì)碎化的矛盾凸顯; ( 3)工商資本下鄉(xiāng)存在“圈地”的嫌疑，村民對(duì)外來者存在懷疑和不信任，使其不愿意將具有社會(huì)保障功能的土地輕易流轉(zhuǎn)給外來者，這就很難實(shí)現(xiàn)工商資本與農(nóng)村土地要素的有效結(jié)合。如何確保土地增值收益在雙方主體之間進(jìn)行合理分配，同時(shí)消除雙方之間的不信任，一直是理論界需要探討解決的問題。

首先，改革開放以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化客觀

上為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了條件。一方面，伴隨著城市化運(yùn)動(dòng)和沿海等發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生大量用工需求，農(nóng)民外出務(wù)工，村社內(nèi)部遺留下來的是數(shù)量少、質(zhì)量低的勞動(dòng)力，人力和資本要素的缺乏使土地出現(xiàn)了閑置、拋荒等現(xiàn)象，土地的價(jià)值無法實(shí)現(xiàn);另一方面，在市場經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下，為了提高土地的產(chǎn)出率，增加自身的收入，理性的農(nóng)戶會(huì)比較各種土地經(jīng)營方式而最終選擇最大化其收益的土地經(jīng)營方式，這也是土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)因素。這兩方面的因素促成了部分農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)意愿，從而形成了農(nóng)村土地的供給市場。而與此同時(shí)，種養(yǎng)大戶、專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)推動(dòng)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，強(qiáng)化了對(duì)規(guī)模化土地的需求。農(nóng)村土地供求市場的發(fā)展為土地流轉(zhuǎn)提供了條件。

其次，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與升級(jí)所需要的規(guī)?；耐恋嘏c土地承包經(jīng)營細(xì)碎化現(xiàn)狀存在矛盾。從事土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的企業(yè)面臨的主要問題是土地細(xì)碎化和專有性投資不足。土地的規(guī)?；?、農(nóng)民的組織化是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，而土地細(xì)碎化則成為制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最主要因素。企業(yè)直接與千家萬戶的農(nóng)民進(jìn)行交易或簽訂土地流轉(zhuǎn)合同必然導(dǎo)致交易成本高、道德風(fēng)險(xiǎn)突出等問題，并且大部分農(nóng)戶對(duì)外來企業(yè)不信任，所有這些最終會(huì)導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的低效率或者失敗。同時(shí)，企業(yè)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營面臨專有性投資不足，即初始投資不足的問題。專有性投資指的是，農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營需要對(duì)土地進(jìn)行初始整理。這種專有性投資，如果投入之后就相當(dāng)于是沉沒成本，并且土地的回收存在很高的機(jī)會(huì)成本。①楊瑞龍、楊其靜:《專用性、專有性與企業(yè)制度》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第3期。由于存在專有性投資的制約因素，一般的商業(yè)公司沒有激勵(lì)去進(jìn)行土地的整理，更傾向于經(jīng)營已經(jīng)規(guī)?；磉^的土地。Alchian，H．Demsetz通過對(duì)土地權(quán)利的研究發(fā)現(xiàn)，擁有穩(wěn)定的土地權(quán)利是激勵(lì)土地經(jīng)營者對(duì)土地更多投資的重要影響因素，這種權(quán)利一旦受到更多的抑制，就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)營者減少當(dāng)期投資及長期投資。②A．A．Alchian，H．Demsetz．Production，Information Costs，and Economic Organization．American Economic Review，1972，62( 5) : 777—795．農(nóng)戶對(duì)土地未來價(jià)值的預(yù)期一般較高，因此不愿意和企業(yè)簽訂長期的土地流轉(zhuǎn)合同，這就使得企業(yè)缺乏初始投資的激勵(lì)。所有這些問題都需要通過非市場的途徑來解決。

最后，由于對(duì)工商資本下鄉(xiāng)存在“圈地”的質(zhì)疑，村民對(duì)外來投資商普遍表現(xiàn)出懷疑和不信任。當(dāng)前中國的社會(huì)保障體系尚未實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的全覆蓋，不能保證對(duì)土地流出農(nóng)戶給予完備的后續(xù)保障。因此，當(dāng)土地流轉(zhuǎn)收益不足以覆蓋農(nóng)民心理要求的金額時(shí)，由于擔(dān)心失去作為自己最后生活保障的土地，農(nóng)民將會(huì)放棄參加流轉(zhuǎn)，而將土地保留。③黃祖輝、王朋:《我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷史——基于農(nóng)地供求關(guān)系視角的分析》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2009年第3期。這就使得土地流轉(zhuǎn)無法實(shí)現(xiàn)。

(二)政府的信用注入在土地流轉(zhuǎn)信托中的作用

政府背書下的土地信托模式的產(chǎn)生為解決專有性投資不足以及土地細(xì)碎化的問題提供了新的思路。土地承包經(jīng)營權(quán)信托，主要是農(nóng)戶以土地權(quán)利的所有者的身份，將這項(xiàng)土地權(quán)利轉(zhuǎn)移給其他機(jī)構(gòu)從事生產(chǎn)經(jīng)營。政府及其背書成立的土地流轉(zhuǎn)信托公司作為受托人，憑借這種轉(zhuǎn)移得到權(quán)利，從事或者委托其他機(jī)構(gòu)從事對(duì)土地的規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營，并且將經(jīng)營得到的收益返還給委托人。

從地方政府的角度看，一方面，要給農(nóng)民的生活提供保障，解決外出農(nóng)民土地轉(zhuǎn)出的問題，以保證國家的糧食生產(chǎn)供應(yīng);另一方面，要具備招商引資的能力，為外來投資商提供便利的投資環(huán)境，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善的前提下，政府信用注入的土地信托方式有助于解決當(dāng)前農(nóng)村土地的一些困境。

首先，政府通過其行政體制及基層派出機(jī)構(gòu)(村委會(huì))了解土地的基本情況，組織農(nóng)民促成土地規(guī)?；?。為了解決土地細(xì)碎化問題，在土地信托中，政府、土地信托公司與當(dāng)?shù)乇姸嗟男∞r(nóng)戶進(jìn)行多方談判，使得土地集中化、規(guī)模化，當(dāng)個(gè)別農(nóng)戶不愿意流轉(zhuǎn)，則通過進(jìn)行土地置換等方式來解決。

其次，土地產(chǎn)權(quán)歸屬村集體，村集體可以維持對(duì)土地的處置權(quán)、調(diào)配權(quán)，確保農(nóng)民的最后社會(huì)保障。在土地信托實(shí)施過程中，政府參與的形式多種多樣，但是核心思想的一個(gè)方面在于信用背書，即政府為外來的投資商和當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶提供信用擔(dān)保，農(nóng)戶的土地承包權(quán)得到了最基本的保障。

再次，工商資本(企業(yè))與政府的交易(土地流轉(zhuǎn))確保了雙方的談判權(quán)和利益的合理配置。政府信用的注入，緩解了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對(duì)外來投資商的信任約束，使得有土地流轉(zhuǎn)意愿但同時(shí)擔(dān)心在土地交易中自身利益受到損害的農(nóng)民愿意參與到土地流轉(zhuǎn)市場中來。

最后，政府派出機(jī)構(gòu)(村委會(huì))對(duì)農(nóng)戶、土地狀

況的了解確保了工商資本下鄉(xiāng)進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的收益在各個(gè)主體之間進(jìn)行合理分配，并確保了農(nóng)民的收益。政府利用農(nóng)業(yè)局的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目來平整土地，將支農(nóng)資金運(yùn)用到土地信托模式中，從而使得土地流轉(zhuǎn)中的專有性投資約束問題得到解決。

(三)框架總結(jié)與研究假說

根據(jù)以上對(duì)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的介紹以及政府信用注入的描述，得出土地流轉(zhuǎn)信托模式的理論框架，如圖1所示。

圖1　政府信用注入的土地流轉(zhuǎn)信托框架

在土地流轉(zhuǎn)信托模式中，土地自身具有三種權(quán)能，即產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。其中產(chǎn)權(quán)歸集體所有，農(nóng)民自身擁有承包權(quán)(身份權(quán))，土地流轉(zhuǎn)信托是對(duì)經(jīng)營權(quán)進(jìn)行權(quán)能配置。政府的信用背書，使得支農(nóng)資金、企業(yè)資金以及銀行資金注入到土地平整中來，從而在一定程度上緩解了初始投資約束。同時(shí)，企業(yè)的技術(shù)、管理水平推動(dòng)了土地的集約化經(jīng)營。

根據(jù)以上分析，可得出本文的研究假說:政府通過建立其背書的土地流轉(zhuǎn)信托平臺(tái)，運(yùn)用設(shè)定的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可以增強(qiáng)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，強(qiáng)化工商資本對(duì)土地整治、規(guī)?；玫鹊膶Ｓ行猿跏纪顿Y，以緩解細(xì)碎化和初始投資不足的問題，促成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；同F(xiàn)代化。

在土地流轉(zhuǎn)信托模式中，政府、農(nóng)民、企業(yè)三方共同參與，合作主體之間的利益得到了保障，創(chuàng)造了一種穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)。下文通過福建S縣的例子來詳細(xì)闡述土地流轉(zhuǎn)信托模式在實(shí)際中的運(yùn)用。

四、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托:以福建S縣為例

S縣位于福建省中部，具有1 600多年的歷史，目前全縣人口25萬，其中農(nóng)業(yè)人口18. 41萬，勞動(dòng)力9萬多;土地總面積1 815. 09平方公里，其中耕地面積19. 86萬畝，果園面積13萬畝，茶園面積2. 1萬畝。S縣以工業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，同時(shí)作為國家南方重點(diǎn)林業(yè)縣、全國商品糧基地縣等，竹業(yè)、茶果、鴨業(yè)等特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大，并且規(guī)?；?013年全縣生產(chǎn)總值為163. 81億元，增長12. 1%，農(nóng)林牧漁業(yè)總產(chǎn)值40. 67億元，農(nóng)村居民家庭人均純收入11 562元。

(一) S縣土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及面臨的主要問題

從20世紀(jì)90年代開始，伴隨著大量S縣人外出從事小吃經(jīng)營，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地經(jīng)營也相應(yīng)出現(xiàn)了一系列問題: ( 1)大量農(nóng)民走向全國各地從事小吃經(jīng)營，以及進(jìn)城打工人數(shù)增加，導(dǎo)致農(nóng)村土地經(jīng)營

“人走地荒”的局面愈加嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)土地連片棄耕拋荒; ( 2)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融情況供小于求，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)需要資金投入，土地細(xì)碎化不但與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)要求的規(guī)?；?jīng)營相矛盾，而且還阻礙了土地抵押貸款的獲得; ( 3)外來工商資本有參與農(nóng)地經(jīng)營的動(dòng)力，但農(nóng)民出于對(duì)外來經(jīng)營者的不信任，對(duì)其普遍比較排斥，同時(shí)由于土地承包期較短，企業(yè)普遍缺乏土地平整的激勵(lì)，需要政府部門提供前期配套支持。

首先，從農(nóng)民的角度看，農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)面臨著土地拋荒、排斥外來投資以及專業(yè)技術(shù)缺乏等問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013年外出經(jīng)營者已經(jīng)達(dá)到約1. 3萬戶，共計(jì)6. 01萬人，大約相當(dāng)于全縣24. 5%的農(nóng)村人口以及66. 4%的農(nóng)村勞動(dòng)力。由于外出經(jīng)營、務(wù)工的大部分是青壯年，村社內(nèi)部遺留下來的是數(shù)量少、質(zhì)量低的勞動(dòng)力，人力和資本要素缺乏。同時(shí)，社會(huì)保障體系的不完善強(qiáng)化了土地作為農(nóng)民最基本生活保障的功能，而這也進(jìn)一步增強(qiáng)了農(nóng)民對(duì)外來投資者的排斥，減緩了土地流轉(zhuǎn)速度。

其次，從企業(yè)的角度看，一方面是農(nóng)民對(duì)外來經(jīng)營者的排斥導(dǎo)致工商資本下鄉(xiāng)在當(dāng)?shù)赜龅阶璧K，同時(shí)企業(yè)雖然有動(dòng)力去從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營，但是同一家一戶的農(nóng)民去進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)合同確認(rèn)的交易成本也相當(dāng)高。另一方面，由于S縣丘陵居多，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營需要進(jìn)行土地平整，而企業(yè)簽訂的合同一般期限較短，因此也沒有激勵(lì)去平整土地，迫切需要政府部門解決前期的基礎(chǔ)設(shè)施投入?？傊?，土地細(xì)碎化和專有性投資不足的問題在S縣表現(xiàn)得比較明顯。

最后，從當(dāng)?shù)卣慕嵌瓤?，保障農(nóng)民生活和糧食供給是基本工作目標(biāo)，解決途徑主要是通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、土地規(guī)模經(jīng)營來提高經(jīng)營效率，最終實(shí)現(xiàn)糧食增收和提高人民收入，因此首先要解決的就是土地細(xì)碎化和資本不足等問題。

(二)土地細(xì)碎化的解決方案——政府土地信托模式

為了保障土地流轉(zhuǎn)雙方的利益，促進(jìn)S縣土地資源的合理配置，從2006年開始，S縣政府陸續(xù)制定出臺(tái)了一系列政策措施，并最終成立了政府背書的土地承包經(jīng)營權(quán)信托公司，在全縣推行土地信托模式。首先，政府每年投入200萬元財(cái)政扶持資金，用于補(bǔ)貼土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目貸款的利息，這被當(dāng)?shù)卦u(píng)價(jià)為含金量最高的政策舉措。其次，在村一級(jí)成立了由村委會(huì)成員參與的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，由政府進(jìn)行引導(dǎo)規(guī)范，堅(jiān)持村民自愿原則，在村一級(jí)開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。至2009年，“縣鄉(xiāng)村”三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系在S縣基本建立。再次，政府積極推動(dòng)打造土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，成立土地流轉(zhuǎn)交易市場，建立專門的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站為土地流轉(zhuǎn)交易提供電子化平臺(tái)，有利于土地供求雙方的信息交流。最后，當(dāng)?shù)赜?011年成立了Y和J兩家政府背書的土地信托公司。土地信托公司有當(dāng)?shù)卣墓煞?，政府相關(guān)部門(農(nóng)業(yè)局)派人指導(dǎo)并參與具體工作，與政府實(shí)現(xiàn)信息共享。土地信托公司的成立標(biāo)志著S縣基本建立了農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系。由于兩家土地信托公司均有政府背書，群眾的信任度和參與度很高。同時(shí)，政府每年投向農(nóng)村的200萬財(cái)政扶持資金也作為風(fēng)險(xiǎn)基金用于土地信托公司的運(yùn)營，這就為進(jìn)入農(nóng)村的工商資本提供了政策優(yōu)惠的空間，從而加快了土地流轉(zhuǎn)的速度以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)度。

S縣政府介入成立土地流轉(zhuǎn)信托，解決了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三個(gè)問題。第一個(gè)是信用的注入，即縣鄉(xiāng)政府成立土地信托公司，親自從當(dāng)?shù)剞r(nóng)民手中流轉(zhuǎn)土地，充當(dāng)農(nóng)民與土地經(jīng)營企業(yè)之間的中介;第二個(gè)是土地細(xì)碎化的約束，土地信托公司將流轉(zhuǎn)的一家一戶的土地集中起來，通過土地置換的方式使土地集中連片;第三個(gè)是初始投資約束，土地信托公司利用政府的土地流轉(zhuǎn)貸款貼息財(cái)政資金、土地綜合開發(fā)項(xiàng)目資金、風(fēng)險(xiǎn)基金等，解決了平整土地的資金來源，激發(fā)帶動(dòng)了企業(yè)的專有性初始投資。

(三) S縣土地信托模式的效果及評(píng)價(jià)

在解決土地細(xì)碎化方面，S縣近年來通過推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)信托，顯著提升了當(dāng)?shù)氐耐恋乩寐?，并且在引入工商資本促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面也作出了杰出貢獻(xiàn)，促進(jìn)了全縣農(nóng)業(yè)的機(jī)械化耕作和規(guī)?；?jīng)營?；谝陨吓e措，自2006年至2013年底，全縣土地流轉(zhuǎn)規(guī)模由1. 6萬畝增加到約13萬畝，土地流轉(zhuǎn)率由不到10%增加至65%，比全國和全省分別高出了3. 2倍和2. 6倍。全縣目前共有220家專業(yè)合作社，涉農(nóng)項(xiàng)目貸款輻射到的種植面積為3 000多畝，設(shè)施農(nóng)業(yè)得到了長足發(fā)展。

在解決資金問題方面，S縣在全國率先推行土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)貸款，成立了中國第一家專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司。以該公司為代表，S縣已經(jīng)為165個(gè)土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目發(fā)放農(nóng)業(yè)經(jīng)營貸款1. 2億元，涉及水稻、蔬菜、花卉、苗木等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。以S縣某大棚蔬菜基地為例，該基地目前所有土地均來自鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信托分公司，并且在規(guī)模化、機(jī)械化蔬菜種植大棚的建設(shè)過程中得到了項(xiàng)目貸款支持。在S縣農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)政策扶持下，S縣農(nóng)商行通過業(yè)務(wù)創(chuàng)新，將基地的大棚基礎(chǔ)設(shè)施、土地經(jīng)營權(quán)和

企業(yè)產(chǎn)品未來收益作為抵押品，為項(xiàng)目提供貸款300萬元。

表2　S縣土地信托模式

表3　S縣土地流轉(zhuǎn)面積情況

五、結(jié)語

通過理論和案例分析發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有土地產(chǎn)權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)這三種權(quán)能分置的情形下，政府背書下的土地流轉(zhuǎn)信托是推動(dòng)土地規(guī)?；?、集中化、產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的重要?jiǎng)?chuàng)新。一方面，政府信用的注入增加了農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)出來的信心，擴(kuò)大了土地流轉(zhuǎn)的面積;另一方面，解決了工商資本進(jìn)入農(nóng)村從事土地經(jīng)營過程中遇到的土地細(xì)碎化和專有性投資不足等問題。這種土地流轉(zhuǎn)模式，增加了土地經(jīng)營的效率，加快了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的速度。

雖然這種模式能夠在一定程度上解決土地細(xì)碎化和初始投資不足的問題，但是在運(yùn)行過程中，有一些問題需要引起關(guān)注。

首先，政府信用作為一種公共信用，為土地流轉(zhuǎn)雙方或者中介結(jié)構(gòu)背書可能會(huì)引發(fā)兩個(gè)問題: ( 1)尋租問題; ( 2)持續(xù)性不能保證，政府信用的注入，需要有相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視才能做到真正為民服務(wù)，而作為一部分政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績存在的政府信用注入能否在將來創(chuàng)造一種低成本、可持續(xù)、能復(fù)制的模式還需要更多的關(guān)注。

其次，土地流轉(zhuǎn)信托基礎(chǔ)之上的土地抵押貸款的主要抵押品是規(guī)?；脑O(shè)備(大棚等基礎(chǔ)設(shè)施)而不是土地，如果將規(guī)?；恋剡M(jìn)行抵押貸款，則應(yīng)考慮“二地主”問題和農(nóng)民權(quán)益的保障問題。

另外，目前土地信托在交易過程中的主要問題不在于農(nóng)民，而在于從事土地經(jīng)營的企業(yè)，當(dāng)前的情況是大量的信托土地在市場上沒有人接手，供大于求。地理位置較偏、土地質(zhì)量差的梯田、地表田等農(nóng)地，仍然會(huì)面臨無人耕種的困境。

在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的今天，面對(duì)土地細(xì)碎化、農(nóng)村勞動(dòng)力外流、工商資本有投資農(nóng)業(yè)沖動(dòng)的現(xiàn)狀，應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府背書下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信托模式，解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的要素配置問題，但要注意尋租、持續(xù)性以及農(nóng)民利益保護(hù)問題。(作者簡介:吳本健，湖南邵陽人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生;申正茂，山東聊城人，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院碩士研究生;馬九杰，山東郯城人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。)

【責(zé)任編輯:于尚艷】