不動產(chǎn)登記資料的查詢主體探討

路磊

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

不動產(chǎn)登記資料的查詢主體探討

路磊

(中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

基于物權(quán)公示公信原則，潛在交易人應(yīng)作為不動產(chǎn)登記的查詢主體，其查詢范圍限于除權(quán)利人個人信息之外的不動產(chǎn)登記結(jié)果?；诂F(xiàn)行相關(guān)法規(guī)，不動產(chǎn)登記原始資料的查詢主體限于權(quán)利人及其代理人、同意之人和有關(guān)國家機(jī)關(guān)?；诖?，對《不動產(chǎn)登記暫行條例》第27條第1款存在兩種解釋方式，在《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》出臺前，將“不動產(chǎn)登記資料”限縮解釋為原始登記資料，將利害關(guān)系人限縮解釋為權(quán)利人之代理人和同意之人更為妥當(dāng)。未來的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則》應(yīng)當(dāng)將查詢主體與查詢資料一一對應(yīng)，并增加基于公益性目的的查詢規(guī)則。

不動產(chǎn)登記資料;查詢主體;利害關(guān)系人;限縮解釋

《不動產(chǎn)登記暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)第27條第1款規(guī)定:“權(quán)利人、利害關(guān)系人可以依法查詢、復(fù)制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供。”第2款規(guī)定:“有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料?！痹摋l是對不動產(chǎn)登記資料查詢主體的規(guī)定，具體包括兩部分的內(nèi)容:一是權(quán)利人、利害關(guān)系人的查詢，二是公務(wù)查詢。①國土資源部政策法規(guī)司、不動產(chǎn)登記中心編著:《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國法制出版社2015年版，第188－189頁。其中第1款重復(fù)了《物權(quán)法》第18條中的規(guī)定。

事實上，對于不動產(chǎn)登記資料查詢主體的問題，早在《物權(quán)法》立法之時就有所涉及，如梁慧星教授主持的《中國物權(quán)法草案建議稿》第21條第2款規(guī)定:“不動產(chǎn)登記簿對不動產(chǎn)物權(quán)的當(dāng)事人及利害關(guān)系人公開，利害關(guān)系人不得以不知登記為由提起對登記權(quán)利的異議?！雹诹夯坌侵骶?《中國物權(quán)法草案建議稿》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8頁。王利明教授主持的《中國物權(quán)法草案建議稿》第17條第3款規(guī)定:“不動產(chǎn)登記簿的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開?！雹弁趵髦骶?《中國物權(quán)法草案建議稿及說明》，中國法制出版社2001年版，第6頁。最終頒布的《物權(quán)法》第18條將查詢主體范圍限制為權(quán)利人、利害關(guān)系人。由于其中“利害關(guān)系人”定義不明，因此有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對利害關(guān)系人的具體類型作出列舉規(guī)定，以方便實踐操作。④參見王利明:《構(gòu)建統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權(quán)公示制度——評〈不動產(chǎn)登記暫行條例(征求意見稿)〉》，《政治與法律》2014年第12期。但具體應(yīng)包括哪些類型，至今仍無定論。由于《暫行條例》第27條僅是重復(fù)了《物權(quán)法》第18條的規(guī)定，因此，圍繞不動產(chǎn)登記資料查詢主體所帶來的爭議仍未得到解決。因此，本文所要解決的核心問題是，《物權(quán)法》和《暫行條例》對不動產(chǎn)登記資料查詢主體的限制是否正當(dāng)?若具有正當(dāng)性，是否以及如何對“利害關(guān)系人”做出列舉規(guī)定?若不具有正當(dāng)性，則在現(xiàn)行法律框架下，如何對《物權(quán)法》第18條和《暫行條例》第27條做出妥當(dāng)?shù)慕忉?

一、不動產(chǎn)登記資料查詢主體的爭議

如前所述，對于不動產(chǎn)登記資料查詢主體的爭議，自《物權(quán)法》立法之時便存在，至今仍莫衷一是。對于查詢主體的范圍，主要存在以下三種觀點:

第一種觀點為有限說。該觀點認(rèn)為，基于交易安全和隱私保護(hù)的角度考量，只有交易之人即法律上的利害關(guān)系人才可查詢不動產(chǎn)登記簿，不涉及交易之人沒有必要也沒有權(quán)利查詢。⑤參見孫憲忠:《不動產(chǎn)登記基本范疇解析》，《法學(xué)家》2014年第6期。同時，從目的與手段的比例性角度考量，登記資料只要能夠滿足除合同雙方當(dāng)事人或者物權(quán)權(quán)利人以外的人中可能和這個物權(quán)發(fā)生聯(lián)系的人的要求，就達(dá)到了登記的目的和物權(quán)公示的目的。①參見胡康生主編:《中華人民共和國物權(quán)法釋義》，法律出版社2007年版，第58頁;韋紅浪:《關(guān)于房地產(chǎn)登記檔案公開查詢與利用的幾點思考》，《城建檔案》2014年第8期。

第二種觀點為無限說。該觀點認(rèn)為，任何人出示身份證明都可以在登記機(jī)構(gòu)查詢不動產(chǎn)登記資料，如不動產(chǎn)權(quán)屬的歷史變動及其文件，權(quán)利人的身份證號碼及其聯(lián)系方式，不動產(chǎn)毗鄰關(guān)系等。②參見黃瑩、吳鵬:《論不動產(chǎn)登記的查詢主體》，《法學(xué)評論》2009年第3期;王崇敏:《我國不動產(chǎn)登記制度若干問題探討》，《中國法學(xué)》2003年第2期。其主要理由在于:不動產(chǎn)登記制度就是將不動產(chǎn)物權(quán)變動和不動產(chǎn)物權(quán)狀況公開出來的制度，不動產(chǎn)狀況并不是商業(yè)秘密或者個人隱私，更與國家機(jī)密無關(guān)。③參見梁慧星:《對物權(quán)法草案(第三次審議稿)的修改意見》，中國民商法律網(wǎng):http://old．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=22330。最后訪問時間:2015年4月3日。因此，應(yīng)當(dāng)對社會公開。

第三種觀點為區(qū)分說。該觀點認(rèn)為，對于不動產(chǎn)登記資料的查詢主體不可一概而論，應(yīng)區(qū)分不同的登記資料以相應(yīng)圈定不同的查詢主體。例如，對不動產(chǎn)登記資料，有的學(xué)者將區(qū)分為不動產(chǎn)登記簿和不動產(chǎn)登記簿全部登記資料④參見費安玲:《公眾享有不動產(chǎn)登記簿查閱權(quán)》，中國民商法律網(wǎng):http://old．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=31193，最后訪問時間:2015年4月3日。，有的學(xué)者區(qū)分為簿頁和其他登記資料⑤參見常鵬翱:《不動產(chǎn)登記簿的制度建構(gòu)》，《法律科學(xué)》2009年第5期。，還有的則區(qū)分為不動產(chǎn)登記簿(登記結(jié)果)和原始登記資料(包括登記過程中的申請文件和審核文件，下同)。⑥參見高圣平:《政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則》，《法學(xué)》2015年第1期。上述觀點的共識為:對于不動產(chǎn)登記簿中的絕大部分信息，任何單位和個人均可申請查詢。但對除此之外的原始登記資料的查詢主體范圍則存在分歧。一種觀點認(rèn)為，對權(quán)利人和其他能夠證明自己具有正當(dāng)利益的人，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提供查閱、復(fù)制不動產(chǎn)登記簿全部登記資料的便利⑦參見費安玲:《公眾享有不動產(chǎn)登記簿查閱權(quán)》，中國民商法律網(wǎng):http://old．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=31193，最后訪問時間:2015年4月3日。，不動產(chǎn)登記的原始資料應(yīng)當(dāng)僅限于利害關(guān)系人可以查閱。⑧參見范麗平:《我國不動產(chǎn)登記的理論與實踐》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第105－106頁。另一種觀點認(rèn)為，原始登記資料關(guān)涉登記權(quán)利人的個人隱私和商業(yè)秘密，僅有權(quán)利人及其同意的人和有關(guān)國家機(jī)關(guān)才能查詢。⑨參見高圣平:《政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則》，《法學(xué)》2015年第1期。

筆者認(rèn)為，有限說對查詢主體施加了不必要的限制，無限說則忽視了不動產(chǎn)登記的實踐狀況和登記權(quán)利人的隱私保護(hù)，因而區(qū)分說較為合理。同時，本文贊同登記資料中的原始登記資料只應(yīng)由權(quán)利人及其代理人、同意之人和有關(guān)國家機(jī)關(guān)查詢，利害關(guān)系人不得查詢。以下筆者將從利害關(guān)系人的角度和不動產(chǎn)登記資料的區(qū)分角度對查詢主體進(jìn)行具體闡述。

二、“利害關(guān)系人”的爭議與解釋:潛在交易人

《物權(quán)法》出臺之后，學(xué)者們從解釋論的角度一直試圖定義“利害關(guān)系人”的范圍，由此形成以下幾種觀點:第一種觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)是指與所登記的不動產(chǎn)有一定現(xiàn)實利益關(guān)系，并有可能因登記結(jié)果而影響其利益存在或?qū)崿F(xiàn)的人。（10）參見黃松有主編:《〈中華人民共和國物權(quán)法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2007年版，第97頁。第二種觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)是與所登記的不動產(chǎn)具有法律上利害關(guān)系之人，包括與交易當(dāng)事人和與登記權(quán)利人發(fā)生其他法律糾紛的人，但潛在交易當(dāng)事人不屬于利害關(guān)系人，因其可以通過取得權(quán)利人的授權(quán)而為之。（11）參見程嘯:《不動產(chǎn)登記法研究》，法律出版社2011年版，第242頁。第三種觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”原則上是指交易當(dāng)事人或潛在交易當(dāng)事人。潛在交易當(dāng)事人之所以要了解登記資料，主要是為了避免欺詐。（12）參見王利明:《物權(quán)法研究》(上卷)，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第335頁。

還有些學(xué)者試圖將“利害關(guān)系人”類型化，例如有觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”主要涉及以下幾種情況:債權(quán)人、用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人、不動產(chǎn)物權(quán)人陷入破產(chǎn)后的所有債權(quán)人。（13）參見朱巖、高圣平、陳鑫:《中國物權(quán)法評注》，北京大學(xué)出版社2007年版，第129頁。有觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”包括以下幾類:以登記的不動產(chǎn)為標(biāo)的物的債權(quán)人;登記權(quán)利人破產(chǎn)的，其所有的債權(quán)人。（14）參見程嘯:《不動產(chǎn)登記法研究》，法律出版社2011年版，第242頁。還有觀點認(rèn)為，“利害關(guān)系人”應(yīng)當(dāng)包括以下幾類:未登記的共有人;土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)承包人及受讓承包人、建設(shè)用地使用權(quán)人的受讓使用權(quán)人、地役權(quán)人等用益物權(quán)人;不動產(chǎn)抵押權(quán)人;受遺贈人、遺贈扶養(yǎng)協(xié)議的扶養(yǎng)人、遺產(chǎn)酌分請求權(quán)人等繼承利害關(guān)系人;債權(quán)人。①參見姜仲波、楊云:《論不動產(chǎn)登記查詢權(quán)主體及范圍》，《黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》2009年第6期。

誠如有學(xué)者所言，上述關(guān)于“利害關(guān)系人”的定義與類型化種類之多，實不利于登記實踐的發(fā)展。②參見高圣平:《政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則》，《法學(xué)》2015年第1期。鑒于此，筆者認(rèn)為，前述第一種觀點強(qiáng)調(diào)以“現(xiàn)實利益”作為判斷是否為利害關(guān)系人的核心，第二種觀點則強(qiáng)調(diào)“法律上的利害關(guān)系”，二者實徒增定義之煩惱，并且對于究竟何為法律上的利益也未闡明。同時，由于這兩種觀點均將潛在交易人排除在外，而第三種觀點將潛在交易人納入查詢主體，因而問題的焦點集中于潛在交易人是否能夠作為查詢主體。

類型化觀點中所提及的債權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人、用益物權(quán)人，本質(zhì)上是依據(jù)其與當(dāng)事人之間所訂立的合同來行使登記簿查詢權(quán)或者辦理登記請求權(quán)。此時查詢登記簿對當(dāng)事人是有意義的，特別是在合同相對人所陳述事實與實際情況不符的情況下，此舉有助于避免當(dāng)事人受到欺詐。因而，《物權(quán)法》第18條和《暫行條例》第27條第1款對不動產(chǎn)登記資料查詢主體的限制是否正當(dāng)就成為學(xué)者們關(guān)注的焦點。有學(xué)者指出，對于其中的“利害關(guān)系人”，其概念過于狹窄，從而將大量潛在交易對象排除在外③參見向明:《論我國不動產(chǎn)登記簿查詢的制度缺漏》，《懷化學(xué)院學(xué)報》2008年第12期。，這一現(xiàn)象并不合理。同時，限制查詢主體還使得登記機(jī)構(gòu)和登記內(nèi)容欠缺公眾的監(jiān)督。④參見黃瑩、吳鵬:《論不動產(chǎn)登記的查詢主體》，《法學(xué)評論》2009年第3期。另外，如果將享有查閱權(quán)的人限定為權(quán)利人和利害關(guān)系人，可能會使登記制度在一定程度上流于形式，無法發(fā)揮制度優(yōu)勢。⑤參見費安玲:《公眾享有不動產(chǎn)登記簿查閱權(quán)》，中國民商法律網(wǎng):http://old．civillaw．com．cn/article/default．a(chǎn)sp?id=31193，最后訪問時間:2015年4月3日。

對此，筆者認(rèn)為，限制查詢主體并將潛在交易人排除在外的最不利后果就是使《物權(quán)法》根基之一的公示公信原則落空，并產(chǎn)生制度與理論之間的抵牾。試列舉兩例予以說明:第一，我國《物權(quán)法》第199條規(guī)定了抵押權(quán)競存時的優(yōu)先順位規(guī)則，即以登記的先后順序確定權(quán)利的順位，已登記的抵押權(quán)優(yōu)先于未登記的抵押權(quán)，先登記的抵押權(quán)優(yōu)先于后登記的抵押權(quán)。該規(guī)則建立的基礎(chǔ)便是默認(rèn)后來的潛在交易人有權(quán)查詢登記簿以確認(rèn)是否存在在先的權(quán)利負(fù)擔(dān)，并根據(jù)登記簿的相應(yīng)狀況決定是否進(jìn)行下一步交易。如若將查詢主體只限于利害關(guān)系人，而不包括后來的潛在交易人，則勢必會增加交易成本以及交易的不確定性，更有甚者可能導(dǎo)致交易無法進(jìn)行，《物權(quán)法》第199條所確立的登記對抗力規(guī)則也無法實現(xiàn)。第二，與此類似的情況還有《物權(quán)法》第106條規(guī)定的善意取得制度。我國立法并未采德國的不動產(chǎn)登記簿公信力制度，而是將動產(chǎn)和不動產(chǎn)統(tǒng)一適用善意取得⑥詳見程嘯:《論不動產(chǎn)登記簿公信力與動產(chǎn)善意取得的區(qū)分》，《中外法學(xué)》2010年第4期。，但無論如何，在不動產(chǎn)受讓人主觀善意的判斷問題上，必須考量其是否已查詢登記簿并得知登記簿上記載的權(quán)屬狀況，即“對于不動產(chǎn)交易中受讓人‘善意’的判斷，應(yīng)當(dāng)以受讓人在受讓不動產(chǎn)時是否信賴了登記為準(zhǔn)”。⑦王利明:《物權(quán)法研究》(上卷)，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第441頁。因而，如若不允許潛在交易人在交易之前查看登記簿的權(quán)屬狀況，則善意取得制度難以實現(xiàn)。

據(jù)此，筆者贊同將潛在交易人作為查詢主體，可通過對利害關(guān)系人作擴(kuò)大解釋的方式將“潛在交易人”納入《物權(quán)法》第18條和《暫行條例》第27條第1款之中。如果將潛在交易人排除在查詢主體之外，則會使有不動產(chǎn)交易需求且需要不動產(chǎn)權(quán)屬準(zhǔn)確信息作為交易基礎(chǔ)的潛在交易人會因為無法證明自身與登記事項之間存在著利益關(guān)聯(lián)，而無法行使查詢權(quán)。原因在于，這些潛在交易主體在沒有與所登記的不動產(chǎn)權(quán)利人設(shè)立法律關(guān)系之前，無法舉證證明自己是利害關(guān)系人。⑧參見向明:《論我國不動產(chǎn)登記簿查詢的制度缺漏》，《懷化學(xué)院學(xué)報》2008年第12期。

三、一體兩面:不動產(chǎn)登記資料的區(qū)分與解釋

前述有限說與無限說的爭議在于潛在交易人能否成為查詢主體，但與區(qū)分說相比，二者的不足之處在于沒有區(qū)分不動產(chǎn)登記資料的具體類型。事實上，即便是運用最為廣泛的不動產(chǎn)登記簿也有廣義和狹義之分。狹義的不動產(chǎn)登記簿專指法定的專門用于記載特定不動產(chǎn)及其權(quán)利的簿頁，其表達(dá)了登記結(jié)果的信息。廣義的不動產(chǎn)登記簿除包括狹義的不動產(chǎn)登記簿外，其登記簿冊還包括地籍圖、地籍調(diào)查表、房地產(chǎn)測繪資料、不動產(chǎn)權(quán)源文書、登記申請等補(bǔ)充資料，即包括登記結(jié)果資料和原始登記資料。①參見常鵬翱:《不動產(chǎn)登記簿的制度建構(gòu)》，《法律科學(xué)》2009年第5期。盡管《物權(quán)法》第18條沒有區(qū)分登記結(jié)果資料和原始登記資料，但學(xué)者在解釋時，還是認(rèn)為《物權(quán)法》第18條中提及的登記資料既包括當(dāng)事人申請登記的材料、登記機(jī)構(gòu)的審核材料，也包括登記簿，即采用廣義概念，包括登記結(jié)果資料和原始登記資料。②參見程嘯:《不動產(chǎn)登記法研究》，法律出版社2011年版，第231頁。

事實上，在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記立法之前，相關(guān)不動產(chǎn)信息的查詢規(guī)則散見于各種部門規(guī)章之中。③本文只列舉幾個典型的不動產(chǎn)登記資料查詢規(guī)則，更多關(guān)于林木、草原、海域使用權(quán)、海島信息的查詢規(guī)則，參見國土資源部政策法規(guī)司、不動產(chǎn)登記中心編著:《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國法制出版社2015年版，第192－193頁。例如，對于房屋登記信息的查詢，原建設(shè)部于2006年印發(fā)《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》，其中第6條規(guī)定，查詢機(jī)構(gòu)應(yīng)建立房屋權(quán)屬登記信息查詢制度。所謂的權(quán)屬登記信息，包括原始登記憑證和房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息。④參見《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第3條。這里的原始登記憑證包括:房屋權(quán)利登記申請表;房屋權(quán)利設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅或限制的具體依據(jù);房屋權(quán)屬登記申請人提交的其他資料。⑤參見《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第4條。第7條規(guī)定，房屋權(quán)屬登記機(jī)關(guān)對房屋權(quán)利的記載信息，單位和個人可以公開查詢。所謂的記載信息，包括房屋自然狀況(坐落、面積、用途等)、房屋權(quán)利狀況(所有權(quán)情況、他項權(quán)情況和房屋權(quán)利的其他限制等)以及登記機(jī)關(guān)記載的其他必要信息。⑥參見《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第5條。該辦法還對原始登記憑證的查詢主體做了具體規(guī)定。⑦《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第8條規(guī)定:“原始登記憑證可按照下列范圍查詢:原始登記的查詢憑證為:(一)房屋權(quán)利人或者其委托人可以查詢與該房屋權(quán)利有關(guān)的原始登記憑證;(二)房屋繼承人、受贈人和受遺贈人可以查詢與該房屋有關(guān)的原始登記憑證;(三)國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和證券監(jiān)管部門可以查詢與調(diào)查、處理的案件直接相關(guān)的原始登記憑證;(四)公證機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)可以查詢與公證事項、仲裁事項直接相關(guān)的原始登記憑證;(五)仲裁事項、訴訟案件的當(dāng)事人可以查詢與仲裁事項、訴訟案件直接相關(guān)的原始登記憑證;(六)涉及本法第九條規(guī)定情形的，可以在國家安全、軍事等機(jī)關(guān)同意查詢范圍內(nèi)查詢有關(guān)原始登記憑證。“可見，《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》實際上采取了區(qū)分說，使用的術(shù)語是“記載信息”和“原始登記憑證”，記載信息的查詢主體為任何單位和個人，而原始憑證的查詢主體則限于特定主體，其中并無“利害關(guān)系人”這一概念。此外，2008年住建部頒布的《房屋登記簿管理試行辦法》第14條規(guī)定，個人和單位提供身份證明材料，可以查詢登記簿中房屋的基本狀況及查封、抵押等權(quán)利限制狀況;權(quán)利人提供身份證明材料、利害關(guān)系人提供身份證明材料和證明其屬于利害關(guān)系人的材料等，可以查詢、復(fù)制該房屋登記簿上的相關(guān)信息。該規(guī)定仍然采取區(qū)分說，但出現(xiàn)了“利害關(guān)系人”的概念，并認(rèn)為“利害關(guān)系人”可以查詢除基本狀況之外的其他相關(guān)信息。對于土地登記信息的查詢，2002年國土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》第2條和第3條規(guī)定，任何單位和個人都可以依照本辦法的規(guī)定查詢土地登記結(jié)果(包括土地登記卡和宗地圖);而對于原始登記資料(包括土地權(quán)屬來源文件、土地登記申請書、地籍調(diào)查表和地籍圖)，只有土地權(quán)利人、取得土地權(quán)利人同意的單位和個人、土地登記代理機(jī)構(gòu)以及相關(guān)機(jī)關(guān)有權(quán)查詢。該辦法也采取區(qū)分說，區(qū)分“土地登記結(jié)果”和“原始登記信息”，但沒有出現(xiàn)“利害關(guān)系人”的概念。相較《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》而言，《土地登記資料公開查詢辦法》中原始登記信息的查詢主體范圍更小，沒有房屋繼承人、受贈人和受遺贈人、公證機(jī)構(gòu)、仲裁機(jī)構(gòu)、以及仲裁事項、訴訟案件的當(dāng)事人。

筆者認(rèn)為，從上述規(guī)章來看，在登記簿記載信息抑或登記結(jié)果的查詢上，均采用了前述無限說。換言之，潛在交易人可以作為查詢主體，但其查詢范圍限于不動產(chǎn)登記簿記載的事項(即登記結(jié)果資料)。上述規(guī)章存在區(qū)別的地方是原始登記信息抑或原始登記資料的查詢主體，也即前述區(qū)分說內(nèi)部存在的分歧?！斗课輽?quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《土地登記資料公開查詢辦法》對此做出了列舉性規(guī)定，但前者的查詢主體范圍大于后者;《房屋登記簿管理試行辦法》使用了“利害關(guān)系人”的概念，但并未對“利害關(guān)系人”做出界定。筆者認(rèn)為，鑒于“利害關(guān)系人”概念的模糊性，法律上不應(yīng)在模糊的狀態(tài)下使用這一概念，而應(yīng)將其類型化。在上述兩個辦法中，關(guān)于“利害關(guān)系人”的爭議焦點在于“房屋繼承人、受贈人和受遺贈人”以及“仲裁事項、訴訟案件的當(dāng)事人”是否可以查看相關(guān)的原始憑證。筆者認(rèn)為，不應(yīng)允許房屋的繼承人、受贈人和受遺贈人查看相關(guān)的原始憑證和原始登記資料，因為此時繼承人、受贈人和受遺贈人與通過交易獲得房屋所有權(quán)之人并無二致，其均無權(quán)查詢關(guān)于房屋前手人的交易細(xì)節(jié)。對于仲裁事項和訴訟案件涉及的當(dāng)事人，也無權(quán)查詢原始登記資料。在被學(xué)者稱之為“信息公開第一案”的“董某訴上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開案”中也印證了上述思路。本案中，原告董某意欲通過查閱房屋產(chǎn)權(quán)登記歷史資料證明該房屋歷史上屬于自己所有，只是由于特殊原因被他人占用，從而為自己的民事訴訟提供充足證據(jù)，但其請求未獲徐匯區(qū)房地局批準(zhǔn)。①關(guān)于該案的詳細(xì)闡述和分析，參見劉飛宇:《行政信息公開與個人資料保護(hù)的銜接——以我國行政公開第一案為視角》，《法學(xué)》2005年第4期。事實上，訴訟案件中的當(dāng)事人若確因案件需要而查詢原始登記資料的，可以依據(jù)《民事訴訟法》第64條的規(guī)定請求人民法院調(diào)查收集證據(jù)或查詢相關(guān)資料，人民法院可進(jìn)而適用《暫行條例》第27條第2款，即“有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定查詢、復(fù)制與調(diào)查處理事項有關(guān)的不動產(chǎn)登記資料”的規(guī)定。

因此，查詢主體的范圍與可查詢的信息范圍與登記資料的類型與種類密切相關(guān)，有關(guān)房屋登記與土地登記的相關(guān)部門規(guī)章雖然效力層級不及《物權(quán)法》，但已經(jīng)對此作出了正確的區(qū)分與規(guī)定。

四、《暫行條例》第27條的理解與適用

綜上所述，潛在交易人應(yīng)當(dāng)納入查詢主體的范疇，只不過其查詢內(nèi)容僅限于除不動產(chǎn)權(quán)利人個人信息以外的不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利限制等登記結(jié)果資料;而不動產(chǎn)登記的原始資料則應(yīng)由不動產(chǎn)權(quán)利人及其代理人、同意之人以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)查詢。因而，依據(jù)《暫行條例》第27條的規(guī)定，可以對“利害關(guān)系人”和“登記資料”做出如下兩種解釋:第一，如果將登記資料解釋為不動產(chǎn)的自然狀況、不動產(chǎn)權(quán)利的類型、內(nèi)容、期限、權(quán)利限制等登記結(jié)果事項，那么相應(yīng)的“利害關(guān)系人”涵義就應(yīng)做擴(kuò)大解釋，即應(yīng)為“不僅包括具有現(xiàn)實利害關(guān)聯(lián)的人，而且也包括潛在交易對象”②參見向明:《論我國不動產(chǎn)登記簿查詢的制度缺漏》，《懷化學(xué)院學(xué)報》2008年第12期。，將有可能與登記不動產(chǎn)發(fā)生某種聯(lián)系或交易的任何人均視為利害關(guān)系人。③參見黃瑩、吳鵬:《論不動產(chǎn)登記的查詢主體》，《法學(xué)評論》2009年第3期。對不動產(chǎn)登記簿查詢主體進(jìn)行放開，將“有限公開原則”局限于部分登記信息。④參見高圣平:《政府信息公開視角下的不動產(chǎn)登記查詢規(guī)則》，《法學(xué)》2015年第1期。第二，如果將登記資料解釋為原始登記資料，那么僅有權(quán)利人及其代理人、同意之人和有關(guān)國家機(jī)關(guān)有權(quán)查詢，即學(xué)說中提及的對《物權(quán)法》第18條的“登記資料”作限縮解釋。有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以依《暫行條例》第27條第2款的規(guī)定查詢該部分信息，而此時的利害關(guān)系人僅為權(quán)利人及其代理人、同意之人，其查詢的依據(jù)為《暫行條例》第27條第1款。

筆者認(rèn)為，上述兩種解釋方案中后者更佳。首先，《物權(quán)法》和《暫行條例》雖未規(guī)定任何單位和個人均有權(quán)查詢不動產(chǎn)登記簿，但無論是依據(jù)《政府信息公開條例》還是既有的關(guān)于土地和房屋登記的相關(guān)部門規(guī)章，單位和個人均有權(quán)查詢不動產(chǎn)登記簿，可以適應(yīng)、理解并習(xí)慣此種規(guī)則。值得注意的是，依據(jù)《暫行條例》第8條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿應(yīng)記載如下事項:不動產(chǎn)的坐落、界址、空間界限、面積、用途等自然狀況;不動產(chǎn)權(quán)利的主體、類型、內(nèi)容、來源、期限、權(quán)利變化等權(quán)屬狀況;涉及不動產(chǎn)權(quán)利限制、提示的事項以及其他相關(guān)事項。因而此時任何單位和個人可供查詢的是除不動產(chǎn)權(quán)利主體個人信息、不動產(chǎn)權(quán)利來源、權(quán)利變化之外的其他事項。因為不動產(chǎn)權(quán)利主體的個人信息涉及權(quán)利人的個人隱私，而不動產(chǎn)權(quán)利來源和權(quán)利變化會涉及不動產(chǎn)權(quán)利人的個人隱私和商業(yè)秘密，這些事項是不動產(chǎn)登記原始資料的反映，因為所謂的不動產(chǎn)權(quán)利來源是指繼承、轉(zhuǎn)讓、贈與等權(quán)利取得方式，而權(quán)利變化是指不動產(chǎn)權(quán)利的移轉(zhuǎn)、延續(xù)、注銷等情況。⑤國土資源部政策法規(guī)司、不動產(chǎn)登記中心編著:《不動產(chǎn)登記暫行條例釋義》，中國法制出版社2015年版，第95頁。其次，《暫行條例》第13條規(guī)定，不動產(chǎn)登記簿由不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)永久保存，不動產(chǎn)登記簿損毀、滅失的，不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)原有登記資料予以重建;而第27條的用語為“不動產(chǎn)登記資料”，并未使用“不動產(chǎn)登記簿”一詞，以將不動產(chǎn)登記簿與不動產(chǎn)登記資料相區(qū)分。按照使用文義解釋和體系解釋方法，第13條中提及的“原有登記資料”可與第27條中的“不動產(chǎn)登記資料”相呼應(yīng)，并將其限縮解釋為第27條的“不動產(chǎn)登記資料”。而對于此時的“利害關(guān)系人”，應(yīng)當(dāng)借鑒前述《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》第8條和《土地登記資料公開查詢辦法》第3條的規(guī)定，將其范圍確定為:權(quán)利人或者其委托人、取得權(quán)利人同意的單位和個人。至于有關(guān)國家機(jī)關(guān)的查詢問題，則屬于適用第27條第2款的范疇。最后，鑒于“利害關(guān)系人”一直被認(rèn)為是一種對查詢主體的限制性規(guī)定，作出上述限縮解釋也符合這種限制性的認(rèn)識。

事實上，在我國臺灣地區(qū)，不動產(chǎn)登記的查詢主體也采用前述區(qū)分說。我國臺灣地區(qū)的不動產(chǎn)登記簿查詢主要分為兩類:第一類是登記簿所涉資料顯示登記名義人全部登記資料的，登記名義人或其代理人，或者其他依法令可以提出申請的人有知情權(quán);第二類是隱匿了登記名義人的統(tǒng)一編號、出生日期及其他依法令規(guī)定需要隱匿信息的資料，任何人都可以申請公開。在個人隱私的技術(shù)保護(hù)方面，主要涉及登記名義人個人資料的隱匿、身份證統(tǒng)一編號及出生日期資料的隱匿、住址資料的隱匿。①參見雷秋玉:《我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記制度研究》，法律出版社2012年版，第66頁。除此之外，出于公益性考慮，公益性公開無須具備上述第一類登記資料公開申請人的資格，也無須考慮登記資料是否顯示登記名義人的全部登記資料。這類公開職能通過個案把握，主要情形包括:輻射污染建筑物資料的公開;查詢犯罪嫌疑人不動產(chǎn)資料;債權(quán)人依法院通知申請第一類土地登記及地價電子資料謄本。②參見雷秋玉:《我國臺灣地區(qū)不動產(chǎn)登記制度研究》，法律出版社2012年版，第66－67頁。筆者認(rèn)為，上述作法值得借鑒的是，基于公益性目的的查詢可以視為利害關(guān)系人，此可與我國《民事訴訟法》第55條的公益訴訟相銜接。

國土資源部公布的《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則(草案征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)第123條對不動產(chǎn)登記簿的查詢主體做出了相較《暫行條例》第27條更為具體的規(guī)定，其第4款規(guī)定，因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的“利害關(guān)系人”可以查詢、復(fù)制不動產(chǎn)自然狀況、權(quán)利人及其不動產(chǎn)查封、抵押、預(yù)告登記、異議登記等狀況。從第3款“權(quán)利人可以查詢、復(fù)制其不動產(chǎn)登記資料”的規(guī)定看，所謂因不動產(chǎn)交易、繼承、訴訟等涉及的“利害關(guān)系人”應(yīng)為對“利害關(guān)系人”判斷的標(biāo)準(zhǔn)，是對“利害關(guān)系人”的解釋。但仍存有疑義的是，不動產(chǎn)交易是否必須為達(dá)成交易合同，還是“利害關(guān)系人”可以包括不動產(chǎn)交易的潛在交易人。筆者認(rèn)為，由于此時可查詢的是不動產(chǎn)的自然狀況和權(quán)利限制，同時結(jié)合第5款所規(guī)定的公務(wù)查詢規(guī)則，第4款應(yīng)為筆者前述的任何單位和個人均可查詢不動產(chǎn)自然狀況和權(quán)利限制的規(guī)則，因而第4款的不動產(chǎn)交易的“利害關(guān)系人”應(yīng)包含潛在交易人。同時，此處的不動產(chǎn)交易應(yīng)作擴(kuò)張解釋，不僅限于買賣，還包括互易、贈與、設(shè)定抵押、租賃等。對于前述原始登記資料的查詢，可將“權(quán)利人及其代理人、同意之人”視為權(quán)利人，從而適用第3款的規(guī)定，有關(guān)國家機(jī)關(guān)的查詢可適用第5款的規(guī)定。如此，《征求意見稿》基本上糾正了《暫行條例》第27條查詢主體過窄的問題，在理論上基本可得證成。這樣的規(guī)定其實也延續(xù)了《不動產(chǎn)登記條例(草案)》(送審稿)第67條和第68條的規(guī)定。③《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細(xì)則(草案征求意見稿)》第66條規(guī)定:“國家實行不動產(chǎn)登記資料依法公開查詢制度。前款所稱不動產(chǎn)登記資料，包括:不動產(chǎn)登記結(jié)果，包括不動產(chǎn)登記簿記載的主要信息;(二)不動產(chǎn)登記原始資料，包括不動產(chǎn)權(quán)屬來源文件、不動產(chǎn)登記申請書等申請材料以及不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)審核材料?！钡?7條規(guī)定:“權(quán)利人以及經(jīng)權(quán)利人同意的單位、個人有權(quán)查詢該權(quán)利人的不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始資料。因不動產(chǎn)互易、交換、贈與等涉及的利害關(guān)系人有權(quán)查詢相關(guān)的不動產(chǎn)登記結(jié)果;社會公眾有權(quán)查詢不動產(chǎn)登記簿記載的不動產(chǎn)登記結(jié)果信息，涉及國家秘密和依法受保護(hù)的商業(yè)秘密、個人隱私的事項除外。人民法院、人民檢察院、國家安全機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)查詢與調(diào)查、處理案件有關(guān)的不動產(chǎn)登記結(jié)果和不動產(chǎn)登記原始登記資料?！笔聦嵣希噍^目前公布的《征求意見稿》，送審稿的規(guī)定其實更為科學(xué)，其基本上區(qū)分了前文所說的查詢主體和查詢資料的三個層次，即不涉隱私的登記結(jié)果，社會公眾可得查詢;涉及隱私的登記結(jié)果，利害關(guān)系人可以查詢;原始登記資料，權(quán)利人、同意之人可以查詢。因此，今后立法應(yīng)參考送審稿的規(guī)定以及《房屋權(quán)屬登記信息查詢暫行辦法》和《土地登記資料公開查詢辦法》的立法模式，將查詢主體和登記資料做出一一對應(yīng)，并借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗增加基于公益性目的的查詢規(guī)則。

五、結(jié)論

綜上，對于潛在交易人能否查詢不動產(chǎn)登記資料應(yīng)持肯定態(tài)度，只不過其查詢的范圍應(yīng)限于除不動產(chǎn)登記權(quán)利人個人信息和商業(yè)秘密之外的登記結(jié)果資料。任何單位和個人均可查詢除此之外的不動產(chǎn)登記信息，無需做出限制，不動產(chǎn)登記權(quán)利人的個人信息可由利害關(guān)系人依具體情況查詢。對于登記結(jié)果之外的其他原始登記資料，只有權(quán)利人及其代理人、同意之人以及有關(guān)國家機(jī)關(guān)可以查詢，利害關(guān)系人不得查詢。因此，在具體細(xì)則出臺前，應(yīng)對《暫行條例》第27條第1款的利害關(guān)系人和不動產(chǎn)登記資料分別做限縮解釋。此外，還應(yīng)該增加基于公益性目的的查詢規(guī)則。

(責(zé)任編輯:周文升)

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1003－4145［2015］11－0073－06

2015－09－07

路磊(1981—)，中國人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生、講師，主要研究方向為民商法、法律史。