日本超大城市的規(guī)劃管控與現(xiàn)代治理

◎姜雅

東京都是日本政治、經(jīng)濟、金融、文化的中心，是日本47個一級行政區(qū)中人口及城市規(guī)模最大的一個超大型城市,也是亞洲最大的城市，僅次于紐約、倫敦、巴黎的世界級國際大都市。東京都的占地面積2188平方公里，約為北京的七分之一。東京都聚集了近三分之一的日本人口， 2014年常駐人口近3700萬人。2013年東京都的GDP 約7740億美元（按2013年國際匯率折算），僅次于美國紐約，排在世界第二。

何為規(guī)劃管控？嚴(yán)格來說應(yīng)該歸于現(xiàn)代治理的概念范疇之內(nèi)。像東京都這樣人口、資源、金融、產(chǎn)業(yè)如此密集的城市，在日本經(jīng)濟高速增長時期，也曾經(jīng)歷過環(huán)境污染、交通擁堵、霧霾等目前我國的超大城市正在經(jīng)歷的問題。但是經(jīng)過近半個世紀(jì)的探索，其基本實現(xiàn)了超大城市現(xiàn)代治理的井然有序?？偨Y(jié)起來，有以下六個方面的經(jīng)驗值得借鑒：

第一，在管理理念上，由“以物為本”逐漸轉(zhuǎn)變成“以人為本”；從“優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)濟與環(huán)境兼顧”,再到現(xiàn)在的“優(yōu)先保護環(huán)境、實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展及人與自然的和諧共生”。

第二，管理理念的轉(zhuǎn)變，直接體現(xiàn)在立法體系上，法律法規(guī)進一步細(xì)化，可操作性加強。日本為了建立循環(huán)型社會,對垃圾的分類回收有一套非常細(xì)化的法律體系，包括《推進循環(huán)型社會形成基本法》《廢棄物處理法》《資源利用促進法》《汽車回收利用法》《容器包裝回收法》等，而且這些法律的下位均有配套的法規(guī)、法令和實施細(xì)則，作為管理依據(jù)，實操性很強。相關(guān)法律體系的細(xì)化、完善和可操作，對資源的有效利用以及環(huán)境保護起到了重要作用。

比如，日本的《家用電器回收法》規(guī)定家電和汽車生產(chǎn)企業(yè)必須承擔(dān)回收和利用本廠生產(chǎn)的廢舊家電的義務(wù)，回收比例為：空調(diào)60%、電視機55%、冰箱50%、洗衣機50%,報廢汽車95%。生產(chǎn)企業(yè)若達不到回收重復(fù)利用的比例，將受到相應(yīng)懲罰。不光是生產(chǎn)者承擔(dān)循環(huán)利用本廠產(chǎn)品的義務(wù),消費者扔掉這些大件家電或汽車時也要付費。正是通過立法體系的完善、細(xì)化和可操作，東京都正在逐步實現(xiàn)“零排放”的“3R”循環(huán)型經(jīng)濟。

第三，頂層規(guī)劃先行，各層規(guī)劃銜接有序，使城市治理從“末端治理”變成了“源頭管控，重在預(yù)防”。日本的國土規(guī)劃工作開展較早，每10年根據(jù)時代背景的變化出臺一期國土規(guī)劃，目前已經(jīng)是第六次。并且注重將國土規(guī)劃、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃、環(huán)境管理規(guī)劃、節(jié)省能源規(guī)劃及財政規(guī)劃等各層級規(guī)劃橫縱銜接。

日本根據(jù)地理位置、人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，將日本全國劃分為10個城市群落機能互補的廣域地區(qū)，考慮每個城市在廣域地區(qū)乃至整個亞洲中的功能定位和優(yōu)勢特點。東京都最繁華的區(qū)域，即以中心為起點向外延伸70公里處劃圓,這個區(qū)域被稱為“東京圈”。而東京圈外是東京都，東京都外又有“首都圈”?！笆锥既Α币詵|京都為中心，囊括了東京都周邊的茨城、栃木、群馬等8個縣。這里“縣”的級別相當(dāng)于我國的“省級”。因此，首都圈是指在東京都影響力輻射范圍內(nèi)的、以東京都為核心的、獨立協(xié)作又功能互補的8個地區(qū)的廣域聯(lián)合體，約有人口4240萬人，區(qū)域內(nèi)國民生產(chǎn)總值（GDP）近2萬億美元，其經(jīng)濟規(guī)模相當(dāng)于英國和法國。

日本在宏觀的國土規(guī)劃和首都圈規(guī)劃基礎(chǔ)上，再進行各類具體規(guī)劃。《東京都交通體系長期發(fā)展規(guī)劃》使東京都成為一個地上地下多層空間、高效立體的廣區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。在人口和交通流量不斷增長的情況下，東京都又通過規(guī)劃，把城市主體機能分散布局, 在新宿和臨近的千葉縣建設(shè)副都, 把部分政府機構(gòu)和企業(yè)人員遷入副都, 以此緩解擁擠不堪的東京市內(nèi)交通。而《東京都環(huán)境管理規(guī)劃》則使東京都的垃圾產(chǎn)量增速得到控制，使環(huán)境污染由“末端治理”“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的無序管理，變成了有規(guī)劃、有控制、成體系的“源頭治理”。

第四，利用金融、財政、稅收手段進行政府的宏觀調(diào)控,實現(xiàn)資源能源的集約節(jié)約配置和有序管理。日本的《公害對策基本法》《城市規(guī)劃法》中都對環(huán)保稅收、罰款標(biāo)準(zhǔn)等作了明確規(guī)定，這些規(guī)定使東京圈的停車費用極高。市民不敢亂扔垃圾，因為扔垃圾也是要交費的。

除了稅收和罰款等財稅手段之外，東京都政府也利用環(huán)境保護基金等補助金制度，鼓勵企業(yè)購買污染防治設(shè)備、增加防污技術(shù)研發(fā)。尤其是在再生資源化設(shè)備生產(chǎn)補助方面、先導(dǎo)型能源利用設(shè)備引進補貼方面，還有推進循環(huán)型社會技術(shù)實用化方面都有政府的補助金鼓勵。

第五，重視技術(shù)研發(fā)，用技術(shù)創(chuàng)新實現(xiàn)從“勞動力密集型”向“科技密集型”轉(zhuǎn)變的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，使東京都成為世界單位GDP 能耗最低、二氧化碳排放最低的清潔環(huán)保城市之一。為了從源頭根本上改變東京都高生產(chǎn)、高消費、高排放的惡性循環(huán)，政府鼓勵企業(yè)加大研發(fā)力度，將能源結(jié)構(gòu)從高硫燃料向低硫和脫硫化轉(zhuǎn)變，將最新的節(jié)能技術(shù)運用到社會的各個層面，推廣普及可重復(fù)利用能源，從經(jīng)濟上、生活上將城市的一切運行模式都轉(zhuǎn)換到“二氧化碳低排放”上來。

例如，廢塑料類及建筑垃圾等產(chǎn)業(yè)廢棄物首先在氣化爐中被加熱到550℃～630℃，不可燃的物質(zhì)被排出氣化爐后,磁選機和鋁篩選機可分選回收其中有用的鐵和鋁?？扇嘉镞M入回旋熔融爐二次加熱到1300℃左右，在此過程中產(chǎn)生的爐渣粉碎后可充當(dāng)建筑材料。兩次加熱生成的大量高溫氣體進入鍋爐，使注入鍋爐的水變成水蒸氣，推動汽輪機發(fā)電。做完功的蒸汽經(jīng)復(fù)水器還原成水，實現(xiàn)了水的循環(huán)利用。而在發(fā)電過程中產(chǎn)生的廢氣經(jīng)降溫塔、過濾式集塵器、洗煙設(shè)備

第六，多元化的新型公共主體共同參與城市治理，實現(xiàn)了城市的“全民化管理”，使城市治理機制從“被動治理”變成了“主動治理”。東京都在實現(xiàn)城市現(xiàn)代化治理過程中,逐步認(rèn)識到城市治理是一個系統(tǒng)工程，僅僅依靠政府的力量是遠遠不夠的，還必須利用社會各階層人民日益提高的綜合素質(zhì)，形成“產(chǎn)、學(xué)、研、官”多元化的管理主體,實現(xiàn)城市的“全民化管理”。為此，東京都市長親自上電視節(jié)目、到社區(qū)宣傳垃圾分類回收知識，帶頭唱垃圾分類歌。居民人手一冊《家庭垃圾回收指南》，對十一類生活垃圾在不同收集日進行分類回收，以節(jié)約公共部門的勞動力資源。

僅以東京都澀谷區(qū)為例，星期日和星期三回收生活垃圾，星期四回收紙張，星期五回收各種不能燃燒的飲料瓶。住戶必須在前天晚上或第二天早上8點前將各種垃圾分好類后用袋裝好擺放到指定地點，報紙和雜志等必須捆好，各種紙質(zhì)包裝盒和紙箱必須拆開放平，并碼整齊捆好，玻璃瓶和各種塑料瓶子還要清洗干凈，將水倒干，放在透明的塑料袋中擺放在指定的地點。在垃圾丟放集中的地點，有簡單明了的指導(dǎo)圖，也有措詞嚴(yán)厲的打擊非法排放垃圾的告示。為了促進包裝的回收利用，日本專門設(shè)立“容器包裝物回收利用協(xié)會”，協(xié)助企業(yè)和市民進行商品包裝的回收利用，并在整個社會提倡精簡包裝。正是這種“多元化管理主體”的全民參與，使東京都人人都具有了主人翁意識和社會奉獻精神，使東京都的城市治理機制變被動為主動，大大節(jié)約了公共管理部門的人力財力成本。