拆除違法建筑的執(zhí)法誤區(qū)

◎宋振榜

長期以來，對違法建筑的依法拆除一直存有理解和執(zhí)法誤區(qū)，尤其近年來，土地執(zhí)法人員不斷反映法院不予受理土地管理部門申請拆除的案件，使土地案件不便結(jié)案。也因地上建筑未能拆除，有的土地執(zhí)法人員或主管人員還無端受到檢察機關(guān)追究，究其原因，是理解和執(zhí)行法律有偏差造成的。

違法建筑分規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外兩種，但絕大數(shù)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《河南省實施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法》，規(guī)劃區(qū)是指城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)，即“城市、鎮(zhèn)和村莊建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要，必須實行規(guī)劃控制的區(qū)域”。 其中，在城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，還有近期（五年內(nèi)）建設(shè)或改造計劃的集體所有土地區(qū)。在已經(jīng)批準的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，凡未經(jīng)規(guī)劃部門批準，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的，均屬違反規(guī)劃法的行為，由規(guī)劃部門依法查處，當(dāng)事人不改正的，由縣級以上人民政府依法強拆。在鄉(xiāng)、村規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者按規(guī)劃許可建設(shè)的，由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正或拆除。

《行政強制法》第十七條規(guī)定：“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施。行政強制措施權(quán)不得委托?！睋?jù)此可以清楚地得出結(jié)論，在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)凡違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑應(yīng)由人民政府實施拆除，其中，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)先經(jīng)規(guī)劃部門立案查處后，再由政府拆除。

2013年，最高人民法院的《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強制拆除問題的批復(fù)》指出：“根據(jù)行政強制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強制拆除，法律已經(jīng)授予行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請?！北九鷱?fù)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《行政強制法》是一致的，屬于依法作出，所以對于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)違反規(guī)劃建設(shè)的強拆，法院不予受理是正確的。該不予受理應(yīng)指對規(guī)劃部門的申請。

實踐中，人民法院不予受理土地管理部門的強拆申請，此現(xiàn)象存在對兩部法律和最高法批復(fù)的理解誤區(qū)：

一是人民法院對最高法的批復(fù)理解有誤區(qū)。批復(fù)中適用的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強制法》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》是調(diào)整規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違反規(guī)劃行為，不應(yīng)擴大到規(guī)劃區(qū)外。城鄉(xiāng)規(guī)劃是與土地利用總體規(guī)劃相銜接的，根據(jù)《土地管理法》第二十二條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！币虼?，正常情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃不超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍，兩種規(guī)劃落到實地上是無縫對接。在規(guī)劃區(qū)外是《土地管理法》規(guī)定的拆除區(qū)域，即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外，《土地管理法》的表述是：“對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除。”《土地管理法》第八十三條規(guī)定：“由作出處罰決定的機關(guān)依法申請人民法院強制執(zhí)行?！睂Υ朔ㄔ簯?yīng)當(dāng)受理。

二是土地管理部門的執(zhí)法有誤區(qū)。通常，凡是沒有供地批準手續(xù)的一律查處，不論城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)外，自己先行查處，甚至命令或下發(fā)文件，要求處罰和移送到位，忽視了規(guī)劃部門和政府的法定強拆職權(quán)和范圍，且執(zhí)法信息不通，導(dǎo)致各行其是?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》于2007年修訂，晚于《土地管理法》，屬于新法，根據(jù)《立法法》規(guī)定，對同一事件，兩法規(guī)定有不一致時適用新法。所以，土地管理部門執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，排除規(guī)劃部門職責(zé)范圍后再履行自己職責(zé)和范圍。況且兩部法律規(guī)定的拆除區(qū)域是對接關(guān)系，不是重復(fù)執(zhí)法。

三是公眾認識有誤區(qū)。多數(shù)人認為，凡涉地案件均是土地管理部門職責(zé)。體現(xiàn)在黨委和政府常把各種涉地案件批轉(zhuǎn)土地管理部門處理；有關(guān)部門也認為涉地案件是土地管理部門的；群眾信訪也是如此。這是長期以來不熟悉《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，僅憑個人意識形成的認識誤區(qū)，很少有人將兩部法律一并學(xué)習(xí)和研究，未能正確理解《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接關(guān)系，這也是土地管理部門申請拆除得不到法院支持的原因，也是困繞土地執(zhí)法的地方。

對于違法建筑應(yīng)當(dāng)是依法強拆。法律將強拆區(qū)分為行政強制和申請法院執(zhí)行。違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的屬行政強制，違反《土地管理法》的屬申請法院執(zhí)行?！缎姓娭品ā芬彩欠謩e規(guī)定的，兩者不能相混。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中涉及行政強制范圍的規(guī)定有第二、三十九、四十、四十一、四十二、六十四、六十五、六十八條和最高法批復(fù)。《土地管理法》涉及申請法院強制范圍的規(guī)定有第二十二、四十四、五十六、七十三、七十六、八十三條。

根據(jù)已經(jīng)批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀，有的市縣超過了土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模，也有偏小的地方，均以現(xiàn)狀為準，因為該規(guī)劃產(chǎn)生法律效力。對于偏小的，與土地利用總體規(guī)劃確定的范圍呈現(xiàn)不對接區(qū)域，該區(qū)域既不屬《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整范圍，也不是《土地管理法》規(guī)定的申請法院強拆范圍，但可以適用《土地管理法》賦予各級人民政府制止非法占地的職權(quán)。在行使制止權(quán)時，可以政府名義先責(zé)令自拆，逾期強拆，此強拆屬于制止措施，即符合《土地管理法》第三條規(guī)定。該措施不僅在該區(qū)域可以實施，在其范圍外也可實施。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等相關(guān)法律，人民政府制止非法占地（拆除建筑），有部門執(zhí)法程序的可先由部門立案查處，沒有前置程序的應(yīng)先以政府名義告知自拆，逾期強拆。這是政府行政強制的基本程序。

為了認真履行對違法建筑的依法拆除，需要當(dāng)?shù)卣M織相關(guān)部門共同依法梳理職責(zé)，以便依法履職，以前有的市縣已有按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別執(zhí)法的大體分工，但不夠全面具體，有待進一步規(guī)范，從而全面推進依法行政，改善執(zhí)法環(huán)境，不斷營造美好的城鄉(xiāng)環(huán)境。