責(zé)令交地復(fù)議應(yīng)把握的幾個(gè)問(wèn)題

◎徐先飛

“責(zé)令交出土地”這一行政決定源于《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條。根據(jù)該條規(guī)定，違反土地管理法律法規(guī)規(guī)定，阻撓國(guó)家建設(shè)征收土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)責(zé)令交出土地；拒不交出土地的，申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。近年來(lái)，被征地農(nóng)民不服國(guó)土資源部門(mén)責(zé)令交地決定而提起的復(fù)議案件，有不斷增多的趨勢(shì)。因此，本文以上海市部分真實(shí)案例為基礎(chǔ)，對(duì)責(zé)令交地決定行政復(fù)議案件的審查要素進(jìn)行分析，并對(duì)實(shí)踐中的疑難問(wèn)題加以探討。

責(zé)令交地決定的背景

雖然《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條已對(duì)“責(zé)令交出土地”作出了規(guī)定，但2011年前上海市針對(duì)征地房屋補(bǔ)償安置中的爭(zhēng)議處理，采用的是城市房屋拆遷制度中的行政裁決和強(qiáng)遷方式，未作出過(guò)責(zé)令交地的行政行為。

2011年，隨著《國(guó)有土地上房屋征收和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)，上海市頒布了《上海市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施細(xì)則》和《上海市征收集體土地房屋補(bǔ)償暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行規(guī)定》），明確將國(guó)有土地與集體土地上房屋征收補(bǔ)償活動(dòng)區(qū)分開(kāi)來(lái)?！稌盒幸?guī)定》對(duì)征地補(bǔ)償主體和實(shí)施部門(mén)、房屋補(bǔ)償程序以及征地房屋補(bǔ)償爭(zhēng)議的處理方式作了較大的修訂與完善，將征地房屋補(bǔ)償工作納入統(tǒng)一征地補(bǔ)償安置工作，改變了由建設(shè)單位充當(dāng)拆遷人實(shí)施拆遷的操作模式。

《暫行規(guī)定》實(shí)施后，各區(qū)（縣）按照新的要求開(kāi)展本區(qū)域內(nèi)的集體土地征收補(bǔ)償工作。經(jīng)“兩公告一登記”程序，從2012年下半年開(kāi)始，逐漸出現(xiàn)了因達(dá)不成房屋補(bǔ)償協(xié)議且協(xié)調(diào)無(wú)效后，區(qū)（縣）規(guī)土局作出責(zé)令交地決定的情況，因此而提起的行政復(fù)議也隨之而來(lái)。

重點(diǎn)審查的內(nèi)容

被補(bǔ)償人的合法權(quán)益是否得到尊重和落實(shí)，補(bǔ)償安置程序執(zhí)行是否規(guī)范到位，是行政復(fù)議需要重點(diǎn)審查的內(nèi)容。主要有以下幾個(gè)方面：

被申請(qǐng)人作出責(zé)令交地決定是否有職權(quán)依據(jù)。根據(jù)《土地管理法實(shí)施條例》第四十五條，作出責(zé)令交出土地相關(guān)行政決定的行政主體是“縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門(mén)”,主要是指縣、市、省國(guó)土資源局?！稌盒幸?guī)定》第二十六條也明確了作出責(zé)令交地決定的主體為區(qū)（縣）土地管理部門(mén)。實(shí)踐中，部分地方以國(guó)土資源所、城市管理局、綜合執(zhí)法局、規(guī)劃部門(mén)、城建部門(mén)名義，甚至以某某拆遷指揮部等臨時(shí)機(jī)構(gòu)、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司的名義，作出責(zé)令交出土地決定，存在行政主體不適格的問(wèn)題，決定當(dāng)然也應(yīng)歸于無(wú)效。

被申請(qǐng)人作出責(zé)令交地決定的認(rèn)定事實(shí)是否清楚。這里的“事實(shí)”，主要指實(shí)體而言，包括是否有批準(zhǔn)文件，如經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法批準(zhǔn)的征收土地方案和征地房屋補(bǔ)償方案；征地房屋補(bǔ)償方案是否依法、合理地確定了房屋的補(bǔ)償方式和金額計(jì)算方法；估價(jià)機(jī)構(gòu)和估價(jià)報(bào)告是否合法有效；對(duì)被補(bǔ)償人宅基地上房屋面積和人口認(rèn)定與相關(guān)具體補(bǔ)償方案是否符合規(guī)定等。

被申請(qǐng)人作出責(zé)令交地決定前的相關(guān)工作程序是否規(guī)范?！渡虾Ｊ姓鞯胤课菅a(bǔ)償爭(zhēng)議協(xié)調(diào)和處理試行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試行辦法》）作為《暫行規(guī)定》的配套文件，明確了爭(zhēng)議解決機(jī)制的總體流程。具體來(lái)說(shuō)，在規(guī)定的簽約期限屆滿(mǎn)后雙方達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的，區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)可以提出具體補(bǔ)償方案，并給予被補(bǔ)償人不少于10日的答復(fù)期限。答復(fù)期限屆滿(mǎn)，經(jīng)協(xié)調(diào)未能達(dá)成一致，或者被補(bǔ)償人經(jīng)兩次通知不出席協(xié)調(diào)會(huì)的，由區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)按照具體補(bǔ)償方案實(shí)施補(bǔ)償。若被補(bǔ)償人依法得到補(bǔ)償或者無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受補(bǔ)償，且拒不搬遷和交出土地的，區(qū)（縣）土地管理部門(mén)可以責(zé)令被補(bǔ)償人限期交出土地。

被申請(qǐng)人作出責(zé)令交地決定適用法律是否正確。主要審查是否正確適用了有關(guān)法律、法規(guī)或行政規(guī)范性文件，是否存在因引用了不當(dāng)條款使責(zé)令交地決定書(shū)喪失合法性基礎(chǔ)的情況。

常見(jiàn)的疑難問(wèn)題

關(guān)于補(bǔ)償面積的認(rèn)定?！稌盒幸?guī)定》第十二條規(guī)定，征地房屋補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)以合法有效的宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證或者建房批準(zhǔn)文件計(jì)戶(hù)，按戶(hù)進(jìn)行補(bǔ)償。房屋的用途和建筑面積，以宅基地使用證、房地產(chǎn)權(quán)證或者建房批準(zhǔn)文件的記載為準(zhǔn)。

浦東新區(qū)曹路鎮(zhèn)努力村一申請(qǐng)人甲某，在復(fù)議時(shí)提出，自己有兩處個(gè)人建房，而責(zé)令交出土地決定書(shū)將其認(rèn)定為一處，且該房屋已經(jīng)司法分割，區(qū)規(guī)劃國(guó)土管理局作出決定前沒(méi)有通知相關(guān)權(quán)利人，程序違法。經(jīng)查，依據(jù)甲某的宅基地申請(qǐng)表、宅基地審核表、建房用地申請(qǐng)表、建房用地許可證等文書(shū)和鎮(zhèn)政府提供的情況說(shuō)明，甲某房屋有證建筑面積為352平方米，未達(dá)建房標(biāo)準(zhǔn)建筑面積為0平方米。據(jù)此，對(duì)甲某補(bǔ)償?shù)暮硕ǚ课菝娣e為352平方米，已包含兩處房屋。同時(shí)，因?yàn)樯鲜鑫募d明持有人為甲某，雖然該房屋已被生效的民事調(diào)解書(shū)進(jìn)行了分割，但不影響甲某之戶(hù)作為一個(gè)整體成為征收補(bǔ)償對(duì)象。至于甲某之戶(hù)得到補(bǔ)償后如何依據(jù)有關(guān)司法文書(shū)再行處分，屬該戶(hù)內(nèi)部民事法律關(guān)系的自我調(diào)整，不屬于征地房屋補(bǔ)償所應(yīng)考量的事項(xiàng)。

關(guān)于“已征未拆”地塊的房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。所謂“已征未拆”地塊，是指該地塊之前已經(jīng)辦理了集體土地征收手續(xù)，但尚未對(duì)其上房屋實(shí)施補(bǔ)償。根據(jù)《暫行規(guī)定》第二十八條，本規(guī)定施行前已辦理征收集體土地手續(xù)，并已補(bǔ)償、辦完被征地人員社會(huì)保障手續(xù)，但在《暫行規(guī)定》施行后才實(shí)施房屋補(bǔ)償?shù)?，區(qū)（縣）征地事務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)編制征地房屋補(bǔ)償方案，由區(qū)（縣）土地管理部門(mén)履行公告、聽(tīng)取意見(jiàn)等程序后，報(bào)區(qū)（縣）政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

某地塊位于徐匯區(qū)高家浜，于2002年經(jīng)上海市政府發(fā)文決定征收，土地性質(zhì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有。申請(qǐng)人乙某認(rèn)為其房屋應(yīng)適用國(guó)有土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)查，當(dāng)時(shí)國(guó)家對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行了土地、青苗和集體資產(chǎn)的補(bǔ)償，并為被征地集體經(jīng)濟(jì)組織成員提供了相應(yīng)的社會(huì)保障，但一直未補(bǔ)償該集體土地上的房屋。乙某1993年2月向當(dāng)?shù)剞r(nóng)村村民購(gòu)買(mǎi)房屋時(shí)，該地塊并未被國(guó)家征收。對(duì)于這種“已征未拆”地塊，應(yīng)當(dāng)適用《暫行規(guī)定》，以征收集體土地房屋的標(biāo)準(zhǔn)編制補(bǔ)償方案并報(bào)批實(shí)施，而不應(yīng)以國(guó)有土地上房屋征收的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償。

另外，鑒于《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干規(guī)定》）第十二條的規(guī)定，征收農(nóng)村集體土地時(shí)未就被征收土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行安置補(bǔ)償，補(bǔ)償安置時(shí)房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請(qǐng)求參照?qǐng)?zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，人民法院一般應(yīng)予支持。實(shí)踐中，如被補(bǔ)償人有意愿參照國(guó)有土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，行政機(jī)關(guān)可以提供兩套方案供其比選。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定問(wèn)題。所謂農(nóng)村村民，是指具有上海市常住戶(hù)口的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。在一起行政復(fù)議中，申請(qǐng)人丙某雖于1993年向當(dāng)?shù)卮迕褓?gòu)買(mǎi)了現(xiàn)有房屋，但其本身非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，購(gòu)房后也未取得集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，其身份屬性與當(dāng)?shù)卦迕裼斜举|(zhì)不同，因此補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)也有所區(qū)分，前者僅“數(shù)磚頭”，后者則實(shí)行“數(shù)磚頭”與“數(shù)人頭”相結(jié)合。

關(guān)于港澳居民和外籍人士的送達(dá)問(wèn)題。實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)作出行政行為后如何送達(dá)，基本是參照《民事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。但在征地房屋補(bǔ)償中，如完全參照《民事訴訟法》中60日的公告送達(dá)期限，則會(huì)影響征地項(xiàng)目的整體推進(jìn)。故《試行辦法》中關(guān)于公告送達(dá)的期限，明確規(guī)定了針對(duì)責(zé)令交出土地決定書(shū)采用公告送達(dá)的，自公告之日起滿(mǎn)30日視為送達(dá)；其他文書(shū)采用公告送達(dá)的，滿(mǎn)5日視為送達(dá)。對(duì)于少數(shù)港澳或外籍人士的公告送達(dá)期限，實(shí)踐中仍然參照《最高人民法院關(guān)于涉港澳民商事案件司法文書(shū)送達(dá)問(wèn)題若干規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，公告送達(dá)期限須滿(mǎn)3個(gè)月。

完善復(fù)議程序的建議

結(jié)合責(zé)令交地行政復(fù)議實(shí)踐，可以考慮從以下兩方面對(duì)行政復(fù)議機(jī)制加以改進(jìn)。

完善復(fù)議審查程序，構(gòu)建多元化調(diào)查方式。責(zé)令交地等行政復(fù)議案件多數(shù)案情復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，也是申請(qǐng)人委托代理律師比例較高的復(fù)議案件類(lèi)型，僅靠書(shū)面審查有時(shí)難以查清案情，作出準(zhǔn)確、適當(dāng)?shù)牟脹Q。因此，應(yīng)當(dāng)改革行政復(fù)議審查方式，從“書(shū)面審查為主”中擺脫出來(lái)，突出復(fù)議審查的公開(kāi)性和辯論性。可以借鑒法院的司法程序，舉行公開(kāi)審理和聽(tīng)證，通過(guò)雙方質(zhì)辯的方式辦案。目前，市規(guī)劃國(guó)土資源局在辦理責(zé)令交地等頭緒繁雜、矛盾突出的行政復(fù)議案件時(shí)，已經(jīng)嘗試采用聽(tīng)證調(diào)查和實(shí)地勘察等方式，收到良好成效。但是由于聽(tīng)證的調(diào)查方式?jīng)]有得到法律的確認(rèn)，難以形成制度被廣泛使用。建議規(guī)定凡是疑難、復(fù)雜的案件，影響重大的案件，涉及適用依據(jù)有較大分歧的案件，應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)。同時(shí)，對(duì)聽(tīng)證程序、聽(tīng)證記錄的法律效力等問(wèn)題作出具體規(guī)定。

完善對(duì)行政規(guī)范性文件的復(fù)議審查制度。復(fù)議機(jī)關(guān)如對(duì)規(guī)范性文件無(wú)權(quán)處理，則需轉(zhuǎn)送，轉(zhuǎn)送期間中止對(duì)具體行政行為的審查。理論上來(lái)說(shuō)，按照行政復(fù)議有關(guān)時(shí)限規(guī)定，在不延長(zhǎng)審理期限的情況下，從受理到最終作出復(fù)議決定需要經(jīng)過(guò)“對(duì)具體行政行為審查（60日）+轉(zhuǎn)送（7 工作日）+有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)抽象行政行為審查（60日）”的期間，即申請(qǐng)人需要等待4個(gè)多月方可拿到行政規(guī)范性文件審查處理決定和行政復(fù)議決定書(shū)。隨著責(zé)令交地行政復(fù)議案件的增多，建議可以考慮采取“一次審查原則”，即針對(duì)同一規(guī)范性文件，僅在首次有申請(qǐng)人提出申請(qǐng)時(shí)，由有權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，之后遇同樣申請(qǐng)則可直接援用首次審查決定，以達(dá)到提高行政效率的目的。