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    走出“強(qiáng)制拆除”的執(zhí)行誤區(qū)

    2015-01-31 20:01:15宋振榜
    資源導(dǎo)刊 2015年5期
    關(guān)鍵詞:土地管理法總體規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃

    ◎宋振榜

    走出“強(qiáng)制拆除”的執(zhí)行誤區(qū)

    ◎宋振榜

    當(dāng)前,拆違工作之所以存在申請法院強(qiáng)制執(zhí)行難的問題,一定程度上是因?yàn)閷Α缎姓?qiáng)制法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、最高人民法院《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》的理解和執(zhí)行出現(xiàn)了偏差——

    如何依法拆除違法建筑物,一直都是困擾國土執(zhí)法人員的一道難題。實(shí)踐中,存在法院拒絕受理國土部門拆違申請,導(dǎo)致案件無法結(jié)案的情況,部分國土執(zhí)法人員還因未能拆除地上建筑物而受到檢察機(jī)關(guān)的追究。之所以會出現(xiàn)這些情況,一定程度上是因?yàn)樵诶斫夂蛨?zhí)行相關(guān)法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)了偏差。

    違法建筑物分規(guī)劃區(qū)內(nèi)、外兩種,但絕大多數(shù)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《河南省實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃法辦法》規(guī)定,規(guī)劃區(qū)是指城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū),即“城市、鎮(zhèn)和村莊建成區(qū)以及因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要,必須實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域”。其中,在城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi),還有近期(5年內(nèi))建設(shè)或改造計(jì)劃的集體所有土地區(qū)。在已經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),凡未取得規(guī)劃許可證或者未按照規(guī)劃許可證建設(shè)的,均屬違反規(guī)劃法的行為,由規(guī)劃部門依法查處;當(dāng)事人不改正的,由縣級以上人民政府依法強(qiáng)拆。在鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得規(guī)劃許可證或未按規(guī)劃許可建設(shè)的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責(zé)令改正或拆除。

    《行政強(qiáng)制法》第十七條規(guī)定,行政強(qiáng)制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。行政強(qiáng)制措施權(quán)不得委托。據(jù)此可以清楚地得出結(jié)論,在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)凡違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的建筑物應(yīng)由人民政府實(shí)施拆除。其中,在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)應(yīng)先經(jīng)規(guī)劃部門立案查處后,再由政府拆除。

    2013年,最高人民法院的《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》指出,對涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除,法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán),法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請。該批復(fù)與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》是一致的。所以,對于城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)違反規(guī)劃建設(shè)的強(qiáng)拆,法院不予受理是正確的。此處的不予受理應(yīng)指對規(guī)劃部門的申請。

    導(dǎo)致法院不予受理土地管理部門的強(qiáng)拆申請的,是對兩部法律和最高人民法院批復(fù)的認(rèn)識誤區(qū):

    一是對最高人民法院批復(fù)理解有誤區(qū)。批復(fù)中適用的是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《行政強(qiáng)制法》?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》是調(diào)整規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的違反規(guī)劃行為,不應(yīng)擴(kuò)大到規(guī)劃區(qū)外。城鄉(xiāng)規(guī)劃是與土地利用總體規(guī)劃相銜接的,根據(jù)《土地管理法》第二十二條的規(guī)定,城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。因此,正常情況下,城鄉(xiāng)規(guī)劃不超過土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍。在規(guī)劃區(qū)外的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等是《土地管理法》規(guī)定的拆除區(qū)域,即土地利用總體規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍外。根據(jù)《土地管理法》,對違反土地利用總體規(guī)劃,擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的,限期拆除,由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。對此,法院應(yīng)當(dāng)受理。

    二是國土部門的執(zhí)法有誤區(qū)。通常,國土部門對凡是沒有供地批準(zhǔn)手續(xù)的一律查處,而不考慮是否在城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)外,忽視了規(guī)劃部門和政府的法定強(qiáng)拆職權(quán)和范圍。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于2007年修訂,晚于《土地管理法》,屬于新法,根據(jù)《立法法》規(guī)定,對同一事件,兩法規(guī)定有不一致時(shí)適用新法。所以,國土部門執(zhí)法時(shí)應(yīng)當(dāng)首先依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》,排除規(guī)劃部門職責(zé)范圍后再履行自己職責(zé)和范圍。況且兩部法律規(guī)定的拆除區(qū)域是對接關(guān)系,不是重復(fù)執(zhí)法。

    三是公眾認(rèn)識有誤區(qū)。多數(shù)人認(rèn)為,凡涉地案件均是國土部門職責(zé)。地方黨委和政府也常把各種涉地案件批轉(zhuǎn)國土部門處理,群眾信訪也是如此。這是不熟悉《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》造成的認(rèn)識誤區(qū)。很少有人將兩部法律一并學(xué)習(xí)和研究,正確理解《土地管理法》規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接關(guān)系。這也是國土部門申請拆除得不到法院支持,從而困擾土地執(zhí)法的地方。

    違法建筑物應(yīng)當(dāng)依法強(qiáng)拆。強(qiáng)拆可依法分為行政強(qiáng)制和申請法院執(zhí)行。違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的屬行政強(qiáng)制,違反《土地管理法》的應(yīng)申請法院執(zhí)行?!缎姓?qiáng)制法》也是分別規(guī)定的,兩者不能相混?!冻青l(xiāng)規(guī)劃法》中涉及行政強(qiáng)制范圍的規(guī)定是第二條、第三十九條至第四十二條、第六十四條、第六十五條、第六十八條和最高人民法院批復(fù),《土地管理法》涉及申請法院強(qiáng)制執(zhí)行范圍的規(guī)定是第二十二條、第四十四條、第五十六條、第七十三條、第七十六條和第八十三條。

    部分市縣已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃現(xiàn)狀,與土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模不符,此時(shí)應(yīng)以現(xiàn)狀為準(zhǔn)。如果現(xiàn)狀規(guī)模偏小,與土地利用總體規(guī)劃確定的范圍有不對接區(qū)域,該區(qū)域既不屬《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》調(diào)整范圍,也不是《土地管理法》規(guī)定的申請法院強(qiáng)拆范圍,此時(shí),可以適用《土地管理法》賦予各級人民政府制止非法占地的職權(quán)。在行使制止權(quán)時(shí),以政府名義先責(zé)令自拆,逾期強(qiáng)拆,此強(qiáng)拆屬于制止措施,符合《土地管理法》第三條規(guī)定。該措施不僅在該區(qū)域可以實(shí)施,在其范圍外也可實(shí)施。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》等相關(guān)法律,人民政府制止非法占地,有部門執(zhí)法程序的可先由部門立案查處,沒有前置程序的應(yīng)先以政府名義告知自拆,逾期強(qiáng)拆。這是政府行政強(qiáng)制的基本程序。

    正確拆除違法建筑物,需要當(dāng)?shù)卣M織相關(guān)部門共同梳理職責(zé),以便依法履職。目前,已有地方按城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)外分別執(zhí)法,但不夠全面具體,有待進(jìn)一步規(guī)范,從而全面推進(jìn)依法行政,改善執(zhí)法環(huán)境,不斷營造美好的城鄉(xiāng)環(huán)境。

    (作者單位:河南省國土資源廳)

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