農(nóng)村土地集約利用的思考

文/李娟 連云港市國(guó)有土地儲(chǔ)備中心 江蘇連云港 222001

農(nóng)村土地集約利用的思考

文/李娟 連云港市國(guó)有土地儲(chǔ)備中心 江蘇連云港 222001

農(nóng)村問題是制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的突出問題，而土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，是我國(guó)極其寶貴的自然資源。人多地少是我國(guó)的基本國(guó)情，隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人地矛盾日益尖銳，有限的耕地資源在不斷減少。本文針對(duì)農(nóng)村土地集約利用程度不高，利用方式粗放低效，耕地?cái)?shù)量逐年減少的事實(shí)，從促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地集約利用角度探討農(nóng)村土地利用價(jià)值的再定位，提出轉(zhuǎn)變土地利用方式、多規(guī)合一、大力實(shí)施土地整理、開展宣傳保護(hù)教育等措施。

農(nóng)村；土地；集約利用

2015年6月25 日是第25個(gè)全國(guó)土地日，土地日主題是：節(jié)約集約利用土地 推動(dòng)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變。黨的十八大以及三中、四中全會(huì)都對(duì)完善資源節(jié)約集約制度，健全土地節(jié)約集約用地制度提出了新的重要部署：嚴(yán)格落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略、推進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高土地利用效率。利用和保護(hù)好土地資源，不僅對(duì)農(nóng)業(yè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有非常重要的意義，而且是關(guān)系國(guó)家民族興衰和造福子孫后代的大事。然而長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村缺少資金、規(guī)劃、管理不嚴(yán)，因非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地急劇擴(kuò)張?jiān)斐傻母孛娣e銳減和土地資產(chǎn)流失以及土地資源浪費(fèi)，農(nóng)村土地集約利用已迫在眉睫。

1.土地集約利用的概念

土地集約利用的概念最早來(lái)源于對(duì)農(nóng)業(yè)利用的研究，是由古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家大衛(wèi)?李嘉圖在地租理論中首次提出的。

農(nóng)業(yè)土地集約利用，是指在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)，使用先進(jìn)的技術(shù)和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的一種農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式。

農(nóng)業(yè)土地集約利用按照生產(chǎn)要素投入的構(gòu)成不同分為勞動(dòng)密集型、資金密集型和技術(shù)密集型。勞動(dòng)密集型土地集約利用就是以多投入勞動(dòng)來(lái)提高土地生產(chǎn)率，使有限的土地發(fā)揮最大的效力。資金密集型土地集約利用就是多投入資金來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。技術(shù)密集型集約利用從提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的科技含量的角度，實(shí)現(xiàn)增加土地收益的目的。一般來(lái)說，像我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家趨向于勞動(dòng)密集型，像歐美一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、科技力量強(qiáng)的國(guó)家側(cè)重于資金或技術(shù)密集型。

2.農(nóng)村土地集約節(jié)約利用的理論依據(jù)

土地與人類生存和發(fā)展關(guān)系極為密切，長(zhǎng)期以來(lái)土地資源受到各個(gè)科學(xué)領(lǐng)域的關(guān)注，形成了科學(xué)土地資源開發(fā)利用研究理論和思想，至今這些理論和思想在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、土地利用中得到大量的實(shí)證運(yùn)用。這些理論包括：

2.1 農(nóng)村土地集約利用的地租理論

通常來(lái)說地租有絕對(duì)地租、級(jí)差地租、壟斷地租三種形式。在社會(huì)主義制度下，形成級(jí)差地租的客觀物質(zhì)條件仍然存在，那就是土地肥沃程度和位置的差異以及連續(xù)投資勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異。它把由于土地肥力和土地位置差異產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租Ⅰ；把由于在同一塊地上連續(xù)投資的勞動(dòng)生產(chǎn)率所產(chǎn)生的超額利潤(rùn)轉(zhuǎn)化的級(jí)差地租稱為級(jí)差地租Ⅱ。

地租理論對(duì)于土地資源的合理開發(fā)利用，制定土地利用政策具有重要的指導(dǎo)作用。保證從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民能獲得超額利潤(rùn)，提高農(nóng)民種地的積極性，促使農(nóng)民自覺提高耕地保護(hù)意識(shí)。一是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)集中連片，發(fā)揮規(guī)模效益；二是增加有效耕地面積，提高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積比重；三是建立保護(hù)和補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的持續(xù)利用。

2.2 農(nóng)村土地集約利用的杜能農(nóng)業(yè)區(qū)位論

農(nóng)業(yè)區(qū)位理論是由杜能提出來(lái)的，它是研究級(jí)差地租中由于位置的優(yōu)劣不同而產(chǎn)生的地租。它認(rèn)為農(nóng)業(yè)土地利用類型和農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營(yíng)集約化程度，不僅取決于土地的自然條件，而且更重要的是依賴于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況和生產(chǎn)力發(fā)展水平，尤其是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地到農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的距離、交通便利程度等。農(nóng)業(yè)區(qū)位理論可以確定不同地段的土地用途，距離市場(chǎng)遠(yuǎn)近不同的土地，所創(chuàng)造的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值呈現(xiàn)出級(jí)差分布，為合理利用土地資源提供了重要的經(jīng)濟(jì)條件。它對(duì)合理地確定土地利用方向和結(jié)構(gòu)，確定各項(xiàng)用地的合理配置點(diǎn)具有指導(dǎo)意義。

2.3 農(nóng)村土地集約利用的土地報(bào)酬遞減理論

由于土地利用報(bào)酬遞減規(guī)律的作用，土地利用集約度的提高是有限度的，理論上，當(dāng)對(duì)土地連續(xù)投入資本和勞動(dòng)力達(dá)到經(jīng)濟(jì)上的報(bào)酬遞減點(diǎn)，即邊際收益等于邊際產(chǎn)出時(shí)，經(jīng)營(yíng)者將不會(huì)追加投入，這一臨界點(diǎn)就是土地利用的集約邊界，達(dá)到了集約邊界的土地利用稱之為理論上的集約利用，反之，未達(dá)到集約邊界的土地利用稱之為理論上的粗放利用。土地報(bào)酬遞減理論認(rèn)為人類從土地上獲得的報(bào)酬是隨對(duì)土地投入的增加而不斷增加的，但投入達(dá)到一定時(shí)，報(bào)酬反而隨著土地的收入不斷減少，只有當(dāng)科學(xué)技術(shù)有突破性進(jìn)展時(shí)，才會(huì)呈現(xiàn)報(bào)酬遞增現(xiàn)象，一定程度后，又出現(xiàn)報(bào)酬遞減現(xiàn)象。土地報(bào)酬并不隨投入的增加而始終增加這一原理要求人類對(duì)土地集約節(jié)約利用，不能盲目投入，要尋求并優(yōu)化土地資源與勞力資源和資本資源的最佳配合比例，發(fā)揮先進(jìn)技術(shù)優(yōu)勢(shì)以提高生產(chǎn)力和合理投入生產(chǎn)資源發(fā)展生產(chǎn)。

3.農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀和問題

我國(guó)雖然擁有960萬(wàn)平方公里的土地，但人多地少問題突出，耕地資源十分稀缺，根據(jù)《2013中國(guó)國(guó)土資源公報(bào)》顯示，截至2012 年12月31日，全國(guó)耕地面積為13515.85萬(wàn)公頃（20.27億畝），人均耕地只有1.37畝，僅為世界人均耕地的1/3；耕地比重較小，僅占全國(guó)土地總面積的13.7%，據(jù)統(tǒng)計(jì)資料表明：我國(guó)現(xiàn)有耕地中，優(yōu)質(zhì)耕地高產(chǎn)田僅占耕地總量的30%，2億畝耕地后備資源中適應(yīng)開墾的僅占40%左右。

3.1 土地利用規(guī)劃滯后

科學(xué)規(guī)劃是土地資源有效利用的前提。但大多數(shù)村委會(huì)并沒有按照有關(guān)規(guī)定建立村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理體系，村級(jí)土地利用規(guī)劃缺失，村莊規(guī)劃與土地利用規(guī)劃缺乏有效銜接，規(guī)劃滯后，不能合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、范圍和用地規(guī)模，布局分散凌亂，沒有發(fā)揮規(guī)劃應(yīng)有的控制力和約束力，農(nóng)民建房隨意性很大，完全憑自己的意愿建造住房，村莊建設(shè)無(wú)序外延擴(kuò)張，這樣既嚴(yán)重浪費(fèi)土地，又破壞了耕地。

3.2 土地閑置和粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重

我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，農(nóng)村土地大多處于自然、粗放、無(wú)序的利用狀態(tài)。閑置的耕地大多是自然條件差、農(nóng)田水利設(shè)施不完善、耕種十分不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)，由于種植業(yè)生產(chǎn)成本高、效益低，農(nóng)民生產(chǎn)積極性不高，大批農(nóng)村青壯年勞力走出農(nóng)村擁向城市打工就業(yè)，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力只是老人和婦女，他們接受新生事物的能力差，生產(chǎn)技能有限，偶爾的季節(jié)性種植，僅能出于自給自足之需要，致使部分耕地被閑置，造成了寶貴的耕地資源的浪費(fèi)。

3.3 農(nóng)村土地生產(chǎn)力下降

土壤侵蝕、酸化和鹽漬化是當(dāng)前我國(guó)耕地質(zhì)量下降的三大主要表現(xiàn)。一是化肥的過量使用直接加重了土壤酸化的程度，造成地力下降，土壤板結(jié)，直接導(dǎo)致農(nóng)作物發(fā)病率升高，農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下滑。農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師錢克明日前在全國(guó)兩會(huì)上說:“我國(guó)年化肥使用量世界第一位，占世界的三分之一，相當(dāng)于美國(guó)和印度的總和。”二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“三廢”排放污染，造成土地污染日益嚴(yán)重，耕地質(zhì)量下降，農(nóng)作物不能正常生長(zhǎng)，嚴(yán)重影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。三是對(duì)耕地保護(hù)不當(dāng)，導(dǎo)致丘陵土地的植被破壞，引起水土流失，耕地質(zhì)量劣變；四是北方平原區(qū)因排灌系統(tǒng)不完善，造成土壤的鹽漬化。

3.4 土地的集約利用程度不高

在農(nóng)村，新建住宅不斷向生產(chǎn)生活更加便利的中心區(qū)域無(wú)序擴(kuò)張，農(nóng)民住房零星分散，隨意性建房，超面積建房，土地浪費(fèi)現(xiàn)象普遍，還形成了很多“空心村”，農(nóng)村土地開發(fā)利用陷入“邊開發(fā)整理，邊違法占用”的怪圈。

3.5 農(nóng)村土地制度不夠完善

在我國(guó)廣大農(nóng)村，由于我國(guó)的土地管理制度存在土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善、征收制度不合理、宅基地制度不完善等很多缺陷，土地價(jià)格相對(duì)較低，形成了農(nóng)村建設(shè)用地在數(shù)量上猛增的趨勢(shì)，以2013年為例，全年因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕等原因減少耕地40.2萬(wàn)公頃。

3.5.1 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善

從目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)際運(yùn)作和具體內(nèi)容來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仍然具有明顯的債權(quán)性質(zhì)，發(fā)包人和政府對(duì)于承包人的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)，往往造成耕地資源被農(nóng)村基層政府或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織隨意地收回、占用或征用，其利益隨意地被有關(guān)政府組織或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分享。

3.5.2 土地征收制度不完善。

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快，農(nóng)村土地征用的規(guī)模也將越來(lái)越大。目前實(shí)行的土地征用制度缺陷日益凸現(xiàn)，農(nóng)村土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、土地收益分配不合適以及失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度落后，使農(nóng)民收益權(quán)受到削弱，農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民同等待遇的社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)在農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的分配土地收益經(jīng)過多次分割，好多地方農(nóng)民權(quán)益得不到應(yīng)有保障。在征用土地過程中，農(nóng)民失去了土地也就是失去了基本保障。失地農(nóng)民為了維持生活，轉(zhuǎn)而希望政府能為他們未來(lái)一段時(shí)期的生存提供一個(gè)可靠的保障，而農(nóng)村的社會(huì)保障體系至今仍未有效建立起來(lái)。

3.5.3 農(nóng)村宅基地制度不完善

宅基地問題是當(dāng)前農(nóng)村土地管理中的一個(gè)熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，現(xiàn)行宅基地管理制度和政策措施已不適應(yīng)新形勢(shì)需要，農(nóng)村宅基地的使用和管理與新形勢(shì)下的土地使用制度不銜接，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。宅基地使用權(quán)不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)以及宅基地退出機(jī)制缺失，引發(fā)“空心村”現(xiàn)象對(duì)多占超標(biāo)部分沒有嚴(yán)格的宅基地制度來(lái)制約，影響了農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和農(nóng)村土地利用率的提高。

3.6 土地違法行為屢禁不止。

雖然我國(guó)制定了一系列節(jié)約用地、保護(hù)耕地、合理用地的法規(guī)和政策，但違法亂占濫用耕地的不合理利用土地的現(xiàn)象依然存在，所謂的政績(jī)形象工程用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的房地產(chǎn)開發(fā)圈地等非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地超過了兩億多畝。大部分農(nóng)民法律意識(shí)比較淡薄，經(jīng)常會(huì)私自亂搭亂建，建房隨意性大，土地利用率低，少批多占和“一戶多宅”現(xiàn)象沒有得到有效控制。甚至違法違規(guī)占用土地，這部分違法用地面積小、宗數(shù)多、分布廣，由于涉及群眾切身利益，強(qiáng)制拆除難度很大。

4.農(nóng)村土地集約利用的幾點(diǎn)建議

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以保障發(fā)展、保護(hù)資源、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)為出發(fā)點(diǎn)，按照“科學(xué)規(guī)劃，注重實(shí)效、有序開發(fā)、持續(xù)利用”的原則，切實(shí)保護(hù)和合理利用土地資源。

4.1 轉(zhuǎn)變土地利用方式，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用

土地是不可再生資源，只有高效利用，才能緩減人地矛盾，轉(zhuǎn)變土地利用方式是提高農(nóng)村土地利用率促進(jìn)土地高效利用的有效途徑。通過轉(zhuǎn)變農(nóng)村土地粗放、低效利用方式，大力開展節(jié)地挖潛工作，擴(kuò)展土地可利用空間，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

4.2 以土地利用總體規(guī)劃為“龍頭”，多規(guī)合一

土地利用總體規(guī)劃作為合理調(diào)控、管理協(xié)調(diào)土地資源的重要手段，在保護(hù)耕地、協(xié)調(diào)各業(yè)用地、合理開發(fā)土地資源等方面發(fā)揮“龍頭”作用。要形成土地利用總體規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的融合，統(tǒng)籌安排農(nóng)村生產(chǎn)、生活、居住建設(shè)、生態(tài)用地布局。

4.3 努力增加對(duì)土地開發(fā)利用的投入，不斷提高土地生產(chǎn)力。

現(xiàn)行的耕地保護(hù)政策對(duì)耕地資源的保護(hù)力度不夠，這給糧食危機(jī)的產(chǎn)生提供了前提條件。保護(hù)耕地，切實(shí)做好土地資源開發(fā)利用需要長(zhǎng)期投入，增加對(duì)土地的有效投入，是防止掠奪性經(jīng)營(yíng)，提高土地生產(chǎn)力的必要手段。政府應(yīng)當(dāng)實(shí)行有效的經(jīng)濟(jì)政策，由財(cái)政作適當(dāng)?shù)膶?dǎo)向性投入，適時(shí)地引導(dǎo)社會(huì)資本投入土地資源開發(fā)利用，為農(nóng)村土地的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展提供各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)支持，增加農(nóng)村土地的投入和產(chǎn)出比，不斷提高土地生產(chǎn)力。農(nóng)村土地資源開發(fā)利用的功效已從補(bǔ)充耕地、節(jié)約用地，逐步拓展到促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在推進(jìn)工作中雖有整合資金的需求，但受體制機(jī)制的制約，整合的資金范圍和數(shù)量有限，需要政府統(tǒng)領(lǐng)，努力增加對(duì)土地資源開發(fā)利用的投入。建立必要的勞動(dòng)積累制度完善互助互利、協(xié)作興辦農(nóng)田建設(shè)的辦法，把中產(chǎn)、低產(chǎn)農(nóng)田逐步改造成穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)農(nóng)田。

4.4 大力實(shí)施土地整理，提升土地再生資源的潛力

土地整理作為促進(jìn)土地合理利用、調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的重要手段，在實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置、提高土地利用率和改善生態(tài)環(huán)境方面起到了重要的作用。一是，土地整理可增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境，提高土地利用率和產(chǎn)生出率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收，農(nóng)民增效。二是，土地整理能提高農(nóng)村集體土地利用率。對(duì)“空心村”綜合整治，改善居民居住環(huán)境，提高居住農(nóng)民人口密度，歸并零星村莊，整治開發(fā)舊村宅基地，提升土地再生資源的潛力。同時(shí)要嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村一戶一宅和戶均住宅面積有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制農(nóng)民超面積建房；三是，土地整理能維持耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。人口增長(zhǎng)趨勢(shì)在今后一段時(shí)間內(nèi)不會(huì)扭轉(zhuǎn)，土地面積的有限性，空間位置的固定性決定了無(wú)限增加耕地的數(shù)量是不可能的，只有實(shí)行土地整理，提高土地集約利用，才能實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

4.5 開展土地資源利用保護(hù)教育。

要以“6.25全國(guó)土地日”、“12.4普法日”為契機(jī)，動(dòng)用各種宣傳工具和手段，開展形式多樣、覆蓋面廣的宣傳活動(dòng)，進(jìn)行經(jīng)常性的宣傳教育，加大對(duì)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等土地法律法規(guī)的學(xué)習(xí)和宣傳，使人們了解土地在人類生存和發(fā)展中的重要地位和作用，以及珍惜保護(hù)土地資源的重要意義。要在初級(jí)教育和中等教育中，普及愛護(hù)資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的教育，培養(yǎng)新一代愛護(hù)土地及其它自然資源的觀念。使人人樹立珍惜愛護(hù)土地的觀念，提高全民保護(hù)耕地的法律意識(shí)。

總之，土地是民生之本，發(fā)展之基。但存方寸地，留與子孫耕地。我們要貫徹落實(shí)耕地保護(hù)政策，轉(zhuǎn)變土地利用方式，節(jié)約集約合理利用農(nóng)村土地資源，堅(jiān)持和履行守土有責(zé)、守土盡責(zé)的職責(zé)，探索農(nóng)村土地利用的新路子，為保障發(fā)展，保護(hù)資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的又快又好發(fā)展做出最大的貢獻(xiàn)。

[1]駱東奇，等.《農(nóng)村土地集約利用研究》[M].中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2012.

[2]畢寶德.《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)》[J].中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.

[3]李如海,等.《江蘇省土地利用戰(zhàn)略研究》[M].東南大學(xué)出版社，2008.

[4]李萬(wàn)峰. 縣域城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)重點(diǎn)[J].中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)，2015,(1-2).

李娟, 1977-6,女,江蘇贛榆,研究生,中級(jí)工程師, 研究方向 :土地集約節(jié)約利用.