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    學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制研究

    2015-01-31 17:48:36李先燕凌欣
    棗莊學(xué)院學(xué)報 2015年3期
    關(guān)鍵詞:體育設(shè)施傷害事故體育場館

    李先燕,凌欣

    (天津財(cái)經(jīng)大學(xué),天津 300222)

    學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制研究

    李先燕,凌欣

    (天津財(cái)經(jīng)大學(xué),天津 300222)

    本文從法律規(guī)制的角度分析學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律依據(jù),明確其在安全管理方面、收費(fèi)、經(jīng)費(fèi)及其使用等方面存在的問題與不足,試圖從法律規(guī)制角度提出立法建議,以期確保學(xué)校體育設(shè)施向社會開放更加有效、合法、合理。

    學(xué)校體育設(shè)施;開放;法律規(guī)制 ①

    學(xué)校體育設(shè)施是開展學(xué)校體育工作的物質(zhì)基礎(chǔ),對于增強(qiáng)青少年體質(zhì)、促進(jìn)青少年健康成長具有重要意義。國家體育總局2014年12月發(fā)布的《第六次全國體育場地普查數(shù)據(jù)公報》顯示,在全國體育場地中,教育系統(tǒng)管理的體育場地(包括大中小學(xué)校等),占38.98%,場地面積占53.01%,但是開放也不是很理想。這不僅不利于學(xué)生身體素質(zhì)的提高,而且也會阻礙民眾鍛煉的熱情,不利于全民健身的全面開展。我們需要充分利用和盤活學(xué)校體育場館資源,采取一系列法律政策來規(guī)制。

    一、學(xué)校體育設(shè)施向社會開放法律規(guī)制的必要性與依據(jù)

    我國要完善全民健身體系,加強(qiáng)公共體育服務(wù)建設(shè),實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)的均等化,落實(shí)公民基本的體育權(quán)利,保障公民的健康權(quán),需要從法律角度來規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施對外開放,為滿足公民基本的體育需求打下良好的基礎(chǔ)。法律規(guī)制是法律作為一種社會規(guī)范對于社會關(guān)系的調(diào)整和引導(dǎo)作用,它的功能在于實(shí)現(xiàn)社會關(guān)系的一種有序狀態(tài)。[1](P2)在依法治國、依法治體的背景下,學(xué)校體育設(shè)施對外開放要在法律的保障下全面開展,明確各相關(guān)主體的權(quán)利和義務(wù),規(guī)范法律責(zé)任,使其走上健康、合法、有序的道路。

    自20世紀(jì)90年代以來,國家和地方政府部門陸續(xù)出臺了有關(guān)學(xué)校體育場館設(shè)施使用和開放的相關(guān)法規(guī)文件,為我國學(xué)校體育設(shè)施對外開放提供重要的法律依據(jù)。

    1995年頒布的《體育法》第46條規(guī)定:公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會開放,方便群眾開展體育活動,對學(xué)生、老年人、殘疾人實(shí)行優(yōu)惠辦法,提高體育設(shè)施的利用率?!豆参幕w育設(shè)施條例》規(guī)定公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公眾開放,并明確開放時間的最低時限,以及節(jié)假日和學(xué)校寒暑假期間的時間安排,要求設(shè)施管理單位公示服務(wù)內(nèi)容和時間,以及設(shè)施使用方法、注意事項(xiàng)以及收費(fèi)要求等;《全民健身?xiàng)l例》則進(jìn)一步明確學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施,公辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件向公眾開放體育設(shè)施,民辦的鼓勵,可以收取必要的費(fèi)用,縣政府應(yīng)對開放學(xué)校給予支持,辦理責(zé)任保險等。此外,《關(guān)于加強(qiáng)青少年體育增強(qiáng)青少年體質(zhì)的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校體育工作,切實(shí)提高學(xué)生健康素質(zhì)的意見》、《體育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等也對開放進(jìn)行規(guī)定并提出相應(yīng)的要求。2006年發(fā)布的《全國學(xué)校體育場館向社會開放試點(diǎn)工作的通知》進(jìn)一步加強(qiáng)開放,開放試點(diǎn)學(xué)校所在省區(qū)市政府高度重視開放工作,有的省市制定有關(guān)開放的具體辦法和制度,保證了開放試點(diǎn)工作有序進(jìn)行。

    二、現(xiàn)行學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的法律規(guī)制分析

    雖然國家頒布了一系列法規(guī)文件來規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放,但在實(shí)際中仍然存在一些問題需要法律進(jìn)行調(diào)整與明確。

    (一)學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放的法律分析

    1.公共體育設(shè)施的界定與特性

    如何界定公共體育設(shè)施?《體育法》中并沒有專門的界定,《公共文化體育設(shè)施條例》規(guī)定“指由各級人民政府舉辦或者社會力量舉辦的,向公眾開放用于開展文化體育活動的公益性的圖書館、博物館、紀(jì)念館、美術(shù)館、文化館(站)、體育場(館)、青少年宮、工人文化宮等的建筑物、場地和設(shè)備?!睆脑撘?guī)定中可以看出公共體育設(shè)施具有公益性,目的是向公眾開放用于體育活動的,其舉辦主體是政府或社會力量。公共體育設(shè)施從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看,具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性。[2](P30~32)準(zhǔn)公共產(chǎn)品介于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間,其特性決定了以服務(wù)為主,經(jīng)營為輔,更關(guān)注的是社會效益而不是經(jīng)濟(jì)效益。雖然以社會效益為主,但是并不是說不能經(jīng)營,可以經(jīng)營,公共體育設(shè)施也可以收費(fèi),但是所得收入應(yīng)當(dāng)用于公共體育設(shè)施提供的服務(wù)上。從法律角度看,體育權(quán)是人的一項(xiàng)基本權(quán)利,公共體育設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品,國家有義務(wù)和責(zé)任為公民的健康權(quán)和體育權(quán)提供必要的保障條件。

    2.學(xué)校體育設(shè)施是否屬于公共體育設(shè)施

    公共體育設(shè)施主要是由政府投資、政府所有,政府管理的,主要是為廣大民眾提供體育服務(wù),實(shí)現(xiàn)社會效益為主的目的。而學(xué)校體育設(shè)施是否屬于公共體育設(shè)施根據(jù)是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校而有不同的要求。公辦學(xué)校是指由政府財(cái)政劃撥教育經(jīng)費(fèi)所辦的學(xué)校;民辦學(xué)校是指非依靠政府劃撥教育經(jīng)費(fèi),通過社會力量自籌所辦的學(xué)校。對于民辦學(xué)校來說,其體育設(shè)施歸民辦學(xué)校所有,與屬于私人物品,并不屬于公共體育設(shè)施。對公辦學(xué)校來說,學(xué)校資產(chǎn)依據(jù)《教育法》第31條“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)屬于國家所有”的規(guī)定可知,歸國家所有,學(xué)校體育場館設(shè)施其所有權(quán)主體為國家,使用權(quán)主體是政府教育主管部門或體育主管部門。從這種角度上可以認(rèn)為公辦學(xué)校體育設(shè)施與公共體育設(shè)施性質(zhì)相似,屬于公共體育設(shè)施。

    3.學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放

    依據(jù)《體育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》可知,公共體育設(shè)施應(yīng)當(dāng)向社會開放,公共體育設(shè)施的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定其應(yīng)當(dāng)向社會開放。而學(xué)校體育設(shè)施是否應(yīng)當(dāng)向社會開放,需要依據(jù)學(xué)校體育設(shè)施是否屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品以及開放服務(wù)的對象進(jìn)行分析,因?yàn)闇?zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性決定其以社會效益為主,為其向社會開放提供了法理依據(jù),而服務(wù)的對象也決定了其開放的程度。《教育法》第48規(guī)定:“學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在不影響正常教育教學(xué)活動的前提下,應(yīng)當(dāng)積極參加當(dāng)?shù)氐纳鐣婊顒?。”所以開放的前提是不影響正常教育教學(xué)的活動。

    同時還要依據(jù)服務(wù)的對象進(jìn)行規(guī)制。如果服務(wù)對象是學(xué)生,由學(xué)校體育的本質(zhì)決定了,無論是公辦學(xué)校還是民辦學(xué)校都應(yīng)當(dāng)對學(xué)生開放。《全民健身?xiàng)l例》第28條第1款也明確規(guī)定“學(xué)校應(yīng)當(dāng)在課余時間和節(jié)假日向?qū)W生開放體育設(shè)施?!比绻?wù)對象是學(xué)生群體以外的廣大公眾,則需要區(qū)別對待,對于公辦學(xué)校而言,應(yīng)當(dāng)向社會開放。而對于民辦學(xué)校,其向社會開放體育設(shè)施并不必然成為法定的義務(wù)。

    (二)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的相關(guān)法律分析

    2006年國家體育總局、教育部聯(lián)合發(fā)布《全國學(xué)校體育場館向社會開放試點(diǎn)工作方案》,開展試點(diǎn)工作。學(xué)校體育設(shè)施向社會開放取得顯著成效,但是還存在幾個主要問題:

    1.學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的經(jīng)費(fèi)問題

    學(xué)校體育設(shè)施在日常使用中產(chǎn)生的維修、損耗等費(fèi)用已經(jīng)依照法律規(guī)定由各級財(cái)政通過各單位預(yù)算解決。而對于試點(diǎn)學(xué)校,國家體育總局每年從體育彩票公益金中劃撥一定資金用于試點(diǎn)工作;各?。▍^(qū)、市)體育局、教育廳(教委)也從體育彩票公益金中劃撥專項(xiàng)資金用于開放工作,對試點(diǎn)學(xué)校資助不低于2萬元經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼。[3](P10)但是對于學(xué)校體育設(shè)施向社會開放后增加的費(fèi)用并沒有包含在財(cái)政預(yù)算內(nèi)。雖然《全民健身?xiàng)l例》第28條有規(guī)定由縣級政府給予支持。但是對于給予支持的形式,行政法規(guī)并沒有明確界定。

    2.學(xué)校體育設(shè)施的安全問題

    學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的安全問題主要包括學(xué)校體育設(shè)施的安全、學(xué)生的人身與財(cái)物安全、參與體育活動人群的人身與財(cái)物安全等。

    (1)學(xué)校體育設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故

    對于學(xué)校體育設(shè)施開放時段內(nèi),因設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故,各地規(guī)定不一,有的對因設(shè)施或管理引發(fā)的人身事故都規(guī)定由保險公司做出相應(yīng)賠償,費(fèi)用由學(xué)校所在地政府負(fù)責(zé)辦理公眾責(zé)任保險,如寧波市;有的則規(guī)定對于免費(fèi)開放設(shè)施的學(xué)校,由市區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān),購買公眾責(zé)任險,對于開放體育設(shè)施實(shí)行收費(fèi)學(xué)校,既可參加政府招標(biāo)的商業(yè)保險,也可以通過中介組織設(shè)立互助金,如北京市。

    由此可見,對于學(xué)校體育設(shè)施或管理引發(fā)的人身傷害事故還需要法律進(jìn)行明確規(guī)定,對于免費(fèi)開放與有償開放進(jìn)行區(qū)分,確立各級政府的義務(wù)和責(zé)任,完善法律救濟(jì)手段。

    (2)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放引發(fā)的其他傷害事故

    對于相關(guān)的傷害事故,在體育法規(guī)文件中并沒有明確的規(guī)定。無論學(xué)校體育設(shè)施采用什么管理方式與模式,當(dāng)公民在對外開放體育設(shè)施的學(xué)校中進(jìn)行體育活動發(fā)生傷害事故時,可以依據(jù)《民法》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等法律來處理。[4](P35~37)《合同法》第122條規(guī)定,“因當(dāng)事人一方的違約行為,侵害對方人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的,受損害方有權(quán)選擇依照本法要求其承擔(dān)違約責(zé)任或者依照其他法律要求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任”。最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第6條規(guī)定:“安全保障義務(wù)人有過錯的,應(yīng)當(dāng)在其能夠防止或者制止損害的范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)充賠償責(zé)任?!盵5](P95)因此要查明傷害事故原因,明確責(zé)任,依據(jù)過程情況追究相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

    3.學(xué)校開放體育設(shè)施收費(fèi)的法理分析

    《公共文化體育設(shè)施條例》第20條規(guī)定“公共文化體育設(shè)施管理單位提供服務(wù)可以適當(dāng)收取費(fèi)用,收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上人民政府有關(guān)部門批準(zhǔn)?!钡?1條規(guī)定“對學(xué)生、老年人、殘疾人等免費(fèi)或者優(yōu)惠開放,具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。”《全民健身?xiàng)l例》第28條也規(guī)定學(xué)??梢允杖”匾馁M(fèi)用。但是由于法律并沒有明確收費(fèi)的項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)。所以在各地政府實(shí)際操作管理運(yùn)行中,各有規(guī)定。有的根本沒有進(jìn)行這方面的相關(guān)規(guī)定,有的是明確收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由市物價部門決定,但沒有規(guī)定對學(xué)生、老年人、殘疾人免費(fèi)或優(yōu)惠開放,有的則明確對向社會開放的一些室內(nèi)設(shè)施可以收取一定費(fèi)用,但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要明碼標(biāo)價,并對學(xué)生優(yōu)惠,如北京市。

    4.學(xué)校體育設(shè)施的管理問題

    目前各地從實(shí)際出發(fā),積極探索各種行之有效的開放管理模式,如免費(fèi)開放模式、有償與免費(fèi)開放相結(jié)合模式、學(xué)校與社區(qū)共享模式等多種模式,取得了較大成效。但是也存在管理人員不足、管理領(lǐng)導(dǎo)重視程度不夠、缺少專門的社會體育指導(dǎo)員,居民健身活動缺乏科學(xué)的指導(dǎo)、政府等行政部門監(jiān)督不力等問題,需要制定相應(yīng)的法規(guī)政策來引導(dǎo)與約束。

    由于我國關(guān)于學(xué)校體育設(shè)施對外開放問題進(jìn)行了原則性規(guī)定,缺乏配套的實(shí)施細(xì)則,導(dǎo)致可操作性不強(qiáng),在面對體育設(shè)施向社會開放開放涉及到的許多多管理問題難以解釋和規(guī)制,例如具備什么樣的條件可以開放;開放過程中的秩序如何維護(hù)和管理;政府怎樣支持學(xué)校體育場館的開放等等。特別是對于政府或?qū)W校在體育設(shè)施對外開放過程中的失范行為如何調(diào)節(jié)與規(guī)制,需要明確規(guī)定,特別是在法律責(zé)任中進(jìn)行專門規(guī)定。

    三、結(jié)論與建議

    (一)規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的立法、執(zhí)法尚不完善

    目前專門針對學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的專門立法還沒有,雖然有各種體育法規(guī)分散規(guī)定,但是各法規(guī)規(guī)定缺乏一致性,且多是原則性規(guī)定,可操作性不強(qiáng),缺乏懲罰性規(guī)定,不利于法規(guī)的監(jiān)督與執(zhí)行。下位法與上位法之間存在銜接不緊密、立法沖突,同位法之間規(guī)定不一致的現(xiàn)象。各級地方政府有關(guān)學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的指導(dǎo)意見比較多,但是都各有千秋。由于缺乏系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)支撐,因此還沒有變成完整的立法體系。規(guī)制學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的立法、執(zhí)法尚不完善,無法做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,不能很好的保障學(xué)校體育設(shè)施依法向社會開放。

    (二)立法明確學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的經(jīng)費(fèi)與使用

    對于開放后增加的費(fèi)用,《全民健身?xiàng)l例》規(guī)定給予支持,因?yàn)椤扼w育法》、《公共文化體育設(shè)施條例》并沒有明確規(guī)定,給予支持的理解方式不同,行為表現(xiàn)也不同,實(shí)際表現(xiàn)中更多的是給予財(cái)政補(bǔ)貼,當(dāng)然除了財(cái)政補(bǔ)貼還有其他幫助方式。有的專門規(guī)定對免費(fèi)開放體育設(shè)施的學(xué)校給予財(cái)政補(bǔ)貼。國家體育總局對試點(diǎn)學(xué)校明確給予財(cái)政補(bǔ)貼。需要立法明確給予支持到底是什么形式來保障實(shí)施。經(jīng)費(fèi)使用方面,目前有專門的法律條文規(guī)定,要用于開放活動中,各地法規(guī)文件中也是嚴(yán)格依法規(guī)定,但是實(shí)現(xiàn)方式并不統(tǒng)一,需要立法明確。

    (三)立法明確學(xué)校體育設(shè)施向社會開放的安全、管理、收費(fèi)問題

    目前只有《公共文化體育設(shè)施條例》中有規(guī)定安全保障告知義務(wù),但各地法規(guī)文件在制定法規(guī)文件時也專門強(qiáng)調(diào),所以對于安全告知保障義務(wù)要從立法層面確立。關(guān)于保險方面要明確政府負(fù)責(zé)辦理公眾責(zé)任險,需要立法明確政府為公眾開放體育設(shè)施的學(xué)校辦理責(zé)任保險是都包括哪些情況。對于傷害事故需要綜合各相關(guān)法律來明確引導(dǎo)各方主體。至于收費(fèi)方面需要明確收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn),并告知公眾,弱勢群體如未成年人、老年人、殘疾人等需要特殊對待,并設(shè)置相應(yīng)的器材、設(shè)備或場地。只有這樣才能真正保障學(xué)校體育設(shè)施的依法、有序開放。

    學(xué)校體育設(shè)施向社會開放是社會發(fā)展的必然,需要從法律規(guī)制角度來完善和落實(shí)各級政府及相關(guān)部門促進(jìn)其開放的相關(guān)規(guī)定,明確開放條件、財(cái)政補(bǔ)助、保險、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、安全管理、責(zé)任追究等相應(yīng)的法規(guī)體系內(nèi)容,這樣才能推進(jìn)學(xué)校體育場館向公眾開放工作向常態(tài)化、長效化發(fā)展。

    [1]董俊.高校體育場館開放的法律規(guī)制[J].四川體育科學(xué),2010,(3).

    [2]范明志,陳錫堯.我國學(xué)校體育場館的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].體育科研,2006(1).

    [3]曹春宇.學(xué)校體育場館資源社會化的法律透視[J].首都體育學(xué)院學(xué)報,2008,(2).

    [4]譚仲秋.學(xué)校體育場館對外開放后傷害事故處理的法律基礎(chǔ)[J].北京體育大學(xué)學(xué)報,2010,(2).

    [5]譚仲秋.學(xué)校體育場館開放后學(xué)生傷害事故第三人侵權(quán)法律責(zé)任[J].南京體育學(xué)院學(xué)報,2010,(1).

    [責(zé)任編輯:呂 艷]

    G8

    A

    1004-7077(2015)03-0104-04

    2015-05-09

    天津社科一般項(xiàng)目“《天津市全民健身?xiàng)l例》修訂的理論與實(shí)證研究”(項(xiàng)目編號:TJTY11-048)。

    李先燕(1980-),女,山東煙臺人,天津財(cái)經(jīng)大學(xué)體訓(xùn)部講師,博士,主要從事體育法學(xué)研究。凌欣(1980-),女,山東臨清人,天津財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師,博士,主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

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