政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的辨析與解構(gòu)

· 張仁漢

政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的辨析與解構(gòu)

· 張仁漢

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，“引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，推動(dòng)公共文化服務(wù)社會(huì)化發(fā)展。鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本參與公共文化服務(wù)體系建設(shè)，培育文化非營(yíng)利組織。”2015年1月14日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，明確指出“建立健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)機(jī)制。出臺(tái)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性意見(jiàn)和目錄，將政府購(gòu)買公共文化服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算。推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作等模式，促進(jìn)公共文化服務(wù)提供主體和提供方式多元化。”向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)已經(jīng)成為推動(dòng)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要機(jī)制。因此，認(rèn)真審視政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的內(nèi)涵與性質(zhì)，分析地方政府實(shí)踐探索的現(xiàn)狀與面臨的困境，并提出有針對(duì)性的政策建議，具有重要的理論意義與現(xiàn)實(shí)關(guān)懷。

一、公共文化服務(wù)的含義及政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的特色

1. 公共文化服務(wù)的含義與性質(zhì)

公共文化服務(wù)不同于一般性的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)。周曉麗、毛壽龍將公共文化服務(wù)理解為“基于社會(huì)效益，不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)提供非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性的公共文化產(chǎn)品的資源配置活動(dòng)”①。他們從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角認(rèn)為公共文化服務(wù)通過(guò)文化物品和服務(wù)傳播主流意識(shí)形態(tài)，對(duì)政治意識(shí)形態(tài)具有建構(gòu)作用；通過(guò)消費(fèi)公共文化物品和服務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有外部效應(yīng)；同時(shí)對(duì)區(qū)域發(fā)展具有推動(dòng)力。這種解釋有一定的合理性，但是，行政色彩過(guò)重將公共文化服務(wù)與傳統(tǒng)的政府文化職能等同起來(lái)有失偏頗。吳理財(cái)從比較視角分析認(rèn)為，公共文化服務(wù)既不是缺乏公民參與、政府包辦的“文化福利”，也不是簡(jiǎn)單的人類“文化權(quán)利”，其實(shí)質(zhì)是公共性建構(gòu)的一種文化治理。這是將治理理念融入公共文化服務(wù)，從政府軟性治理達(dá)到培育公民理性或公民精神的作用，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。我們認(rèn)為，公共文化服務(wù)是通過(guò)文化物品和服務(wù)來(lái)傳播主流意識(shí)形態(tài)、建設(shè)文明健康的生活方式、培育公民精神、建構(gòu)文化認(rèn)同、形成積極向上的公共性活動(dòng)。當(dāng)然，公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府的一項(xiàng)重要職能，與公民精神和公共文化生活密切相關(guān)。公共文化服務(wù)的社會(huì)效益不是一朝一夕能夠體現(xiàn)出來(lái)的，需要長(zhǎng)期持續(xù)地投入和積極引導(dǎo)。因此，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)與其他公共服務(wù)存在一些差異。

2. 政府購(gòu)買公共文化服務(wù)

2013年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后的一年多，關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)的一系列政策陸續(xù)出臺(tái)。財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)有關(guān)預(yù)算管理問(wèn)題的通知》、《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》；財(cái)政部會(huì)同民政部印發(fā)了《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買服務(wù)的通知》。這一系列新政策對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的基本原則、購(gòu)買主體、承接主體、購(gòu)買內(nèi)容、購(gòu)買機(jī)制、資金管理、績(jī)效管理等進(jìn)行了界定。近日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見(jiàn)》，明確提出要加大政府向文化類社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)力度，加強(qiáng)政府管理和社會(huì)監(jiān)督。公共文化服務(wù)作為重要的公共服務(wù)之一，其購(gòu)買規(guī)則和相關(guān)事項(xiàng)也在此界定范圍內(nèi)，其自身也存在一些特點(diǎn)。

第一，公共文化服務(wù)的種類繁多，這使得政府購(gòu)買服務(wù)在資金安排、對(duì)象、程序和方式選擇、監(jiān)督管理和績(jī)效評(píng)價(jià)方面應(yīng)有所區(qū)別。公共文化服務(wù)包括公益性基本公共文化服務(wù)和準(zhǔn)公益性的一般公共文化服務(wù)?；竟参幕?wù)種類涵蓋公共文化設(shè)施免費(fèi)開(kāi)放、群眾文化活動(dòng)開(kāi)展、公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化設(shè)施運(yùn)行、維護(hù)和管理、特殊群體公共文化權(quán)益保障、文化人才建設(shè)等。一般公共文化服務(wù)范圍更廣，是具有一定競(jìng)爭(zhēng)性和排他性的準(zhǔn)公益性公共服務(wù)，由于這些服務(wù)種類的差別很大，也存在基礎(chǔ)設(shè)施投入和建設(shè)問(wèn)題。兩種類型的公共文化服務(wù)因其屬性不同，宜采取不同的方式區(qū)別對(duì)待。

第二，公共文化服務(wù)的購(gòu)買主體包括發(fā)改、文化、文物、新聞出版多個(gè)部門，由于一些服務(wù)提供涉及多個(gè)部門，因此在監(jiān)督和績(jī)效評(píng)價(jià)方面有可能存在不一致和矛盾。

第三，受思想觀念和認(rèn)識(shí)差異的影響，公共文化服務(wù)由政府提供的觀念已經(jīng)深入人心，政府采取購(gòu)買的方式讓社會(huì)力量參與提供，在一定程度上存在障礙。

第四，公共文化服務(wù)關(guān)乎公民精神培育、文化傳播與認(rèn)同，與人的精神和意識(shí)形態(tài)緊密聯(lián)系，以購(gòu)買服務(wù)的形式外包給社會(huì)力量，需要加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定。

第五，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)是政府轉(zhuǎn)移職能的重要舉措，是培育文化類非營(yíng)利組織的重要途徑，也是文化類事業(yè)單位改革的突破口。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的痕跡在公共文化領(lǐng)域依然存在，一些公共文化機(jī)構(gòu)仍是事業(yè)單位，它們既是政府購(gòu)買服務(wù)的對(duì)象，也負(fù)有向社會(huì)力量購(gòu)買文化服務(wù)的職責(zé)，因此，政府購(gòu)買公共文化服務(wù)要與社會(huì)組織培育、事業(yè)單位改革結(jié)合起來(lái)考量。

二、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的實(shí)踐：浙江的探索

近年來(lái)，政府購(gòu)買公共服務(wù)在全國(guó)蔚然成風(fēng)，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。公共文化領(lǐng)域的購(gòu)買服務(wù)也不例外。

2013年，浙江省印發(fā)了《浙江省基本公共文化服務(wù)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理辦法》，對(duì)公共文化服務(wù)購(gòu)買作出規(guī)范，包括對(duì)購(gòu)買的資金遵從適用和管理、分配、支出范圍、監(jiān)督和檢查等方面進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。浙江省政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的資金一定程度上已經(jīng)得到落實(shí)。溫州市在全市范圍內(nèi)普遍推廣圖書進(jìn)社區(qū)項(xiàng)目，比如，鹿城區(qū)五馬街八仙樓社區(qū)、甌海區(qū)塘下社區(qū)等都在社區(qū)內(nèi)建有圖書館，主要是以街道購(gòu)買的方式進(jìn)行，而公共圖書館的建造、運(yùn)營(yíng)等大多是通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式進(jìn)行。在群眾文化活動(dòng)方面，采取“政府搭臺(tái)、百姓唱戲”的方式，在市民文化節(jié)演出、“送戲下鄉(xiāng)”、“送培訓(xùn)送輔導(dǎo)下鄉(xiāng)”等活動(dòng)中都采取向社會(huì)文化機(jī)構(gòu)和文藝團(tuán)隊(duì)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)的方式，從以政府舉辦為主向社會(huì)自辦為主轉(zhuǎn)變。同時(shí)，將符合條件的文藝團(tuán)隊(duì)和民間職業(yè)團(tuán)體納入政府文化服務(wù)購(gòu)買范疇。甌海區(qū)選擇重點(diǎn)文化產(chǎn)品，按照藝術(shù)門類和?。ü?jié)）目大小分類定價(jià)，實(shí)行“群眾點(diǎn)戲，政府買單”的方式選擇購(gòu)買，對(duì)特別的演出節(jié)目以場(chǎng)次補(bǔ)貼的方式進(jìn)行購(gòu)買。舟山市文化部門以“突破政府職能轉(zhuǎn)變”、“突破文化市場(chǎng)壁壘”、“突破公共文化服務(wù)產(chǎn)品需求表達(dá)瓶頸”、“突破公共文化服務(wù)傳統(tǒng)供給載體”為目標(biāo)，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，搭建了文化共建孵化平臺(tái)——舟山“淘文化”公共文化網(wǎng)購(gòu)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了公共文體產(chǎn)品和服務(wù)的社會(huì)化運(yùn)作。寧波市鄞州區(qū)出臺(tái)扶持民營(yíng)博物館的政策措施，由財(cái)政出資對(duì)全區(qū)民營(yíng)博物館按建筑面積和造價(jià)分類予以補(bǔ)貼，單個(gè)最高達(dá)400萬(wàn)元。通過(guò)政府補(bǔ)貼、鼓勵(lì)無(wú)償捐贈(zèng)、企業(yè)冠名、形象展示、重大文化活動(dòng)推介等形式，激發(fā)社會(huì)力量興辦文化的熱情。

地方政府各種形式的積極探索，從政府轉(zhuǎn)移文化職能、培育非營(yíng)利性文化類社會(huì)組織、開(kāi)放公共文化服務(wù)領(lǐng)域、吸引社會(huì)力量參與到探索文化服務(wù)類事業(yè)單位改革等，都彰顯了公共文化服務(wù)社會(huì)化供給的發(fā)展趨勢(shì)。當(dāng)然也存在一些值得深思和進(jìn)一步探索解決的問(wèn)題。

三、政府購(gòu)買公共文化服務(wù)存在的問(wèn)題

盡管當(dāng)前公共文化服務(wù)社會(huì)化已成為加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要途徑，通過(guò)政府購(gòu)買的方式是實(shí)現(xiàn)公共文化服務(wù)社會(huì)化的重要機(jī)制。但是，也要清醒地認(rèn)識(shí)到我國(guó)正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，購(gòu)買服務(wù)與許多改革措施密切相關(guān)，而政府購(gòu)買服務(wù)又處于起步探索階段，且公共文化類服務(wù)具有特殊性，因此，存在許多問(wèn)題亟待解決。

第一，政府購(gòu)買的穩(wěn)定性差，相關(guān)法律制度滯后，部分地方存在“運(yùn)動(dòng)式”購(gòu)買服務(wù)問(wèn)題。在公共文化服務(wù)向社會(huì)化轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，購(gòu)買服務(wù)因引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、發(fā)揮社會(huì)力量和公民參與的作用而成為社會(huì)化的重要機(jī)制。然而，購(gòu)買服務(wù)仍處于初級(jí)探索階段，各地實(shí)踐千差萬(wàn)別，而相應(yīng)的較高位階的法律制度以及配套制度仍然缺失。

第二，政府購(gòu)買隨意性強(qiáng)，信息公開(kāi)性不夠，程序規(guī)范性較差、責(zé)任模糊。雖然國(guó)家和各個(gè)層級(jí)政府在購(gòu)買服務(wù)程序方面都出臺(tái)了指導(dǎo)意見(jiàn)，但是在公共文化服務(wù)領(lǐng)域，只有少數(shù)地方政府出臺(tái)了與地方實(shí)際緊密結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)尚未成為一般性原則，隨意性強(qiáng)，規(guī)范性低，對(duì)購(gòu)買雙方責(zé)任界定比較模糊，購(gòu)買結(jié)果無(wú)人問(wèn)責(zé)。

第三，對(duì)公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)界定不清晰，容易造成購(gòu)買服務(wù)異化，也難以監(jiān)督和評(píng)估。由于公共文化服務(wù)難以度量，對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)的界定一直以來(lái)都比較模糊，這就使得購(gòu)買服務(wù)存在被承包方俘獲和“欺騙”的風(fēng)險(xiǎn)，也不利于對(duì)服務(wù)提供效果進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。

第四，購(gòu)買行為“內(nèi)部化”。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)仍然主要是以公共文化事業(yè)單位為主體，社會(huì)組織一方面由于能力不足和資源匱乏，另一方面被體制內(nèi)事業(yè)單位擠壓而無(wú)緣承接服務(wù)事項(xiàng)，使得購(gòu)買行為“內(nèi)部化”。同時(shí)，在一些公益性的公共文化服務(wù)方面，盡管政府已經(jīng)開(kāi)始向社會(huì)組織購(gòu)買，但社會(huì)組織因能力和資源問(wèn)題使其無(wú)法與政府具有平等的談判機(jī)會(huì)，社會(huì)組織一定程度上必須依靠政府才能生存，這也會(huì)導(dǎo)致購(gòu)買行為“內(nèi)部化”。

第五，公益性主導(dǎo)的基本公共文化服務(wù)與準(zhǔn)公益性的一般公共文化服務(wù)在購(gòu)買操作上沒(méi)有明確規(guī)范，其結(jié)果是購(gòu)買對(duì)象、方式選擇、績(jī)效評(píng)估等方面出現(xiàn)操作上的混亂和認(rèn)識(shí)上的偏差。有學(xué)者提出政府向營(yíng)利性國(guó)有公共文化公司購(gòu)買服務(wù)，因公司的“趨利性”導(dǎo)致公共服務(wù)喪失公共性②。這種認(rèn)識(shí)產(chǎn)生的根源就是對(duì)公益性強(qiáng)的基本公共文化服務(wù)與一般公共文化服務(wù)的差別及作用未作出明確區(qū)分。

四、創(chuàng)新政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的路徑選擇

第一，加強(qiáng)提供公共文化服務(wù)的政府部門間的資源整合和功能協(xié)調(diào)，避免重復(fù)購(gòu)買和多頭領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)題，在資金安排、購(gòu)買方式和程序選擇、監(jiān)督控制和績(jī)效評(píng)價(jià)等方面形成合力，同時(shí)，推進(jìn)政府自身改革和職能轉(zhuǎn)變，大力簡(jiǎn)政放權(quán)，形成文化部門內(nèi)合作共治的格局。

第二，區(qū)別對(duì)待基本公共文化服務(wù)和一般性公共文化服務(wù)，采取不同的購(gòu)買機(jī)制。對(duì)于基本公共文化服務(wù)應(yīng)更多地向非營(yíng)利性的社會(huì)組織購(gòu)買，采取多種形式，以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)購(gòu)買為主兼顧其他購(gòu)買形式；在承接主體比較少的領(lǐng)域，以及購(gòu)買服務(wù)初期，不能僅從成本效益方面進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，將社會(huì)組織能力提升作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，通過(guò)搭建各種支持平臺(tái)，促使其快速成為公共文化服務(wù)的供給主體，發(fā)揮社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的積極作用。③

第三，健全政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共文化服務(wù)的法律和制度體系，盡快出臺(tái)政府購(gòu)買公共文化服務(wù)指導(dǎo)意見(jiàn)和目錄，形成全國(guó)統(tǒng)一的、權(quán)威的法律和制度體系；各地方政府根據(jù)自身特點(diǎn)，出臺(tái)具有較強(qiáng)操作性的實(shí)施細(xì)則和購(gòu)買目錄；建立健全中央與地方緊密結(jié)合的購(gòu)買公共文化服務(wù)政策體系，為政府購(gòu)買服務(wù)營(yíng)造良好的政策環(huán)境。

第四，將政府購(gòu)買公共文化服務(wù)與政府改革、政府職能轉(zhuǎn)變以及事業(yè)單位改革統(tǒng)籌考慮，建構(gòu)新型政府與社會(huì)關(guān)系。在購(gòu)買文化服務(wù)方面，明確購(gòu)買雙方的角色和權(quán)利責(zé)任義務(wù)，鼓勵(lì)以招標(biāo)為主的競(jìng)爭(zhēng)性契約購(gòu)買，公平對(duì)待事業(yè)單位和社會(huì)組織。

第五，完善和健全政府購(gòu)買公共文化服務(wù)機(jī)制，加強(qiáng)信息公開(kāi)、提升合同管理能力，可借鑒香港的“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”，鼓勵(lì)第三方評(píng)估，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的功能。

第六，建立基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)是將國(guó)家指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)與具有地域特色的、與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合。同時(shí)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，適時(shí)調(diào)整具體指標(biāo)，使購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效評(píng)估更加規(guī)范、合理，規(guī)避購(gòu)買服務(wù)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。

①周曉麗、毛壽龍：“論我國(guó)公共文化服務(wù)及其模式選擇”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2008年第1期。

②吳理財(cái)：“把治理引入公共文化服務(wù)”，《時(shí)事觀察》，2012年第6期。

③李山：“政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境與改革路徑”，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2014年第9期。

（作者系浙江傳媒學(xué)院副研究員）

注：本文系2014年浙江省級(jí)質(zhì)檢科研計(jì)劃重點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目《浙江省基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究》（20140285）的階段性成果。