國內(nèi)外資源循環(huán)利用管理對(duì)比與借鑒

■ 馬茁卉

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

國內(nèi)外資源循環(huán)利用管理對(duì)比與借鑒

■ 馬茁卉

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

我國在資源循環(huán)利用方面取得了一定的成效，但仍存在法律法規(guī)體系不健全、市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)作用薄弱、回收利用渠道不暢通、資源來源不穩(wěn)定、宣傳教育不到位等問題。與此同時(shí)，美國、日本等資源循環(huán)利用先行國家已經(jīng)建立了各具特色的資源循環(huán)利用管理體系，在法律法規(guī)體系、政府管理方式、公眾參與等方面對(duì)我國開展資源循環(huán)利用管理工作具有一定的借鑒意義和啟示作用。建議：(1)加強(qiáng)資源循環(huán)利用管理，完善法律法規(guī)體系；(2)構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主，市場(chǎng)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的資源循環(huán)利用管理體系；(3)加強(qiáng)宣傳教育，樹立全民資源循環(huán)利用理念。

礦產(chǎn)資源；循環(huán)利用；現(xiàn)狀；問題；建議

新中國成立以來，我國礦產(chǎn)資源開發(fā)利用取得了舉世矚目的成就，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)快速發(fā)展提供了有力的資源支撐保障，但也同時(shí)存在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方式粗放、礦產(chǎn)資源循環(huán)利用水平偏低等問題，資源環(huán)境約束趨緊態(tài)勢(shì)日益顯現(xiàn)。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸步入新常態(tài)，礦產(chǎn)品需求增速有所放緩，但總體需求規(guī)模仍將居高不下，供需矛盾和資源環(huán)境約束短期內(nèi)不會(huì)得到根本緩解。與此同時(shí)，國內(nèi)礦產(chǎn)資源循環(huán)利用潛力巨大。因此，大力推動(dòng)資源循環(huán)利用，努力提高資源利用效率，對(duì)未來提高礦產(chǎn)資源供應(yīng)能力意義重大。

1 我國資源循環(huán)利用現(xiàn)狀

1.1 國內(nèi)大宗礦產(chǎn)品供需規(guī)模仍將持續(xù)擴(kuò)張

1.2 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用水平有待提高

我國礦產(chǎn)資源綜合利用率低于世界先進(jìn)水平，礦產(chǎn)資源供給以原生礦為主，再生資源利用率低。以鐵礦為例，我國鐵礦再生資源利用率約為20%，遠(yuǎn)低于世界先進(jìn)國家50%的水平。礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中造成的土地破壞、水體污染、固體廢棄物排放量大等環(huán)境問題短期內(nèi)難以根本解決，地質(zhì)災(zāi)害和礦山“三廢”成為人居環(huán)境安全的重大隱患。另外，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，以煤炭為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)在短時(shí)期內(nèi)難以轉(zhuǎn)變，由此導(dǎo)致二氧化碳排放總量難以得到有效控制，應(yīng)對(duì)氣候變化和環(huán)境保護(hù)的壓力加大。

1.3 礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用成效明顯

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年，我國部分重點(diǎn)大中型露天煤礦、部分露天鐵礦開采回采率達(dá)到95%以上，部分銅礦、鉛鋅礦等有色金屬礦山選礦回收率達(dá)到80%以上。在國家高度重視綜合利用工作的驅(qū)動(dòng)下，礦產(chǎn)資源綜合利用工作效果顯著。第一，一大批暫難利用的資源將得到釋放。在全國已探明的礦產(chǎn)儲(chǔ)量中，至少有60億噸鐵礦、20億噸錳礦、200萬噸鉬礦、500萬噸銅礦處于呆滯狀態(tài)，盤活難利用礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量前景可觀。第二，通過技術(shù)進(jìn)步，綜合利用水平不斷提升，將有一大批資源被利用。在國內(nèi)已開發(fā)利用的礦產(chǎn)中，有87種是共伴生礦，占礦產(chǎn)總數(shù)的62.6%，綜合利用將產(chǎn)生巨大的資源效益。第三，我國資源利用效率有所提高。與2005年相比，2013年單位GDP原油消耗下降47%，煤炭、鐵礦、銅精礦、原鋁、精煉鉛、精煉鋅的單位GDP消耗分別下降40%、2%、15%、2%、28%和37%。

1.4“城市礦產(chǎn)”開發(fā)利用取得進(jìn)展

我國目前已經(jīng)成為全球制造業(yè)第一大國。同時(shí)作為世界人口大國，隨著我國電器、電子產(chǎn)品、汽車、工程機(jī)械等產(chǎn)品進(jìn)入報(bào)廢高峰期，“城市礦產(chǎn)”儲(chǔ)量將呈逐年增長趨勢(shì)。預(yù)計(jì)到2020年，我國電子產(chǎn)品每年報(bào)廢數(shù)量將達(dá)到1.4億臺(tái)，汽車年報(bào)廢量將超過1400萬輛。因此，可以說我國“城市礦產(chǎn)”利用潛力巨大。通過發(fā)展“城市礦產(chǎn)”產(chǎn)業(yè)，盤活這些資源，必將對(duì)原生礦產(chǎn)產(chǎn)生巨大替代效應(yīng)，緩解原生礦產(chǎn)供需緊張局面。近年來，我國在“城市礦產(chǎn)”開發(fā)利用方面開展了大量工作，并取得了明顯成效。國家十二五規(guī)劃綱要將“城市礦產(chǎn)”基地建設(shè)列入了重大工程項(xiàng)目，并對(duì)示范基地建設(shè)給予多方面支持。截至2013年底，發(fā)改委和財(cái)政部已批復(fù)4批38個(gè)國家“城市礦產(chǎn)”示范基地。

工信部近日發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)虛擬現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》。意見要求，緊密結(jié)合國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，利用現(xiàn)有渠道，創(chuàng)新支持方式，重點(diǎn)支持虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化。據(jù)虛擬現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟統(tǒng)計(jì)，2017年我國虛擬現(xiàn)實(shí)產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到160億元，同比增長164%。隨著國內(nèi)相關(guān)鼓勵(lì)和扶持政策的陸續(xù)落地，虛擬現(xiàn)實(shí)行業(yè)有望加速爆發(fā)，相關(guān)公司也將因此受益。

2 我國資源循環(huán)利用中存在的問題

2.1 法律法規(guī)體系有待健全

我國資源循環(huán)利用的法律法規(guī)體系尚不健全。涉及到資源循環(huán)利用的法律法規(guī)散見于《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等多部法律中，導(dǎo)致在實(shí)踐中出現(xiàn)管理主體不明確和多頭管理等問題。

2.2 市場(chǎng)機(jī)制在資源循環(huán)利用中的作用尚未得到有效體現(xiàn)

與資源循環(huán)利用先行國家相比，我國資源循環(huán)利用以政府推動(dòng)為主導(dǎo)，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用薄弱，企業(yè)積極性不高，公眾參與度不高。應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)政府職能由主導(dǎo)和推動(dòng)到制定標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督管理的轉(zhuǎn)變。

2.3 回收利用渠道不暢通，資源來源不穩(wěn)定

目前我國還沒有形成高效的資源回收利用渠道。特別是就城市礦產(chǎn)而言，其回收渠道以游商小販為主，正規(guī)處理企業(yè)獲取資源的難度大、成本高。同時(shí)，垃圾分類工作推動(dòng)緩慢。這些現(xiàn)狀無疑造成了資源循環(huán)利用企業(yè)資源來源不穩(wěn)定和獲取資源成本波動(dòng)等問題，不利于資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大。

2.4 宣傳教育不到位，公眾參與機(jī)制尚未建立

資源循環(huán)利用先行國家參與主體全面，包括政府、企業(yè)、團(tuán)體、家庭、個(gè)人等方方面面。但目前我國資源循環(huán)利用宣傳教育力度不夠，參與主體方面，基本上停留在政府引導(dǎo)、資源循環(huán)利用企業(yè)參與的層面，公眾參與機(jī)制尚未建立。這樣的參與格局既造成了政府管理資源循環(huán)利用的難度增加，又由于廣大社會(huì)公眾缺乏對(duì)資源循環(huán)利用重要性的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致了可循環(huán)利用資源的流失，不利于資源循環(huán)利用工作的進(jìn)一步推進(jìn)和發(fā)展。

3 美、日等資源循環(huán)利用先行國家管理特點(diǎn)

在當(dāng)今礦產(chǎn)資源日益枯竭和礦產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)頻繁的情況下，出于保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源、優(yōu)化資源配置效率的目的，各國政府高度重視資源循環(huán)利用管理工作，并采取針對(duì)國情的一系列管理措施，全面推動(dòng)其國內(nèi)資源循環(huán)利用水平的提高。美國、日本兩國是全球資源循環(huán)利用先行國家，目前已經(jīng)形成了各具特色的資源循環(huán)利用管理體系。但總體來說，具有以下共同特點(diǎn)。

3.1 法律法規(guī)體系健全

美國、日本等國家資源循環(huán)利用起步早，目前已經(jīng)形成了各具特色、健全和完善的法律法規(guī)體系，有效推動(dòng)了資源循環(huán)利用工作，提高了資源循環(huán)利用效率。

(1)美國國家法律與州級(jí)法律共同推動(dòng)資源循環(huán)利用。國家層面，美國政府于20世紀(jì)60年代制定并施行《固體廢棄物處置法》，之后多次修訂最終確立了減量化、再利用、再循環(huán)的3R原則，實(shí)現(xiàn)了廢棄物管理由單純的清理工作向分類回收、減量及資源再利用的綜合性轉(zhuǎn)變。州級(jí)層面，目前美國大多數(shù)州也根據(jù)自身情況制定了相關(guān)的再生循環(huán)利用法規(guī)，確立了廢棄物資源回收目標(biāo)，有效規(guī)范了再生資源行業(yè)管理，為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)資源循環(huán)利用提供了法律保障。

(2)日本以基本法統(tǒng)領(lǐng)綜合法和專門法推動(dòng)促進(jìn)資源循環(huán)利用。日本資源循環(huán)利用法律法規(guī)的設(shè)置起步于20世紀(jì)70年代。目前已經(jīng)形成了以基本法統(tǒng)領(lǐng)綜合法和專門法的法律體系，有效推動(dòng)了資源循環(huán)利用。政府的高度重視和法律法規(guī)的健全大大促進(jìn)了日本再生資源回收行業(yè)的規(guī)范發(fā)展。

3.2 市場(chǎng)主導(dǎo)與政府宏觀管理相結(jié)合

美國的資源循環(huán)利用管理側(cè)重于充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源回收體系。美國以市場(chǎng)為導(dǎo)向的資源回收體系涉及范圍龐大，不僅包括企業(yè)資源循環(huán)利用，還包括家庭產(chǎn)生的再生資源循環(huán)利用。政府的管理手段側(cè)重于標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)督管理，主要集中于制定并出臺(tái)環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)以及對(duì)資源循環(huán)利用企業(yè)的監(jiān)督檢查層面。

3.3 政府積極作為，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)刺激政策促進(jìn)資源循環(huán)利用

美國政府促進(jìn)資源循環(huán)利用的經(jīng)濟(jì)政策以稅收優(yōu)惠為主。如亞利桑那州對(duì)使用再生資源的企業(yè)基于減征10%銷售稅的優(yōu)惠政策?？的蔚峡酥輰?duì)當(dāng)?shù)卦偕Y源加工利用企業(yè)提供低息商業(yè)貸款，同時(shí)降低州級(jí)企業(yè)所得稅、設(shè)備銷售稅及財(cái)產(chǎn)稅的征收額。

日本政府采用補(bǔ)償金、稅收優(yōu)惠、技術(shù)研發(fā)資金支持相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)刺激政策促進(jìn)資源循環(huán)利用，形成了全面資源循環(huán)利用體系。目前實(shí)行的經(jīng)濟(jì)政策主要包括：生態(tài)工業(yè)園區(qū)補(bǔ)償金制度、廢舊物資商品化收費(fèi)制度、集團(tuán)資源回收?qǐng)F(tuán)體獎(jiǎng)勵(lì)金制度、向建立循環(huán)利用生產(chǎn)系統(tǒng)企業(yè)提供稅收優(yōu)惠政策以及為資源循環(huán)利用關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)提供資金支持等。

3.4 注重宣傳教育，樹立全民資源循環(huán)利用理念

美國、日本兩國政府十分注重全面提高節(jié)約環(huán)保與資源循環(huán)利用宣傳教育。美國政府將每年的11月15日確定為“回收利用日”，并形成了政府、再生資源回收利用協(xié)會(huì)、相關(guān)非政府組織共同推動(dòng)資源循環(huán)利用工作的體系，通過開展多種形式的宣傳教育活動(dòng)，全面普及資源循環(huán)利用知識(shí)，提高全民資源循環(huán)利用意識(shí)，鼓勵(lì)人們購買使用再生資源產(chǎn)品，在全國范圍營造了良好的資源循環(huán)利用氛圍。日本政府采用政府宣傳、媒體宣傳、網(wǎng)絡(luò)宣傳等多種形式向社會(huì)公眾普及資源循環(huán)利用知識(shí)，使資源循環(huán)利用成為全民參與的國民運(yùn)動(dòng)。

4 加強(qiáng)資源循環(huán)利用管理的建議

針對(duì)當(dāng)前我國資源循環(huán)利用管理層面存在的問題，借鑒美、日等國資源循環(huán)利用管理先行國家的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)我國資源循環(huán)利用管理工作。

(1)盡快制訂并實(shí)施資源循環(huán)利用法，以完善的法律法規(guī)體系推動(dòng)我國資源循環(huán)利用工作發(fā)展進(jìn)程。系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系是資源循環(huán)利用管理工作的重要抓手。為此，應(yīng)加快資源循環(huán)利用立法工作，盡快制訂并實(shí)施資源循環(huán)利用法，將各行業(yè)、各部門的資源循環(huán)利用納入統(tǒng)一完善的法律體系，明確資源循環(huán)利用的作用、要求、標(biāo)準(zhǔn)、管理部門和管理制度等。另外，根據(jù)各行業(yè)、各部門的特點(diǎn)，制訂專門的資源循環(huán)利用法規(guī)、技術(shù)規(guī)范。形成以資源循環(huán)利用法為主干，各行業(yè)、各部門資源循環(huán)利用法規(guī)為枝干的專門的、系統(tǒng)全面的資源循環(huán)利用法律法規(guī)體系。

(2)適應(yīng)新常態(tài)，構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主、市場(chǎng)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的資源循環(huán)利用管理體系。轉(zhuǎn)變我國以政府推動(dòng)為主導(dǎo)的資源循環(huán)利用現(xiàn)狀，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的調(diào)節(jié)作用，逐步構(gòu)建以市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)為主、市場(chǎng)與政府宏觀調(diào)控相結(jié)合的資源循環(huán)利用管理體系，通過有效的供求機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制推動(dòng)促進(jìn)資源循環(huán)利用領(lǐng)域企業(yè)的高效競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰；通過合理的價(jià)格機(jī)制有效吸引消費(fèi)者對(duì)循環(huán)利用產(chǎn)品的利用。政府職能從當(dāng)前的主導(dǎo)推動(dòng)逐步向資源循環(huán)利用標(biāo)準(zhǔn)制定、企業(yè)發(fā)展方向健康引導(dǎo)與監(jiān)督檢查和公眾資源循環(huán)利用理念培育轉(zhuǎn)變。

(3)加強(qiáng)宣傳教育，樹立全民資源循環(huán)利用理念。資源循環(huán)利用需要社會(huì)公眾的廣泛參與。加強(qiáng)宣傳教育，在全民范圍內(nèi)培養(yǎng)和樹立資源循環(huán)利用理念，充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與資源循環(huán)利用的積極性是政府加強(qiáng)資源循環(huán)利用管理的重要工作方向之一。第一，開展國情教育、資源節(jié)約與循環(huán)利用教育。將樹立資源循環(huán)利用意識(shí)的相關(guān)內(nèi)容編入教材，納入國家基礎(chǔ)教育體系，將資源循環(huán)利用理念作為國家基礎(chǔ)教育內(nèi)容之一。第二，鼓勵(lì)民間資源循環(huán)利用組織的建立和發(fā)展，構(gòu)建政府與民間組織共同推動(dòng)資源循環(huán)利用的工作體系。充分發(fā)揮民間組織的靈活性，深入社區(qū)，開展形式多樣的資源循環(huán)利用宣傳教育活動(dòng)，使資源循環(huán)利用理念深入人心。第三，創(chuàng)新宣傳教育方式，通過多種渠道，選擇簡(jiǎn)明易懂的宣傳形式，向社會(huì)公眾普及資源循環(huán)利用知識(shí)，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，使資源循環(huán)利用成為社會(huì)公眾的自覺行為。

[1]張志強(qiáng).美國資源管理體制研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2010(26)：34-42.

[2]美國再生資源回收發(fā)展情況及啟示[J].中國資源綜合利用,2012(8)：12-13.

[3]劉光富,魯圣鵬,李雪芹.中國再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)框架體系研究[J].華東經(jīng)濟(jì)管理,2012(10)：80-84.

[4]郭學(xué)益,宋瑜,徐剛.日本再生資源產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)我國的借鑒[J].中國資源綜合利用,2006(12)：35-40.

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Domestic and Foreign Resource Recycling Management Comparison and Reference

MA Zhuohui
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

This paper first analyzes the problems that we face in resource recycling. These problems include: unsound legal system,weak market mechanism regulation, stuffedrecycling channel, instability resource sources, and poor propaganda and education. However, resources recycling leading countries likethe US and Japan have established the distinctive resource recycling management system; andtheir legal system, the way of government management, and public participation give us some inspiration and reference for our initiatives in this regard. This paper suggests that we must enhance our efforts to manage resource recycling, perfect the legal system, establish resource recycling management system with the focus of market mechanism, and the combination of market and the government macroeconomic regulation and control. In addition, we should strengthen propaganda and education, set up the notion of the resource recycling of the whole people.

mineral resources; recycling; situation; problem; suggestion

F407.1；F062.2

C

1672-6995（2015）04-0031-03

2015-03-24；

2015-03-25

馬茁卉（1983-），女，河北省樂亭縣人，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院助理研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，主要從事資源經(jīng)濟(jì)研究。