中國統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的法律路徑

操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

中國統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的法律路徑

操小娟

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

研究目的：分析和探討中國統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的法律路徑。研究方法：法律文本分析法。研究結(jié)果：公權(quán)力、私權(quán)利，以及相互之間的沖突，導(dǎo)致中國統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問題。研究結(jié)論：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，需要理順公權(quán)力與公權(quán)力之間的關(guān)系，確認(rèn)和保護(hù)集體建設(shè)用地的權(quán)利；理順?biāo)綑?quán)利與私權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一市場(chǎng)中主體平等；理順公權(quán)利與私權(quán)利之間的關(guān)系，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)中城鄉(xiāng)建設(shè)用地的競(jìng)爭。

土地法學(xué)；城鄉(xiāng)建設(shè)用地；法律分析；物權(quán)

中國的建設(shè)用地市場(chǎng)是建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)①《憲法》規(guī)定，土地不得買賣或以其他方式非法轉(zhuǎn)讓，但是土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。，統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是指城市建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一交易的市場(chǎng)。從十七屆三中全會(huì)提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，到十八屆三中全會(huì)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，表明了政府對(duì)完善市場(chǎng)體系和改革土地制度的決心和信心。在政府政策的推動(dòng)下，中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在許多地方進(jìn)行了試點(diǎn)，取得了成績，也暴露出一些問題。為此，學(xué)者就統(tǒng)一的建設(shè)用地使用權(quán)體系、統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)制度的價(jià)值、農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革、城市土地國有的內(nèi)涵、城市土地國有的憲法解釋等問題從法律角度展開了研究[1-5]，但始終沒有形成系統(tǒng)和一致的意見。鑒于此，筆者試圖厘清中國城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的法律法規(guī)差異，并從法理的角度分析試點(diǎn)中的問題并提出建議。

1 中國法律和法規(guī)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)要素規(guī)定上的差異

土地市場(chǎng)包括一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。中國城市建設(shè)用地的一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)已經(jīng)形成，農(nóng)村集體建設(shè)用地的一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)仍在試點(diǎn)。由于中國法律和法規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)定不同，導(dǎo)致兩者在市場(chǎng)要素方面存在差異。

一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)主體存在差異。市場(chǎng)主體是指可以進(jìn)入市場(chǎng)的個(gè)人和組織。城市土地一級(jí)市場(chǎng)中，出讓者是代表國家行使土地所有權(quán)的各級(jí)政府，受讓者可以是任何單位和個(gè)人；而農(nóng)村集體建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)主體中出讓者是村集體土地的所有者，包括村民委員會(huì)、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，受讓者只能是本集體及所屬成員。在二級(jí)市場(chǎng)中，城市建設(shè)用地市場(chǎng)的主體是建設(shè)用地使用權(quán)人（可以是任何的單位和個(gè)人）；而農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)人沒有得到確認(rèn)，非農(nóng)民集體成員可以依法取得的情形只限于可以與農(nóng)民集體以入股、聯(lián)營等形式舉辦企業(yè)的單位或個(gè)人。

二是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)客體存在差異。一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)交易的客體相同，都需要得到法律的認(rèn)可。城市建設(shè)用地市場(chǎng)的客體是建設(shè)用地使用權(quán)，得到了《物權(quán)法》的認(rèn)可①《物權(quán)法》第135條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物和其他附屬設(shè)施。。農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)的客體是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)，但是《物權(quán)法》只規(guī)定了宅基地使用權(quán)，沒有規(guī)定在集體土地上建造其他建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利。

三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的交易行為存在差異。在一級(jí)市場(chǎng)中，城市建設(shè)用地主要采取招、拍、掛的方式出讓，農(nóng)村建設(shè)用地主要由地方政府審批使用。在二級(jí)市場(chǎng)中，城市建設(shè)用地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與和抵押等（《物權(quán)法》第143條）；農(nóng)村宅基地使用權(quán)人享有占有和使用權(quán)（《物權(quán)法》第152條），但是沒有轉(zhuǎn)讓的權(quán)利；農(nóng)村集體建設(shè)用地只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地破產(chǎn)或兼并時(shí)才能發(fā)生土地使用權(quán)的變動(dòng)。在抵押方面，農(nóng)村宅基地不得抵押，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)只能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物一并抵押。

2 統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)程中的法律問題

農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的基礎(chǔ)，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市交易是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地土地流轉(zhuǎn)的必然要求。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入獨(dú)立的農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，也可以進(jìn)入城市和農(nóng)村統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，面臨著公權(quán)利、私權(quán)利及公私權(quán)利間的沖突。

2.1 公權(quán)力和公權(quán)力的沖突

統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)首要目的是同地同權(quán)，即城市和農(nóng)村集體建設(shè)用地享有同樣的權(quán)利種類和權(quán)利內(nèi)容。在中國，城市建設(shè)用地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)在《物權(quán)法》中有明確規(guī)定，但是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)只在試點(diǎn)地方規(guī)章及其他規(guī)范性文件中有相關(guān)內(nèi)容。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)是否需要法律的確認(rèn)，目前學(xué)者們爭議很多[6]。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)是否需要突破現(xiàn)有的法律框架，涉及立法權(quán)和行政立法權(quán)的關(guān)系。物權(quán)法規(guī)定，物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定，不能由法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，也不能由當(dāng)事人通過合同設(shè)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)是權(quán)利人對(duì)集體土地所享有的占有、使用和收益的權(quán)利，是一種新的物權(quán)。只有法律確認(rèn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，才能發(fā)揮國家在保護(hù)個(gè)人權(quán)利和維護(hù)秩序方面的優(yōu)勢(shì)[7]；從物權(quán)的內(nèi)容來看，農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)和抵押，是對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分，需要明確規(guī)定才能產(chǎn)生法律效力。因此，試點(diǎn)地方制定的有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，不能作為農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的依據(jù)。

2.2 私權(quán)利和私權(quán)利的沖突

（1）城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)和城鎮(zhèn)規(guī)劃外的農(nóng)村集體建設(shè)用地是否可以區(qū)別對(duì)待。中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，主要有幾種方式①無錫市、溫州市、杭州市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)定。：一是城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)外同等，保留集體所有權(quán)，如無錫市集體建設(shè)用地使用權(quán)在土地所有權(quán)不變的前提下流轉(zhuǎn)（不包括宅基地）；二是城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)外同等，集體建設(shè)用地全部征為國有，如溫州市除宅基地轉(zhuǎn)讓外，農(nóng)村建設(shè)用地辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)時(shí)，一律先征為國有，再參照國有土地使用權(quán)管理辦法辦理出讓手續(xù)；三是城鎮(zhèn)規(guī)劃內(nèi)外區(qū)別對(duì)待，如杭州市在試點(diǎn)范圍內(nèi)的非住宅類集體建設(shè)用地，均可依法進(jìn)行流轉(zhuǎn)，保留集體建設(shè)用地所有權(quán)。中國憲法規(guī)定“城市的土地國家所有”，試點(diǎn)地方規(guī)章和規(guī)范性文件是否可以在此基礎(chǔ)上，將規(guī)劃內(nèi)外的集體土地物權(quán)予以區(qū)別對(duì)待？憲法規(guī)定“城市的土地國家所有”，只是明確了城市土地的權(quán)利性質(zhì)，并沒有對(duì)城市和農(nóng)村的土地予以區(qū)別對(duì)待。試點(diǎn)地方規(guī)章和規(guī)范性文件將規(guī)劃內(nèi)外的集體土地予以區(qū)別對(duì)待，涉及物權(quán)限制與物權(quán)平等的關(guān)系問題。物權(quán)的平等保護(hù)是憲法和物權(quán)法的基本原則，物權(quán)平等才可以在市場(chǎng)上自由交易和公平競(jìng)爭，從而實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。物權(quán)平等不僅是集體建設(shè)用地使用權(quán)，享有與國有建設(shè)用地同等的權(quán)利，而且集體建設(shè)用地使用權(quán)之間的權(quán)利也應(yīng)該平等。雖然現(xiàn)代的物權(quán)不是絕對(duì)權(quán)，其權(quán)利行使“不可以逾越侵犯財(cái)產(chǎn)社會(huì)義務(wù)的界限”，但是“規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)義務(wù)性，亦即限制財(cái)產(chǎn)權(quán)之法律，是不可違背平等權(quán)之法律”[8]。因此，試點(diǎn)地方規(guī)章和規(guī)范性文件中將農(nóng)村集體建設(shè)用地按照城鎮(zhèn)規(guī)劃加以區(qū)分是不可行的。

（2）農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否只限于經(jīng)營性集體建設(shè)用地。從統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的角度，參照城市建設(shè)用地的做法，將集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)限于經(jīng)營性用地似在情理之中，對(duì)此國土資源部也做出了相應(yīng)的規(guī)定②《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》（2009）。第四條（十）。。法律法規(guī)是否可以禁止宅基地和公益用地流轉(zhuǎn)，需要從財(cái)產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)來分析。財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲法保障的基本權(quán)利，立法者在規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容及其保障之限度時(shí)，必須注意財(cái)產(chǎn)權(quán)存在的本意，即財(cái)產(chǎn)權(quán)的“私使用性”；“財(cái)產(chǎn)的私使用性”不僅是財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)擁有經(jīng)濟(jì)上的使用及收益之權(quán)限，也包括財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)財(cái)產(chǎn)標(biāo)的處分權(quán)限[8]。禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，可能出現(xiàn)宅基地閑置和隱形的宅基地市場(chǎng)。由于宅基地不能流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中還出現(xiàn)納入文物保護(hù)名錄的村民住宅如何保護(hù)的問題[9]。禁止公益性用地流轉(zhuǎn)，雖然一定程度上可以避免農(nóng)民和村集體占用耕地后轉(zhuǎn)變用途的情況，保證集體公益需要,但是會(huì)出現(xiàn)農(nóng)村公益用地閑置和浪費(fèi)的現(xiàn)象[10]。

2.3 公權(quán)力和私權(quán)利的沖突

（1）整理后出讓，還是分別出讓轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體建設(shè)用地是否需要與城市建設(shè)用地一樣，建立統(tǒng)一出讓制度，也是實(shí)踐中面臨的一個(gè)重要問題。目前已有的試點(diǎn)中主要有兩種做法：一是統(tǒng)一整理后出讓，如成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗(yàn)區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)遵循“先整理集中、再流轉(zhuǎn)使用的原則”③《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2010）。；二是分別出讓，如廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓④《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（2005）。。兩種做法在實(shí)踐中都出現(xiàn)問題[11]：農(nóng)地直接入市問題主要表現(xiàn)為隨意占用耕地后出讓、轉(zhuǎn)讓和出租用于非農(nóng)建設(shè)，低價(jià)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租農(nóng)村集體建設(shè)用地等；農(nóng)村集體土地整理后上市，容易走政府拍賣的老路，形成土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷，也難以與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競(jìng)爭態(tài)勢(shì)。整理后出讓還是分別出讓轉(zhuǎn)讓，涉及集體私權(quán)利和政府公權(quán)力的關(guān)系，包括農(nóng)村集體土地所有人是否有權(quán)設(shè)立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、如何出讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、是毛地出讓還是凈地出讓等問題。從中國《物權(quán)法》第40條規(guī)定來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有人可以在自己的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)，而從《土地管理法》第4條規(guī)定來看，國家土地利用總體規(guī)劃決定土地類型，影響著集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立，因此農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立需要在公民參與制定土地利用總體規(guī)劃的前提下，由政府和集體共同決定；其次，出讓可以是年租和批租形式。出讓和轉(zhuǎn)讓不同，出讓是一級(jí)市場(chǎng)中土地所有人出讓建設(shè)用地使用權(quán)的行為，轉(zhuǎn)讓是二級(jí)市場(chǎng)中建設(shè)用地使用權(quán)人將建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為；再次，毛地出讓還是凈地出讓，是指土地拆遷和“七通一平”費(fèi)用由買方或賣方中誰來承擔(dān)的問題（一般由交易雙方協(xié)商確定）。實(shí)踐中，整理后出讓是凈地出讓，地方政府往往通過整理出讓謀取土地一級(jí)開發(fā)的利潤；而分別出讓轉(zhuǎn)讓，實(shí)際上是集體或地方政府在原有的集體建設(shè)用地上設(shè)立土地使用權(quán)并轉(zhuǎn)讓。針對(duì)不同情況，需分清農(nóng)民集體土地所有人和政府之間，以及農(nóng)村集體土地權(quán)利人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。這一方面，城中村改造已提供很多的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)[12]。

（2）土地收益如何分配。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的收益分配涉及多個(gè)主體之間的利益關(guān)系①南京、廣東、安徽等省市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法。：第一種類型是村民、村民小組和村集體等土地權(quán)利人之間的分配。如南京市規(guī)定再次流轉(zhuǎn)的土地增值收益中土地所有者分配額不得低于50%，廣東省規(guī)定集體土地收益中50%以上用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障；第二種是土地權(quán)利人與管理者之間的利益分配。如安徽、蘇州、無錫等地區(qū)規(guī)定土地收益主要?dú)w集體土地所有者，市（縣）區(qū)人民政府可以收取不超過10%的土地收益；南京、成都、廣東等地區(qū)規(guī)定首次發(fā)生流轉(zhuǎn)的土地收益全部留村集體或村民小組；第三種是管理者與管理者之間的土地利益分配。如蘇州和蕪湖等地實(shí)行市、縣級(jí)市（郊區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府三級(jí)分成。由于各試點(diǎn)地方集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益及分配比例不一致，導(dǎo)致各地農(nóng)村集體建設(shè)用地的交易成本不一樣，成為影響農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)及市場(chǎng)統(tǒng)一發(fā)展的重要問題。

3 統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的法律路徑

3.1 理順公權(quán)力和公權(quán)力的關(guān)系，確認(rèn)和保護(hù)集體建設(shè)用地的權(quán)利

（1）統(tǒng)一立法，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)的內(nèi)容。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)，首先需要《物權(quán)法》和《土地管理法》做出修改。在物權(quán)法定的原則下，需要法律確認(rèn)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)及其內(nèi)容，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人和宅基地使用權(quán)人與城市建設(shè)用地使用權(quán)人一樣享有轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押的權(quán)利。其次，需要在修改《城市房地產(chǎn)管理法》的基礎(chǔ)上，制定《城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)管理法》，將城市土地和農(nóng)村集體土地上建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的行為納入統(tǒng)一管理。各省、市試點(diǎn)中對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)規(guī)定了轉(zhuǎn)讓、入股、抵押等方式，但是較少規(guī)定建設(shè)用地使用權(quán)的互換。農(nóng)村現(xiàn)有建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)只是在原有村界規(guī)劃內(nèi)進(jìn)行，沒有考慮撤村并點(diǎn)節(jié)約建設(shè)用地，更沒有考慮結(jié)合小城鎮(zhèn)建設(shè)來開發(fā)農(nóng)村建設(shè)用地。一些地方雖然實(shí)行宅基地?fù)Q房建設(shè)示范城鎮(zhèn)，但是換房后集體土地變成了國有土地②《天津市以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范校城鎮(zhèn)管理辦法》（2009）。。城鎮(zhèn)化可以節(jié)約用地，提高農(nóng)村建設(shè)用地的效率，但如果城鎮(zhèn)化導(dǎo)致土地權(quán)屬發(fā)生變化，村集體和農(nóng)民就會(huì)缺乏積極性。因此法律須確認(rèn)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)和城市建設(shè)用地使用權(quán)具有同等的權(quán)利內(nèi)容。

（2）區(qū)分財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)和財(cái)產(chǎn)權(quán)征收，規(guī)范公權(quán)力。保護(hù)集體建設(shè)用地的權(quán)利，需明確財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)和征收的界限。對(duì)此，西方國家已有成熟理論。在這些國家，征收可以是立法征收，或是行政征收；征收的方式不限于對(duì)財(cái)產(chǎn)的全部或部分的剝奪，還包括對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制。限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律條款，是規(guī)定財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)，還是征收財(cái)產(chǎn)權(quán)，需要綜合考慮權(quán)利的平等性、限制的特殊性、侵害的實(shí)質(zhì)性等因素[8]。集體土地流轉(zhuǎn)中試點(diǎn)地方規(guī)章和規(guī)范性文件對(duì)規(guī)劃內(nèi)外的物權(quán)予以區(qū)別對(duì)待，本質(zhì)上已對(duì)禁止流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地構(gòu)成征收，需要給予被征收人以補(bǔ)償。對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪，可以是所有權(quán)，也可以是使用權(quán)。因此集體土地流轉(zhuǎn)中，可以征用土地使用權(quán)，不一定要征收集體土地所有權(quán)。

（3）改革土地征收制度，建立司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約機(jī)制。征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制和剝奪。如果從事建設(shè)活動(dòng)的個(gè)人和單位，可以通過政府征收而無需通過市場(chǎng)獲得集體建設(shè)用地，那么農(nóng)村建設(shè)用地就難以與城市建設(shè)用地平等競(jìng)爭。征地制度如何改，學(xué)者們爭議很大[13]。其實(shí)，縮小征地范圍和提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是完善土地征收制度的兩個(gè)要件，目的都是加強(qiáng)對(duì)地方政府征收權(quán)的制約。控制征收權(quán)需要界定公共利益，集體建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)的審批，也需要界定公共利益。立法界定公共利益，通常采取兩種形式，一種是列舉式，一種是概括式。列舉式簡單明了但是難以窮盡，列舉也不能隨社會(huì)發(fā)展和實(shí)際情況而變化，因此相對(duì)來說概括式要好一些。不過，概括式對(duì)行政和司法提出了較高要求：行政機(jī)關(guān)需要在具體個(gè)案中適用法律對(duì)公共利益進(jìn)行解釋，司法機(jī)關(guān)需要對(duì)這些行政解釋產(chǎn)生的糾紛做出裁決。如果行政解釋偏離公共利益，且行政解釋不經(jīng)過司法審查，就會(huì)對(duì)集體建設(shè)用地權(quán)利造成很大侵害。因此統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，還需要建立司法權(quán)對(duì)地方政府征收權(quán)的制約機(jī)制。

3.2 理順?biāo)綑?quán)利與私權(quán)利之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一市場(chǎng)中主體的平等

（1）將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)從農(nóng)村集體組織成員權(quán)中分離出來。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的難點(diǎn)在于既要提高集體建設(shè)用地的利用效率，又要服務(wù)于農(nóng)村集體的需要，同時(shí)還需要保留宅基地的社會(huì)保障功能。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)集體土地所享有的占有、使用和收益的權(quán)利，其轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或抵押等是權(quán)利人對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)的處分。集體建設(shè)用地使用權(quán)人是否有權(quán)處分需要分清農(nóng)村集體建設(shè)用地上的權(quán)利類型和權(quán)利性質(zhì)。農(nóng)村集體建設(shè)用地上除了集體土地所有權(quán)外還存在集體組織成員權(quán)，包含集體建設(shè)用地使用權(quán)和基于農(nóng)村集體組織成員所享有的其他權(quán)利（對(duì)集體土地管理和收益的權(quán)利）[14]。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)物的利用和支配，后者具有身份性質(zhì)，屬于集體組織成員享有。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可以處分，但是農(nóng)村集體組織成員權(quán)中的其他權(quán)利（對(duì)集體土地管理和收益的權(quán)利）不能轉(zhuǎn)讓。集體建設(shè)用地使用權(quán)從集體組織成員權(quán)中分離，可以借鑒其他國家的經(jīng)驗(yàn)。如美國，（共有土地利用中的）投票權(quán)是居住在土地上之權(quán)利的一種屬性，而不是土地所有權(quán)的一種。雖然投票權(quán)曾經(jīng)與土地所有和賦稅連在一起，但是擁有土地不再直接與投票權(quán)綁在一起，除非永久居住在那塊土地上；在瑞典，僅原始居民的后代能獲得（共有土地利用中）投票的權(quán)利，以決定這些共有土地的使用。公社（即地方的公司化市府）的市民身份僅在繼承時(shí)方有可能，或在少數(shù)情況下由購買的方式取得[15]。將農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)從農(nóng)村集體成員權(quán)中分離出來，可以使農(nóng)村集體對(duì)其建設(shè)用地實(shí)行企業(yè)化管理。一方面，將集體建設(shè)用地出讓給集體之外的個(gè)人和組織，提高集體建設(shè)用地的效率，服務(wù)于農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的需要。另一方面，村民保留身份權(quán)，作為集體組織的成員參與集體土地利用的規(guī)劃、監(jiān)管和分配收益。宅基地是保護(hù)村民基本生存的權(quán)利。反過來，如果村民可以自行解決住房問題，就可以容許村民退出宅基地，因此，只要村民可以證明擁有其他住宅，應(yīng)當(dāng)允許其宅基地流轉(zhuǎn)。

（2）取消農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)主體資格的限制。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)是一個(gè)主體地位平等的市場(chǎng)。任何個(gè)人和單位從事建設(shè)活動(dòng)，都可以申請(qǐng)使用城市建設(shè)用地或集體建設(shè)用地；任何個(gè)人和組織退出市場(chǎng)，都可以依法處分其土地權(quán)利。市場(chǎng)自由進(jìn)出，可以使市場(chǎng)主體避免受到市場(chǎng)不公平交換關(guān)系的剝削，保護(hù)自己的利益[16]。任何個(gè)人和單位可以自由進(jìn)出城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)，才能促進(jìn)城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)各自健康發(fā)展，消除城市和農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)間的界限，讓個(gè)人和組織可以申請(qǐng)使用農(nóng)村集體建設(shè)用地，是建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的必然要求。

（3）消除城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的地區(qū)分割。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，要消除城市和鄉(xiāng)村建設(shè)用地市場(chǎng)的地區(qū)分割，促進(jìn)土地按市場(chǎng)規(guī)律在城市和農(nóng)村順暢流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。中國《憲法》第10條規(guī)定：“城市的土地，屬于國家所有”，但是這里的城市是指建成區(qū)，還是行政區(qū)，憲法并沒有予以明確，因此實(shí)踐中出現(xiàn)一些地方政府濫用征收權(quán)力，盲目擴(kuò)展城市邊界的現(xiàn)象。另一方面，由于城市的土地只能是國家所有，由于土地權(quán)屬的限制，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)后不能集聚形成市鎮(zhèn)，制約農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。為了解除目前城鎮(zhèn)化發(fā)展的困境，一些學(xué)者提出要修改憲法[17]，一些學(xué)者從憲法解釋學(xué)的角度提出重新解釋其內(nèi)涵[5]。相對(duì)而言，較多的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)修改憲法，規(guī)定“城市的土地可以國有，也可以集體所有”。不過，城鎮(zhèn)化可以是城市，也可以是集鎮(zhèn)。中國行政建制中城市的人口聚集規(guī)模是10萬人以上，鎮(zhèn)的規(guī)模是2000人以上①《國務(wù)院關(guān)于設(shè)置市鎮(zhèn)建制的決定》（1995）。。在現(xiàn)有的法律規(guī)定下，設(shè)立鎮(zhèn)是可以不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的。因此，地方政府可以促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集中開發(fā)形成集鎮(zhèn)。

3.3 理順公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，促進(jìn)統(tǒng)一市場(chǎng)中農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地的競(jìng)爭

（1）完善農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的協(xié)調(diào)。允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也不是說農(nóng)村的建設(shè)用地可以任意流轉(zhuǎn)，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)必須服從規(guī)劃要求。在完全競(jìng)爭的市場(chǎng)上市場(chǎng)調(diào)節(jié)可以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，在不完全的市場(chǎng)中需要規(guī)劃發(fā)揮作用。土地規(guī)劃管制的目的是給開發(fā)者提供確定性、解決土地利用的外部性問題、處理不完全競(jìng)爭和提供公共與共同設(shè)施等[18]。由于規(guī)劃管理完善了市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)中的土地價(jià)值產(chǎn)生了影響，因此加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，才能使出讓土地按規(guī)定用途（包括公益性和非公益性用地）開發(fā)利用，服務(wù)于農(nóng)村需要和農(nóng)民集體需要。另外，加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地的規(guī)劃管理，才有可能使城市規(guī)劃和農(nóng)村規(guī)劃協(xié)調(diào)，并在土地市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)一致的價(jià)格，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)“同地同價(jià)”的目標(biāo)。

（2）理順土地收益和土地稅費(fèi)的關(guān)系，規(guī)范政府稅費(fèi)行為。土地收益分配影響交易成本，進(jìn)而影響土地市場(chǎng)發(fā)展。稅費(fèi)是政府因提供公共物品而取得補(bǔ)償費(fèi)用的主要形式，包括財(cái)產(chǎn)稅和行為稅等。農(nóng)村集體建設(shè)用地可以建立與城鎮(zhèn)土地稅費(fèi)相對(duì)應(yīng)的制度。理論上，各地方可以根據(jù)公共物品的狀況選擇不同的稅率。不過，在統(tǒng)一市場(chǎng)下，為了避免市場(chǎng)的惡性競(jìng)爭和市場(chǎng)分割，國家應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)最低稅率，并授權(quán)地方根據(jù)實(shí)際情況做出適當(dāng)減免。農(nóng)村集體內(nèi)所有者和使用者之間的收益分配，應(yīng)當(dāng)是村集體共同協(xié)商的結(jié)果。為了避免農(nóng)民一夜暴富后返貧的情況，可以適當(dāng)加大社會(huì)保障的比例。雖然不同層級(jí)的地方政府在小城鎮(zhèn)建設(shè)中有很多投入，但只是投資行為，可以與集體協(xié)商共同決定投入和分配的比例。即便按照“誰投資、誰受益”原則，地方政府和集體也應(yīng)按投入所占比重分享收益，而不是固定比例。

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Establishing China’s Integrated Land Market between Urban and Rural Sectors in Legitimated Pathway

CAO Xiao-juan
（School of Political&Public Administration, Wuhan University, Wuhan 430072, China）

The purpose of this paper is to analyzea legitimated pathway for establishing an integrated land market between urban and rural sectors. Method employed is legal analysis. The results indicate that the conflict between public power and private rightlead to the practical problems to establish the integrated land market between urban and rural sectors. It is concluded that to establish the integrated land market should pay attention to distinguish the relationship between private rights on the urban and rural land, the relationship between public and private interests, and the relationship among different powers in the eminent domain.

land law; urban and rural land; legal analysis; real right

D912.3

A

1001-8158（2015）05-0056-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.05.008

2014-07-06

2015-04-06

操小娟（1968-），女，湖北應(yīng)城人，教授。主要研究方向?yàn)橥恋胤ㄒ?guī)和政策、環(huán)境政策和法規(guī)。E-mail: Cxiaojuan2011@163.com