新常態(tài)下地方政府融資平臺工作路徑建議

浙江省發(fā)展和改革委員會副主任 徐幸

新常態(tài)下地方政府融資平臺工作路徑建議

浙江省發(fā)展和改革委員會副主任 徐幸

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確指出對地方政府債務(wù)“要高度關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生發(fā)展趨勢，按照嚴(yán)控增量、區(qū)別對待、分類施策、逐步化解的原則，有序加以化解”。2014年以來，國家規(guī)范地方政府融資舉債的力度前所未有，通過了新《預(yù)算法》和出臺了系列文件，對地方政府融資平臺產(chǎn)生了重大影響和變化。2015年及“十三五”時(shí)期，擴(kuò)大有效投資依然是浙江經(jīng)濟(jì)增長的主動力，資金保障是關(guān)鍵，融資任務(wù)仍會十分繁重。在分析新常態(tài)基礎(chǔ)上，提出拓展地方政府融資平臺路徑的建議。

地方政府融資平臺發(fā)展面臨新常態(tài)

（一）地方政府融資平臺基本情況

地方政府融資平臺對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通能源發(fā)展、棚戶區(qū)改造、提高民生服務(wù)等發(fā)揮了重要作用，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。浙江地方政府融資平臺發(fā)展迅速，2010年為759家；近幾年，為貫徹落實(shí)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，積極擴(kuò)大有效投資，2013年發(fā)展到1016家，目前已超過1500家，平均每個(gè)地方有10個(gè)以上融資平臺。

地方政府融資平臺為項(xiàng)目建設(shè)融資所帶來的積極意義是不言而喻的，在現(xiàn)行的財(cái)稅體制下，它也是地方政府舉債主體。其資金主要來自于土地劃撥、股權(quán)、規(guī)費(fèi)注入、銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券和中票短融以及信托融資等方式。實(shí)施項(xiàng)目有市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、土地收儲、保障性住房、農(nóng)林水利、教科文衛(wèi)、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)，以及工業(yè)和能源項(xiàng)目等。

（二）企業(yè)債券在地方政府融資平臺中的作用

伴隨浙江經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，地方政府性債務(wù)逐步擴(kuò)大，其中發(fā)行企業(yè)債券占地方政府性債務(wù)約14%。浙江企業(yè)債券發(fā)行主體93%以上是地方政府融資平臺公司，全國情況也大體如此。從這個(gè)角度來看，地方政府融資平臺對企業(yè)債券市場的快速發(fā)展承擔(dān)了歷史性的推動作用。

——發(fā)行規(guī)模：從2003年發(fā)行滬杭甬高速公路股份公司企業(yè)債券開始到目前，浙江共獲國家發(fā)改委核準(zhǔn)發(fā)行企業(yè)債券185只，擬募集資金2117.9億元，已發(fā)行187期，募集資金2044.9億元，發(fā)行家數(shù)、募集資金規(guī)模位居全國各省市第三。

——發(fā)行結(jié)構(gòu)：從債券類別分,城投債164只，1974.5億元，占93.1%；產(chǎn)業(yè)債21只，145.4億元，占6.9%。從融資主體分，省級企業(yè)7只、130億元、占6.1%，市級企業(yè)92只、1109.5億元、占52.3%，縣級企業(yè)準(zhǔn)65只、735億元、占34.7%，民營企業(yè)21只、145.4億元、占6.9%。

——募投項(xiàng)目：主要集中在保障性住房、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、農(nóng)林水利、工業(yè)、旅游和能源項(xiàng)目，投入募集資金總計(jì)1946億元，實(shí)際拉動投資6280億元。

——項(xiàng)目收益率：根據(jù)省發(fā)改委問卷調(diào)查結(jié)果顯示，浙江企業(yè)債券平均發(fā)行利率為6.77%，加權(quán)總資產(chǎn)收益率為6.34%，其中產(chǎn)業(yè)債的資產(chǎn)收益率為9.1%，城投債的資產(chǎn)收益率為6.23%。主要原因是城投債的募投資金大多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目。

——2014年發(fā)行情況：至2014年11月底，國家發(fā)改委共核準(zhǔn)浙江企業(yè)債券35只，426億元。2014年杭州地鐵獲核準(zhǔn)發(fā)行10年期限、50億元企業(yè)債券，這既是浙江單只債券募集資金量的突破，也是對軌道建設(shè)資金籌措方式開了先河。

（三）地方政府融資平臺面臨的新常態(tài)

隨著全國人大2014年8月31日通過新的《預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《關(guān)于試行<全面加強(qiáng)企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)防范的若干意見>的函》（國家發(fā)改委9月26日）、《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)[2014]351號）、《關(guān)于進(jìn)一步完善債務(wù)融資工具注冊發(fā)行有關(guān)工作的通知》（央行下屬的銀行間市場交易商協(xié)會12月1日）的發(fā)布，政府為地方融資平臺償債作隱性擔(dān)保難以為繼。政府和企業(yè)信用將回歸各自本位，政府承擔(dān)的債務(wù)納入政府預(yù)算，企業(yè)負(fù)債由企業(yè)自行償還。隨著國務(wù)院43號文件及相關(guān)部委文件的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，地方政府融資平臺要加快轉(zhuǎn)型升級，在剝離政府融資功能后，需要大力拓展新的融資渠道。

規(guī)范地方政府舉債融資后，項(xiàng)目也將分類融資建設(shè)，其中對無收益的公益性項(xiàng)目主要通過地方政府一般債券，納入一般公共預(yù)算收入償還；有一定收益的公益性項(xiàng)目通過地方政府專項(xiàng)債券的，以政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還；有收益的項(xiàng)目進(jìn)一步推向市場化，通過企業(yè)債、PPP、資產(chǎn)證券化、銀行貸款等融資建設(shè)，不得新增政府債務(wù)。

隨著國務(wù)院43號文件及相關(guān)部委文件的進(jìn)一步貫徹落實(shí)，地方政府性債務(wù)會加快清理規(guī)范，以政府隱性擔(dān)保的融資方式將逐步取消，但規(guī)范是規(guī)范，國家也肯定會給出路。2015年，國家將進(jìn)一步提高直接融資比重，更好地發(fā)揮地方政府債券、企業(yè)債券、中票短融、股票及資產(chǎn)證券化等穩(wěn)增長、穩(wěn)投資的積極作用，有效引導(dǎo)募集資金投向城市基礎(chǔ)設(shè)施、能源、交通（特別是鐵路）、國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、節(jié)能減排、信息消費(fèi)等重點(diǎn)領(lǐng)域，和江河湖泊治理、污水處理、保障房等民生領(lǐng)域。浙江應(yīng)抓住這種機(jī)遇，地方政府融資平臺及時(shí)做好對接、轉(zhuǎn)型工作，大力拓展新的投融資渠道。

地方政府融資平臺工作的路徑建議

地方政府融資平臺未來發(fā)展要圍繞穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，主動適應(yīng)新常態(tài)，堅(jiān)持?jǐn)U大規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)，加快轉(zhuǎn)型升級，積極創(chuàng)新探索，有效提升投融資水平，著力服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)，為推動“兩富”現(xiàn)代化浙江、“兩美”浙江建設(shè)作出新貢獻(xiàn)。除原有融資渠道外，建議地方融資平臺重點(diǎn)實(shí)踐和關(guān)注以下項(xiàng)目融資路徑。

（一）項(xiàng)目收益?zhèn)?/h3>

項(xiàng)目收益?zhèn)怯庙?xiàng)目建成后產(chǎn)生的經(jīng)營性現(xiàn)金流作為償債來源的債券，償還依賴項(xiàng)目未來收入而非發(fā)行主體自身的財(cái)務(wù)情況和經(jīng)營業(yè)績，為加強(qiáng)債券信用等級，一般設(shè)置差額補(bǔ)償?shù)葍攤Ｕ洗胧?。國家發(fā)改委醞釀了至少有三年時(shí)間，2014年新推出的企業(yè)債券品種，也是今后會力推主要的企業(yè)債券品種。它與發(fā)改委的項(xiàng)目管理職能充分結(jié)合，項(xiàng)目的信息披露、資金測算、信用的基礎(chǔ)都來自項(xiàng)目可行性研究報(bào)告。

（二）集合債券

根據(jù)發(fā)行主體的不同，集合債可分為中小企業(yè)集合債和小微企業(yè)增信集合債。這是國家發(fā)改委鼓勵(lì)的“加快審核類”企業(yè)債券品種，不受發(fā)行指標(biāo)限制，主要意義在于拓寬中小企業(yè)直接融資渠道，緩解中小企業(yè)普遍存在的融資難、擔(dān)保不足的矛盾。目前國內(nèi)已有多家發(fā)行案例，其中小微企業(yè)增信集合債2013年開始試點(diǎn)，浙江可積極關(guān)注，在一定條件下可以嘗試實(shí)踐。

（三）離岸人民幣債券

離岸人民幣債券俗稱“點(diǎn)心債”，是在中國大陸以外地區(qū)發(fā)行的以人民幣計(jì)價(jià)的債券，目前主要在香港市場，分為間接發(fā)行和直接發(fā)行，已有許多成功案例。發(fā)展離岸人民幣債券市場，也是推進(jìn)人民幣國際化的關(guān)鍵步驟。近年來，國家鼓勵(lì)內(nèi)地企業(yè)在境外發(fā)行人民幣債券，也在進(jìn)一步醞釀放開人民幣資本項(xiàng)下自由兌換。境外發(fā)行人民幣債券融資也會是浙江項(xiàng)目融資的一個(gè)重要方式。

（四）PPP模式

PPP模式被認(rèn)為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)一個(gè)重要手段，目前國家大力推行。近期財(cái)政部已公布了首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元，涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、醫(yī)療、體育等領(lǐng)域。地方重大項(xiàng)目建設(shè)采用PPP模式將會是未來一段時(shí)期的重要方式，但目前無論是法律層面還是操作層面，制度都有待進(jìn)一步完善。2014年4月，李強(qiáng)省長在全省財(cái)稅工作會議上就明確提出要試點(diǎn)PPP等模式，浙江應(yīng)積極探索實(shí)踐這一方式。

（五）資產(chǎn)證券化

企業(yè)資產(chǎn)證券化（ABS）。企業(yè)資產(chǎn)證券化是指以特定基礎(chǔ)資產(chǎn)或資產(chǎn)組合所產(chǎn)生的現(xiàn)金流為償付支持，通過結(jié)構(gòu)化方式進(jìn)行信用增級，在此基礎(chǔ)上發(fā)行資產(chǎn)支持證券的業(yè)務(wù)活動。截至目前，證監(jiān)會主管的企業(yè)資產(chǎn)證券化共發(fā)行37只，總額646.67億元，主要優(yōu)先支持保障房、安置房、棚改項(xiàng)目等。證監(jiān)會在2014年11月開始實(shí)施資產(chǎn)證券化備案制，由此會推動該融資方式的快速發(fā)展。對擁有項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)的公司來說，企業(yè)資產(chǎn)證券化可能會成為資本市場重要的融資品種之一。

資產(chǎn)支持票據(jù)(ABN)。中國銀行間市場交易商協(xié)會主管的是指非金融企業(yè)在銀行間債券市場發(fā)行的，由基礎(chǔ)資產(chǎn)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流作為還款支持的，約定在一定期限內(nèi)還本付息的債務(wù)融資工具，2012年開始推出的金融創(chuàng)新產(chǎn)品?；A(chǔ)資產(chǎn)是指符合法律法規(guī)規(guī)定，權(quán)屬明確，能夠產(chǎn)生可預(yù)測現(xiàn)金流的財(cái)產(chǎn)、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利的組合。