以地方立法引導(dǎo)自然資源生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益契合

■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

以地方立法引導(dǎo)自然資源生態(tài)與經(jīng)濟(jì)效益契合

■ 祁雪瑞

（河南省社會(huì)科學(xué)院，鄭州 450002）

近年來自然資源所有權(quán)行使中的生態(tài)責(zé)任凸顯，治理效果卻很微弱，主要原因是相關(guān)制度難以激發(fā)責(zé)任主體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力。提出生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兩種效益契合的立法引導(dǎo)問題，是一個(gè)新型的立法原則倡導(dǎo)，也是緩解乃至消弭經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)張力的具有較高可行性的方向。這方面國家層面的立法較多空白和模糊，正是地方立法大顯身手的空間和時(shí)機(jī)。文章從立法引導(dǎo)兩種效益契合的總體思路、達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的原則要求和制度途徑、注意立法針對(duì)性與張力相結(jié)合、增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性等方面對(duì)這一問題進(jìn)行了探討。

地方立法；自然資源；生態(tài)效益；經(jīng)濟(jì)效益；生態(tài)法制；契合

1 問題提出的背景及意義

1.1 問題提出的現(xiàn)實(shí)背景及迫切性

相關(guān)學(xué)者的研究表明，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域存在“公地悲劇”“囚徒困境”“集體行動(dòng)的邏輯”等現(xiàn)象[1]。立法理想化地強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)并不能取得預(yù)期的效果，徒勞無功是其次，最主要的是對(duì)法律權(quán)威性的銷蝕和對(duì)建設(shè)法治國家的破壞。我國實(shí)行的是自然資源公有制，以國家所有為主，集體所有為輔。近年來自然資源所有權(quán)行使中的生態(tài)責(zé)任凸顯，治理效果卻很微弱，主要原因是難以激發(fā)責(zé)任主體對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力，內(nèi)心的不認(rèn)同導(dǎo)致行為的規(guī)避甚至是對(duì)抗，又由于行政執(zhí)法方面的種種原因造成監(jiān)管乏力，最終積累出空氣混濁、水體污染、礦區(qū)災(zāi)害等生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象的呈現(xiàn)，致使社會(huì)瀕臨承受的極限。這促使決策者和研究者共同聚焦到經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的關(guān)系，并由此提出以下問題：在自然資源經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)不斷放寬的背景下，如何平衡經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系？有沒有可能通過所有權(quán)管理和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)安排，大力開發(fā)生態(tài)效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的雙贏[1-3]？所謂“后發(fā)展優(yōu)勢(shì)”，最主要的含義應(yīng)該是對(duì)發(fā)達(dá)國家資源破壞和環(huán)境污染歷史教訓(xùn)的總結(jié)和規(guī)避。

1.2 問題提出的理論背景及理論意義

當(dāng)前無論在理論上還是在實(shí)踐中,對(duì)于自然資源權(quán)利爭(zhēng)議較大的是在其開發(fā)利用環(huán)節(jié)的制度設(shè)計(jì)，也就是對(duì)自然資源非所有利用的權(quán)利設(shè)計(jì)，有學(xué)者主張強(qiáng)化國有，有學(xué)者主張強(qiáng)化市場(chǎng)，設(shè)立永佃權(quán)制度。常修澤研究員創(chuàng)立了“廣義產(chǎn)權(quán)論”，主張產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)配置、產(chǎn)權(quán)交易和產(chǎn)權(quán)保護(hù)“四聯(lián)動(dòng)”。有學(xué)者主張采用二元立法模式，對(duì)于自然資源的非消耗性利用設(shè)立用益物權(quán)模式，對(duì)于消耗性利用則設(shè)立所有權(quán)模式[4-7]。

自然資源國家所有權(quán)行使的國外相關(guān)研究主要是在新公共信托理論的框架下進(jìn)行，最新的動(dòng)態(tài)是更加充分地認(rèn)識(shí)到自然資源利用中國家的生態(tài)環(huán)境責(zé)任和生態(tài)利用方式，并以此為理論基礎(chǔ)擴(kuò)充國家所有權(quán)的范圍和行使的有效性，所有權(quán)行使方式多采用直接行使和全權(quán)代理。有國外學(xué)者把自然資源國家所有權(quán)區(qū)分為國家公產(chǎn)與國家私產(chǎn)。英美法系著重對(duì)行政管理職能與所有權(quán)行使的嚴(yán)格區(qū)分，以及政府對(duì)市場(chǎng)失靈的策略與技術(shù)調(diào)控。國內(nèi)研究者針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的明顯沖突，注意到了國家所有權(quán)行使中的生態(tài)責(zé)任，但多從誰第一、誰優(yōu)先的二元對(duì)立思維進(jìn)行論述，認(rèn)為目前到了從經(jīng)濟(jì)優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展階段，現(xiàn)行立法也肯定了“環(huán)境保護(hù)優(yōu)先”的原則[8，19]。也有論及開發(fā)生態(tài)環(huán)境本身的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，但是較少有學(xué)者研究二者的互動(dòng)關(guān)系與效益契合問題，以及國家所有權(quán)行使中在這些方面的優(yōu)勢(shì)如何發(fā)揮的問題。

復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究中心李志青教授新近發(fā)表了一篇文章，題目是《生態(tài)助力于資本，還是資本讓位于生態(tài)？》[9]，李教授的觀點(diǎn)可以看做是對(duì)本文思路的一次證成。他認(rèn)為生態(tài)與資本不矛盾，是統(tǒng)一的，兩者的區(qū)別僅體現(xiàn)在要素的價(jià)格及其配置的合理性上。加快生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)不是僅僅為了保護(hù)環(huán)境，而是為了能讓中國的發(fā)展從資本——生態(tài)要素的合理配置中獲得新的動(dòng)力、新的效率和新的潛力。環(huán)境問題的解決最終要依靠市場(chǎng)力量自身，而不是政府。推進(jìn)資本與生態(tài)的和平共處，或者合則兩利的互動(dòng)關(guān)系，需要從微觀處考察，從激勵(lì)機(jī)制、治理機(jī)制以及自然機(jī)制入手，找出背后的規(guī)律，然后逐步推進(jìn)。

1.3 地方立法引導(dǎo)的必要性和功能定位

法律是法治的基本要件，立法是法治的基礎(chǔ)性活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一定是法治經(jīng)濟(jì)。立法相比政策、倡導(dǎo)等其他引導(dǎo)手段來說，強(qiáng)制力更高，覆蓋面更廣，相應(yīng)地對(duì)相關(guān)行為的規(guī)范和引導(dǎo)也會(huì)更有力量。行為的背后是對(duì)利益的考量，現(xiàn)實(shí)中環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的張力空前巨大，不立法不足以引起重視、扭轉(zhuǎn)頹勢(shì)和引領(lǐng)趨勢(shì)，法律本身的規(guī)范、評(píng)價(jià)、預(yù)測(cè)、引導(dǎo)等特性決定了立法是從整體上對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行糾偏和導(dǎo)向的最有效的方式。生態(tài)經(jīng)濟(jì)的生成必然是通過生態(tài)立法來引導(dǎo)的，任何其他引導(dǎo)手段都難當(dāng)此任。立法對(duì)兩種效益契合的引導(dǎo)是法律在規(guī)范微觀經(jīng)濟(jì)行為中作用的顯現(xiàn)。

地方立法相比中央立法來說，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)行為的調(diào)整更具有優(yōu)勢(shì)，甚至可以細(xì)致到針對(duì)某一個(gè)企業(yè)的具體特點(diǎn)。我國的立法權(quán)模式是集權(quán)分權(quán)模式，特征是地方可以根據(jù)中央的授權(quán)行使立法權(quán)，那么根據(jù)我國環(huán)境保護(hù)的基本法治理念和上位法的原則性要求，地方立法對(duì)兩種效益契合的引導(dǎo)應(yīng)致力于對(duì)生態(tài)效益思維的形塑、對(duì)生態(tài)友好經(jīng)營模式的鼓勵(lì)和對(duì)環(huán)境友好技術(shù)的支持。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾主要表現(xiàn)在自然資源利用領(lǐng)域，所以地方立法中對(duì)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益契合的引導(dǎo)應(yīng)該以自然資源所有權(quán)行使為主要內(nèi)容。

2 立法引導(dǎo)的可行性及生態(tài)法制的新趨勢(shì)

2.1 立法空間的可能性

從某種意義上說,法律本身就是地方性知識(shí)，地方實(shí)情是地方立法的生命力所在。生態(tài)文明制度建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既應(yīng)在橫向上考慮整個(gè)生態(tài)體系各個(gè)要素及相互關(guān)系所涉及到的法律制度的健全，也應(yīng)在縱向上考慮中央和地方不同層次制度體系的完善與協(xié)調(diào)。事實(shí)上，資源、環(huán)境、氣候等生態(tài)相關(guān)的問題與地域緊密聯(lián)系，地方立法是生態(tài)文明制度建設(shè)中不容忽視的重要組成部分。地方立法的功能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面: 一是細(xì)化實(shí)施功能。地方立法能夠具體細(xì)化法律和行政法規(guī)的原則性規(guī)定。二是溝通彌合功能。地方立法使得法律的理論與實(shí)踐結(jié)合起來。三是修補(bǔ)充實(shí)功能。地方立法能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行立法的不足之處，及時(shí)修補(bǔ)和充實(shí)。四是創(chuàng)新功能。地方立法可以在解決地方事務(wù)時(shí)創(chuàng)立新的規(guī)則，能夠?yàn)橹醒肓⒎ㄟM(jìn)行探索與嘗試[10]。

現(xiàn)在我們提出生態(tài)與經(jīng)濟(jì)兩種效益契合的立法引導(dǎo)問題，是一個(gè)新型的立法原則倡導(dǎo)，也是緩解乃至消弭經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)張力的具有較高可行性的方向。這方面國家層面的立法較多空白和模糊，正是地方立法大顯身手的空間和時(shí)機(jī)，由于本文所論之問題幾乎不涉及行政處罰和行政限制，因而不必?fù)?dān)心抵觸上位法，地方立法盡可以大膽嘗試。對(duì)于涉及到上位法權(quán)力保留的內(nèi)容，地方立法可以請(qǐng)求特別授權(quán)，并以立法建議的形式督促上位法的及時(shí)修改。

新一輪改革的關(guān)鍵任務(wù)之一是要放權(quán)于市場(chǎng)和社會(huì)，將過去49個(gè)較大的市才享有的地方立法權(quán)擴(kuò)大至了全部282個(gè)設(shè)區(qū)的市。這意味著這些設(shè)區(qū)的市可就城市管理方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。對(duì)設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會(huì)的立法權(quán)主要限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。這其中的利好，是可以充分發(fā)揮地方立法的針對(duì)性和及時(shí)性優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮地方立法的能動(dòng)性，制定出更加切實(shí)可行的地方性法規(guī)和規(guī)章。但是，也可能走向反面——各種不利因素的作用下經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓制生態(tài)環(huán)境保護(hù)的局面更加慘烈，這取決于作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的地方人大能否抵抗權(quán)力壓力，是否具有較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和能力。

2.2 效益契合的可能性

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)由負(fù)相關(guān)對(duì)立關(guān)系演變?yōu)檎嚓P(guān)雙贏關(guān)系的可能性可以從以下四個(gè)方面來分析：一是在良好的生態(tài)環(huán)境中開發(fā)經(jīng)濟(jì)效益，挖掘生態(tài)環(huán)境本身的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值也可以成為追求生態(tài)效益。伴隨著科學(xué)技術(shù)的日新月異，人類對(duì)自然資源作為生態(tài)環(huán)境要素的作用與價(jià)值的認(rèn)識(shí)也在不斷地發(fā)生著變化，對(duì)自然資源的非損耗性使用方式、非破壞性利用方法不斷地被發(fā)現(xiàn)，使得良好的生態(tài)環(huán)境可以產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，如自然保護(hù)區(qū)的綠色旅游、黃河濕地的鳥類觀賞等。二是控制捕撈業(yè)、狩獵業(yè)的生產(chǎn)量，代之以觀賞式、參與式、體驗(yàn)式的收費(fèi)活動(dòng)設(shè)計(jì)，充分挖掘獲取自然資源過程中的各類觀賞性、趣味性、親歷性等滿足消費(fèi)者精神需求的附加值，如漁業(yè)的表演性捕撈、現(xiàn)場(chǎng)加工制作海鮮食品等。三是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和恢復(fù)成本核算的前提下計(jì)算礦物質(zhì)開采的適宜數(shù)量，把有形物的消耗性經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)換為生態(tài)環(huán)境無形的永續(xù)利用經(jīng)濟(jì)價(jià)值。對(duì)廢棄礦場(chǎng)因地制宜地再利用，使其繼續(xù)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，如建設(shè)礦山公園、野外游戲型場(chǎng)地等。四是上述可能性實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是相關(guān)部門決策者理念上有共識(shí)，行動(dòng)上多溝通和配合，遇到阻礙積極協(xié)調(diào)。這需要徹底改變部門利益本位、配合消極、溝通協(xié)調(diào)不暢的流弊。必要時(shí)需進(jìn)行所有權(quán)行使體制改革。

2.3 生態(tài)法制的新趨勢(shì)

2015年新的環(huán)境保護(hù)法實(shí)施后自然資源國家所有權(quán)行使中經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益關(guān)系變化的可能趨勢(shì)，是生態(tài)效益話語會(huì)逐步成為主流話語，相關(guān)制度會(huì)相對(duì)完善，相關(guān)實(shí)踐會(huì)趨向好轉(zhuǎn)，企業(yè)終究會(huì)以生態(tài)效益為榮。自然資源具有經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益等復(fù)合性效益，在自然資源國家所有權(quán)行使中前兩種效益的矛盾最為突出。自然資源國家所有權(quán)的傳統(tǒng)目的主要是政府財(cái)政收入，其所有權(quán)的行使圍繞利潤獲取展開，只注重經(jīng)濟(jì)效益而忽略生態(tài)效益的制度設(shè)計(jì)一直延續(xù)到當(dāng)下。當(dāng)代中國生態(tài)環(huán)境的危機(jī)給自然資源國家所有權(quán)行使提出了另外一個(gè)相當(dāng)艱巨的任務(wù)，就是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，但是從資產(chǎn)經(jīng)營的角度來考慮，就必須用效益來引導(dǎo)。生態(tài)效益是生態(tài)價(jià)值中所包含的財(cái)產(chǎn)性部分的經(jīng)濟(jì)表達(dá)，這會(huì)是經(jīng)營者的一個(gè)興奮點(diǎn)，那么探索兩種效益的一致性就成為立法研究的焦點(diǎn)問題，所有相關(guān)立法都將出現(xiàn)生態(tài)化現(xiàn)象。

立法生態(tài)化是指有權(quán)立法機(jī)關(guān)在遵循生態(tài)規(guī)律制定法律規(guī)范性文件的過程中，從立法價(jià)值訴求、立法過程和立法成果上體現(xiàn)生態(tài)文明的理念，為保護(hù)環(huán)境和資源、防止生態(tài)危機(jī)提供法律依據(jù)的程度[11]。學(xué)界使用較多的是“法律生態(tài)化”概念，如蔡守秋教授將“法律生態(tài)化”界定為“對(duì)傳統(tǒng)法律目的、法律價(jià)值、法律調(diào)整方法、法律關(guān)系、法律主體、法律客體、法律原則和法律責(zé)任的綠化或生態(tài)化。它以環(huán)境正義、環(huán)境公平、環(huán)境民主、環(huán)境效益、環(huán)境安全和生態(tài)秩序?yàn)樽约旱膬r(jià)值取向，以明確主體人和客體自然之間的法定關(guān)系、賦予人和非人物種的特定法律地位為特色途徑”[12]。法律生態(tài)化將成為一種法律發(fā)展的趨勢(shì)。

對(duì)立法生態(tài)化程度的評(píng)價(jià)是一個(gè)復(fù)雜的問題，我們至少可以從三個(gè)方面觀察：第一，立法過程是否生態(tài)化。立法是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，包括制定立法規(guī)劃、立法調(diào)研、提出立法草案、審議立法議案、表決以及通過議案和公布。立法過程生態(tài)化就是在這一過程中每一個(gè)步驟里貫穿生態(tài)保護(hù)理念。第二，立法是否有生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求。以地方立法為樣本，觀察立法目的對(duì)生態(tài)價(jià)值訴求的體現(xiàn)，是單一追求保護(hù)生態(tài)環(huán)境，還是有多重立法目的而其中包含保護(hù)生態(tài)環(huán)境的價(jià)值追求。第三，立法成果是否體現(xiàn)生態(tài)化。立法的成果即各種法規(guī)范性文件。主要關(guān)注設(shè)置了哪些生態(tài)保護(hù)相關(guān)制度，是否有對(duì)應(yīng)的法律后果的規(guī)定，此項(xiàng)內(nèi)容能夠反映立法生態(tài)保護(hù)的強(qiáng)度[11]。目前我國無論是國家層面的立法還是地方層面的立法，生態(tài)保護(hù)的價(jià)值訴求還遠(yuǎn)未成為具有主導(dǎo)地位的立法價(jià)值訴求。

3 立法引導(dǎo)兩種效益契合的總體思路

地方立法具有回應(yīng)問題的及時(shí)性和解決問題的針對(duì)性，更能夠把握社會(huì)問題與時(shí)代特征，在社會(huì)復(fù)雜多樣而制度又大一統(tǒng)的國家，地方立法應(yīng)該比中央立法更能發(fā)揮治理的作用。然而現(xiàn)實(shí)并不樂觀，曾經(jīng)有資深的地方人大立法專家感言，縱觀過去的地方立法，90%以上都是無用的，我們的立法體制捆住了地方立法的手腳，地方立法者因?yàn)楹ε略浇鐡?dān)責(zé)而謹(jǐn)小慎微，不敢越雷池半步，久而久之造就了懶惰的慣性。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，地方立法重復(fù)中央立法者，約占地方立法的70% ～ 90%[13]。特別是牽涉到環(huán)境保護(hù)的地方立法，大量涉及管理相對(duì)人的義務(wù)、行政監(jiān)督與行政處罰，根據(jù)立法原則，在公法領(lǐng)域，下位法不能加重管理相對(duì)人的責(zé)任，不能擴(kuò)大行政執(zhí)法者的權(quán)力，以傳統(tǒng)的眼光來看，環(huán)保地方立法的空間是幾乎沒有的。然而，從專門法的立法宗旨出發(fā)，在明晰立法權(quán)力邊界的基礎(chǔ)上，還是能夠找到地方立法的獨(dú)特空間的。關(guān)注環(huán)境保護(hù)地方立法中對(duì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益契合的引導(dǎo)，是對(duì)法律實(shí)施效果的反思，同時(shí)也是對(duì)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)二元對(duì)立立法理念的糾偏。

立法是對(duì)權(quán)力和利益的分配與平衡，需要隨著社會(huì)的發(fā)展做出相應(yīng)的變化。目前我國現(xiàn)行有效的240多部法律中，一半以上需要修改完善，可以說已經(jīng)進(jìn)入到了法律體系形成后的大修改階段[14]。2015年新修改的《立法法》對(duì)立法工作提出“要重視發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，這是發(fā)揮地方立法主動(dòng)性的契機(jī)。根據(jù)《立法法》第64條規(guī)定，地方性法規(guī)主要可以分為地方實(shí)施性立法和地方創(chuàng)制性立法兩大類。地方創(chuàng)制性立法強(qiáng)調(diào)的是地方創(chuàng)新，由于立法的動(dòng)力和壓力不同，廣東、上海等地區(qū)在進(jìn)行創(chuàng)制性立法時(shí)在獨(dú)創(chuàng)性方面有明顯突破，內(nèi)陸省份如河南則嚴(yán)格遵守中央立法的精神和條文，比較缺乏獨(dú)創(chuàng)性立法。從2007年中央推行“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”以來，地方立法的生態(tài)化進(jìn)程逐步推進(jìn)，在立法意向、價(jià)值訴求、內(nèi)容安排方面，生態(tài)保護(hù)都有所體現(xiàn)，但是地方立法中對(duì)自然資源生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益契合的引導(dǎo)仍然是一個(gè)嶄新的問題，目前談?wù)撟疃嗟氖恰捌胶狻倍恰捌鹾稀??！捌胶狻倍酁樯釛壓图骖?，而“契合”則強(qiáng)調(diào)互相借力共同發(fā)展。

資源權(quán)中對(duì)自然資源的利用是整體式的，這決定了資源權(quán)中自然資源利用方式的多樣性，既有傳統(tǒng)民法上的占有、使用、收益等經(jīng)典的利用方式，也有類似于排放、眺望、追逐、欣賞等環(huán)境法上的新興利用手段[4]。所以，資源權(quán)是一系列屬性相同的權(quán)利的總稱，它比較容易生發(fā)出新的資源權(quán)類型,這給出于經(jīng)濟(jì)目的的生態(tài)環(huán)境非破壞性、非損耗性利用提供了契機(jī)。目前達(dá)至二者雙贏的有利條件是相關(guān)立法中已經(jīng)確認(rèn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的“又好又快”經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則，不利條件是這一原則沒有很好地貫徹到具體制度當(dāng)中，在實(shí)踐中更是遭遇重重阻礙。本文試圖追隨這兩個(gè)效益協(xié)調(diào)發(fā)展的大方向，從所有權(quán)主體的重構(gòu)，所有權(quán)權(quán)能的分離和擴(kuò)展，所有權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的創(chuàng)新，經(jīng)營者效益激勵(lì)，以及基于生態(tài)環(huán)境的新型權(quán)利的出現(xiàn)，找尋出經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的契合點(diǎn)和共同發(fā)展方向，從而設(shè)計(jì)出最適宜的法律、政策等制度規(guī)則，如此環(huán)境監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)的難題也隨之不攻自破。

本研究的主要目標(biāo)是構(gòu)建在自然資源國家所有權(quán)行使中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的制度體系，為此需要設(shè)置多層次、復(fù)合式的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，設(shè)置環(huán)境產(chǎn)權(quán)、管理勞動(dòng)產(chǎn)權(quán)等新型權(quán)利，明確所有權(quán)使用中關(guān)涉的各種權(quán)能、權(quán)責(zé)、權(quán)益，建立生態(tài)環(huán)境收益制度。通過所有權(quán)管理和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)的技術(shù)性立法安排，變單純生態(tài)環(huán)境保護(hù)為生態(tài)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值利用，籍以平衡經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的關(guān)系，達(dá)至兩種效益的雙贏，即立法能夠切實(shí)保障“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”。注重發(fā)揮國家所有權(quán)行使中相對(duì)于私人所有權(quán)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)勢(shì)，依據(jù)生態(tài)環(huán)境本身的非財(cái)產(chǎn)性價(jià)值與財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的區(qū)分與轉(zhuǎn)換，找尋到兩種效益共生的理論和方法，更多重視美學(xué)價(jià)值、娛樂價(jià)值等保護(hù)性生態(tài)利用方式，緩解甚至結(jié)束經(jīng)濟(jì)與生態(tài)二者“你死我活”的現(xiàn)實(shí)困境?？紤]到兩大法系融合和大陸法系內(nèi)部公法、私法融合的趨勢(shì)，有關(guān)制度設(shè)計(jì)可不必拘泥于公法與私法、物權(quán)與產(chǎn)權(quán)的辨識(shí)，只注重對(duì)權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利行使責(zé)任、權(quán)能利益及其實(shí)現(xiàn)的調(diào)整即可。根據(jù)所有權(quán)權(quán)能性質(zhì)的必然要求來設(shè)置權(quán)利行使、權(quán)能實(shí)現(xiàn)的正確途徑與方式，不至于違背客觀規(guī)律，欲速不達(dá)。

相關(guān)制度設(shè)計(jì)應(yīng)尊重自然資源本身的性質(zhì)和特點(diǎn)，如生態(tài)整體性、財(cái)產(chǎn)價(jià)值與非財(cái)產(chǎn)價(jià)值混合性等，重視自然資源所有權(quán)的復(fù)雜性和獨(dú)特性，如一束同質(zhì)性的權(quán)利和多束異質(zhì)性的權(quán)利同時(shí)存在于一個(gè)標(biāo)的物之上時(shí)，該怎樣進(jìn)行價(jià)值比較和選擇，以及權(quán)利界限與責(zé)任劃分。還應(yīng)針對(duì)自然資源國家所有權(quán)的主體集合性與資源分散性、多樣性，以及環(huán)境責(zé)任的加入對(duì)權(quán)利行使方式的客觀要求，做出相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。

4 立法引導(dǎo)兩種效益契合的制度安排

4.1 立法引導(dǎo)兩種效益契合的原則要求

達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的原則要求主要有：

(1)遵循綠色發(fā)展理念，保護(hù)優(yōu)先與合理充分利用相結(jié)合原則，注重在合理前提下的充分利用。

(2)生態(tài)效益考量要貫徹到所有權(quán)行使過程的始終，特別是在經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作的條件下，要把生態(tài)效益理念嵌入到每一個(gè)權(quán)利行使主體的思維中，直到內(nèi)化為行動(dòng)自覺，這需要細(xì)致的制度性約束與激勵(lì)去形塑。

(3)在自然資源資產(chǎn)管理體制中引導(dǎo)追求生態(tài)效益。自然資源資產(chǎn)管理體制主要有自然資源產(chǎn)權(quán)界定、自然資源用途確定、自然資源監(jiān)管三個(gè)方面的內(nèi)容。在產(chǎn)權(quán)界定中照顧自然資源生態(tài)效益的整體性，在用途確定中鼓勵(lì)創(chuàng)新生態(tài)效益開發(fā)的內(nèi)容與方式，在資源監(jiān)管中辨識(shí)區(qū)分并鼓勵(lì)生態(tài)效益的表達(dá)。

4.2 立法引導(dǎo)兩種效益契合的制度途徑

達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的制度途徑主要有：

(1)對(duì)這兩種效益的最佳契合點(diǎn)要在相關(guān)法律中給出一個(gè)閾值規(guī)定，以此指導(dǎo)所有經(jīng)營者的經(jīng)營行為。這兩種效益存在一個(gè)最佳的契合點(diǎn)，如何找準(zhǔn)這個(gè)點(diǎn)，需要考慮資源的、區(qū)域的和邊際的全部關(guān)聯(lián)因素，建造控制模型。

(2)通過制度激勵(lì)弘揚(yáng)重視生態(tài)效益的經(jīng)營行為。如建立企業(yè)環(huán)境友好檔案，作為采礦權(quán)等經(jīng)營權(quán)招投標(biāo)的重要加分因素，激勵(lì)的力度一定要足夠抵御違法獲益的誘惑。通過轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)資金劃撥，如生態(tài)補(bǔ)償制度，引導(dǎo)相關(guān)經(jīng)營者重視生態(tài)效益的開發(fā)利用，遏制直接從消耗型生產(chǎn)活動(dòng)中尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化的沖動(dòng)和慣性。

(3)通過制度設(shè)計(jì)把全部外部成本內(nèi)部化，確保相關(guān)的稅費(fèi)?？顚Ｓ?、應(yīng)用盡用，確實(shí)用于改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)效益開發(fā)。如將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償成本、代際補(bǔ)償成本、社會(huì)保障和救助體系的完善成本、城市重點(diǎn)生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本等納入自然資源的價(jià)格構(gòu)成。

(4)通過自然資源用途管制制度的策略調(diào)整增加生態(tài)效益的空間機(jī)遇。也就是對(duì)所有權(quán)限制的技術(shù)性改革，通過明確限制的目的、細(xì)化限制的目標(biāo)，給生態(tài)效益的釋放找到確定的生存空間。

(5)區(qū)域一體化中相關(guān)地方立法協(xié)調(diào)的模式。當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)如火如荼，相應(yīng)地對(duì)生態(tài)效益的立法引導(dǎo)也應(yīng)該一體化，而且基于生態(tài)環(huán)境的連鎖效應(yīng)和廣泛影響，生態(tài)效益引導(dǎo)更加應(yīng)該一體化。從模式上看，大致包括兩種: 緊密型區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)模式和松散型區(qū)域地方立法協(xié)調(diào)模式。具體采用哪種模式，應(yīng)視自然資源的具體狀況而定，也可以兩者結(jié)合。近些年長三角地區(qū)開展的立法協(xié)調(diào)不局限于政府之間，還包括人大之間。一般情況下，客觀地理環(huán)境決定著各相鄰行政地區(qū)屬于同一個(gè)生態(tài)體系,自然資源也具有明顯的共享性，如河南與陜西交界的天鵝湖，天鵝與游客同時(shí)在行政邊界上穿梭，各自為戰(zhàn)的管理導(dǎo)致了一些矛盾沖突，對(duì)于生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)造成了阻礙。可在地區(qū)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一立法機(jī)構(gòu),也可以采用軟性的地方法制協(xié)調(diào)途徑，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)逐漸形成相對(duì)統(tǒng)一的法制環(huán)境。如區(qū)域環(huán)境合作倡議書、生態(tài)效益促進(jìn)合作協(xié)議等[15]。

4.3 立法引導(dǎo)兩種效益契合的重點(diǎn)難點(diǎn)

要想同時(shí)實(shí)現(xiàn)兩種具有較強(qiáng)內(nèi)在張力的效益，立法引導(dǎo)的重點(diǎn)主要在三個(gè)方面：

(1)對(duì)所有權(quán)管理主體主管人員和所有權(quán)各項(xiàng)權(quán)能行使主體管理層生態(tài)效益意識(shí)和對(duì)兩種效益關(guān)系認(rèn)識(shí)的制度性塑造。因?yàn)楣芾砣藛T是效益達(dá)成的最核心因素，人力資本是最重要的資本，人與技術(shù)的互動(dòng)是事業(yè)成功的根本，人創(chuàng)新技術(shù)，技術(shù)塑造人，人只要設(shè)立了目標(biāo)，就會(huì)有無限的創(chuàng)造力。自然資源利用的外部性和提供產(chǎn)品的公共性決定了其產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的復(fù)雜性，也決定了對(duì)其決策者和執(zhí)行者管理的復(fù)雜性。

(2)注意立法張力與針對(duì)性相結(jié)合。立法既要確定需要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的范圍,又要確定社會(huì)關(guān)系的法律介入程度,要在二者的結(jié)合點(diǎn)上尋找最佳的位置，這是對(duì)立法張力的要求。要求法具有一定的張力,既包括法必須介入和調(diào)整的結(jié)合點(diǎn)上的張力,即程度的界定,也包括結(jié)合點(diǎn)之外的張力,即不要輕易介入。另一方面，立法還要盡可能具體和明確,避免歧義和模糊,這是對(duì)立法針對(duì)性的要求。由于地方的情況較之于全國來說,具有相對(duì)簡(jiǎn)單和變化快的特點(diǎn),因此地方立法的針對(duì)性要求更強(qiáng)[16]。這是為了給所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系以適度的空間,既不損及秩序,又不影響其發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩種效益的追求中，立法針對(duì)性和張力的把握尤為重要。

(3)增強(qiáng)立法的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。①增強(qiáng)相關(guān)立法的系統(tǒng)性。以生態(tài)保護(hù)為單一立法目的的法規(guī)數(shù)量少，更多的立法是具有多重目的訴求，然而“立法目的偏好并不具有協(xié)調(diào)性，通常每件法律都有自身的偏好，各行其是或者相互沖突，在一件法律中最優(yōu)先考慮的目的，在另一件法律中則成為次要的目的?！盵17]為了避免地方立法各自為戰(zhàn)，在多重目的的立法中出現(xiàn)法條的相互矛盾問題，以及立法目的的排序混亂問題，應(yīng)對(duì)各項(xiàng)立法目的做系統(tǒng)的關(guān)注并作出適應(yīng)現(xiàn)狀的具體權(quán)衡，后法制定之時(shí)應(yīng)當(dāng)注重對(duì)前法的綜合利用和銜接。必須編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，用規(guī)劃和計(jì)劃提高立法的系統(tǒng)性。②增強(qiáng)相關(guān)立法的協(xié)調(diào)性。法制協(xié)調(diào)的原則包括:共享、民主、平等原則；互惠互利原則；利益補(bǔ)償原則；多數(shù)少數(shù)相結(jié)合原則；程序規(guī)范原則等[18]。協(xié)作機(jī)構(gòu)擁有各成員賦予的法定職權(quán)，但需依程序規(guī)范地行使權(quán)力。

本論題的難點(diǎn)之一是如何調(diào)動(dòng)相關(guān)決策者和執(zhí)行者重視生態(tài)效益的主觀能動(dòng)性，變外部的約束為內(nèi)在的動(dòng)力；難點(diǎn)之二是如何激勵(lì)相關(guān)人員自覺抵御違法賄賂和抑制追求即時(shí)利潤最大化的習(xí)慣性沖動(dòng)，走出“公地悲劇”的困境。

5 余論

在國家層面上，自然資源國家所有權(quán)行使法律體系的統(tǒng)一完善與政策設(shè)置，本不屬于本文探討的范圍，但這是解決本文問題的前提性工作，所以要在這里提及。國家立法需要做的工作是，通過對(duì)現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、章程等各位次制度資源的經(jīng)向和緯向梳理，識(shí)別出與兩種效益均衡追求不一致的指導(dǎo)思想和具體條款，構(gòu)建出有利于兩種效益協(xié)調(diào)一致的制度體系。主要內(nèi)容可分為兩大塊：

(1)對(duì)自然資源國家所有權(quán)行使現(xiàn)行制度體系的生態(tài)效益貫徹程度分析，包括基本法、單行法、行政規(guī)章、國家政策等條文中明顯違背生態(tài)效益要求的規(guī)定，以及因制度設(shè)置缺陷在實(shí)施過程中很可能導(dǎo)致明顯違背生態(tài)效益要求的行為的條款。目前我國的自然資源立法強(qiáng)調(diào)了自然資源監(jiān)督調(diào)控方面的制度設(shè)計(jì),而對(duì)自然資源的權(quán)屬制度、流轉(zhuǎn)制度和有償使用制度等規(guī)定明顯不夠，對(duì)自然資源的綜合利用規(guī)定不足，應(yīng)針對(duì)性地加強(qiáng)。

(2)有利于兩種效益協(xié)調(diào)一致的自然資源國家所有權(quán)行使制度體系構(gòu)建。針對(duì)現(xiàn)行制度的缺陷，根據(jù)上述達(dá)至經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益雙贏的原則要求和制度途徑，構(gòu)建出理想的制度體系，涵蓋對(duì)所有涉及因素的關(guān)照。建議國家構(gòu)建自然資源基本法，著重生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)。

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The Agreement of Ecological Benefit with Economic Benefit in Respect to Natural Resources in Accordancewith Local Legislation

QI Xuerui
(Henan Academy of Social Sciences, Zhengzhou 450002,China)

In recent years, ecological responsibility has become prominent in the exercise of natural resources ownership. Yet, governance effect is very weak. This is because relevant system has not really aroused the internal motivations of the subject of responsibility to protect ecological environment. On this basis, the suggestion of the agreement of both ecological and economic benef i ts in accordance with legislation means a new initiative of legislative principles; it is a direction with high feasibility for relieving and preventing the tension between economic development and ecological environment protection. In this regard, the legislation at the national level is in the state of emptiness and confusion. So it is the space and time for local legislation to take the spotlight. Under this circumstance, this paper focuses on the general idea with regard to ecological and economic benef i ts in accordance with legislation, discusses win-win principle requirements and institutional approaches of economic and ecological benef i ts, engages attention to the integration of the ambiguous pertinence of legislation and its tension, and boosts system and co-ordination of the legislation.

local legislation; natural resources; ecological benef i t; economic benefit; agreement

F062.1;D922.6;F062.2

A

1672-6995（2015）12-0009-06

2015-11-13；

2015-11-24

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目（2015BFX009）

祁雪瑞（1963-），女，河南省滑縣人，河南省社會(huì)科學(xué)院研究員，哲學(xué)碩士，主要從事憲法、行政法、環(huán)境法等方面研究工作。