論信任對公共風險監(jiān)管法制之構成性意涵*

戚建剛張景玥

(中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革中心，湖北武漢 430073)

論信任對公共風險監(jiān)管法制之構成性意涵*

戚建剛張景玥

(中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革中心，湖北武漢 430073)

從定義而言，“對公共風險監(jiān)管法制的信任”是一種集體認知，即雖然存在不確定性——政府制定或實施的用以預防、控制、緩解或消除公共風險的各類法律制度與政策措施可能存在無效、低效，但公眾卻仍然相信這些制度和措施能夠保障其健康、環(huán)境、福利和經濟等方面的安全，它是基于制度導向的信任。而信任對于公共風險監(jiān)管法制的構成性意涵則是:它是降低公共風險行政執(zhí)法成本的潤滑劑;它能夠減輕公眾對公共風險決策的交易成本;它主要通過國家行政機關的組織聲譽來體現(xiàn)。它通過相應評價和承認機制來實現(xiàn)。

公共風險監(jiān)管法制 信任 構成性意蘊

進入21世紀以來，隨著轉型加速，利益格局發(fā)生巨大變化，我國社會日益進入了德國著名社會學家烏爾里?！へ惪怂岢龅摹帮L險社會”。［1］P19－22公共風險①已經成為政府治理的一項重要組織原則。與之相匹配，在法治政府總體要求之下，用以調整政府監(jiān)管公共風險的各類法律制度，特別是行政法制度的合法性問題日益凸顯。而在諸多合法性危機之中，公眾對現(xiàn)行公共風險監(jiān)管法制②的信任危機則是最為重要的問題之一。由此，從理論上深入分析信任對于公共風險監(jiān)管法制的構成性意蘊就成為一個非常急迫的問題。只有首先對此問題作出科學回答，才能更為理性的認識信任對公共風險監(jiān)管法制的意義，以及基于信任來改革現(xiàn)行的公共風險監(jiān)管法制。事實上，信任對于法制改革的重要性，行政法學界已作了一些研究，③實務部門的同志也意識到這一點。④然而，現(xiàn)有研究處于片斷式狀態(tài)，遠遠沒有揭示出信任對法制改革，特別是公共風險監(jiān)管法制改革的寓意。

何謂“對于公共風險監(jiān)管法制的信任”，界定信任的含義是其中第一步的基礎性工作?？疾礻P于信任的國內外文獻，可以發(fā)現(xiàn)學者們并沒有取得共識，甚至在一定程度上仍然處于眾說紛紜的狀態(tài)。⑤比如，在一篇關于信任的文獻綜述之中，克萊默和泰勒指出關于信任有不下16種含義。［2］P1－16安東尼·吉登斯、拉格納·羅夫斯特德等學者對信任的界定，對于公共風險監(jiān)管法制的構建具有顯著的認知意義。因為他們對信任的定義涉及到對風險和不確定做出決策，而風險和不確定正是公共風險監(jiān)管的核心要素。前者將信任定義為:“在一系列給定后果或事件中，對一個人或一種制度信任。由此，信任表達了對誠實或他人的愛的信念，或者，對抽象原則(技術性知識)之正確性的信念”。［3］P30后者將信任定義為:“選民在不質疑其背后合理性情況下，就接受規(guī)制者的決策，意味著選民事實上接受由規(guī)制者作出的一個風險性判斷”。［4］P6

以上述學者對信任的界定為基礎，筆者將“對于公共風險監(jiān)管法制的信任”定義為這樣一種集體認知，即雖然存在不確定性——政府制定或實施的用以預防、控制、緩解或消除公共風險的各類法律制度與政策措施可能存在無效、低效，但公眾卻仍然相信這些制度和措施能夠保障其健康、環(huán)境、福利和經濟等方面的安全。例如，雖然公眾將暴露于對自身健康可能帶來危害的食品、飲用水或者空氣之中，但他們依然相信監(jiān)管此類公共風險的法律制度能夠確保他們獲得符合身體健康要求的食品、飲用水或者空氣。這個定義強調了兩方主體之間的關系:作為信托人的公眾，以及作為受托人的公共風險監(jiān)管法制的制定者與實施者。⑥從類型上分析，如果借用卡杰尼與德爾斯魯?shù)聫纳鐣W角度對信任的分類法，這一定義屬于制度導向的信任。［5］P16－17就是說，在給定的公共安全風險監(jiān)管法律制度下，公眾或公共風險監(jiān)管法制的執(zhí)法者不得不按照彼此預期的那樣履行各自的權利和義務，因為，如果其中一方不履行自身的權利或義務的話，就會受到很大到懲罰，由此，彼此之間就產生了信任。這種基于制度導向的信任，也有學者稱之為基于遏制的信任，是指一個人由于害怕受到懲罰而保持其行為的一致性時獲得的信任，又被稱為基于計算的信任。［6］P365－377從實質而言，公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任，實質上是對政府的信任。⑦它關注政府和法律制度保障環(huán)境、健康、安全和福利等的能力，表明了公眾依賴政府和法律制度管理涉及環(huán)境、健康、安全和福利等風險的意愿并自愿承擔法律制度失靈所帶來的風險。需要強調的是，公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任具有非人格性特征，是一種“陌生人社會”下的互動，即在通常情況下，由于個中的信息觀察費用相當高昂，作為信托人的公眾并不能像熟人之間那樣輕易觀察到作為受托人的公共風險監(jiān)管法制實施者的行為，從而能對受托人實施有效監(jiān)督。這種非人格性特征進一步凸現(xiàn)了信任對于公共風險監(jiān)管法制的構成性意蘊。主要體現(xiàn)為如下四個方面。

一、信任是降低公共風險行政執(zhí)法成本的潤滑劑

信任對于公共風險監(jiān)管法制的首要構成性意蘊是指，它是降低公共風險行政執(zhí)法成本的潤滑劑。它所內涵的意思是，公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任度越高，就表明公共風險監(jiān)管法制具有越強的合法性，公眾就越能認可公共風險監(jiān)管法制為其所設定的權利和義務，進而就越能遵守、甚至是主動履行這些權利和義務，并且還能自愿配合行政機關執(zhí)行公共風險法制活動，從而有效降低行政執(zhí)法成本。眾多公共風險監(jiān)管法制若都要政府借助強制力來實施，那么所花成本將是如此之高昂以至于無法貫徹。由此，期待公眾能夠與政府合作，最大限度自愿遵守法定義務，并且在特定條件下配合政府執(zhí)法活動，是政府設計公共風險監(jiān)管法律制度的初衷之一，更是監(jiān)管取得預期績效的起點。然而，若要實現(xiàn)該良善初衷，必須確保公眾首先在心理上能認同或接受此類監(jiān)管法制。這就是制度的合法性問題。恰如有學者精辟地指出:“合法性是一個機構或制度的資產，它能讓人們感受到該機構或制度值得服從”。［7］P54可是，公眾能從心理上認同各類公共風險監(jiān)管法制具有合法性，卻是以信任它們?yōu)榍疤岬?，即公眾相信遵守此類監(jiān)管法制將給他們帶來某種利益;倘若公眾無法實現(xiàn)這類信任預期，遵守監(jiān)管規(guī)則、措施之后獲得的收益反而無法抵償其所付出的成本，那么其將無法建立應有的信任預期。久而久之，制度的合法性也會遭到嚴重削弱。就信任對于一般意義上制度的合法性的重要性，泰勒和霍也明確指出，公眾對法律制度的信任對于他們同意該制度是至關重要的，由此，信任是制度具有合法性的一個加固因素。⑧顯然，這一結論同樣適用于公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任。

公眾為何需要借助信任來接受公共風險監(jiān)管法制?其中的制度性根源何在?這是由于信息不對稱以及過高的搜尋成本等原因，⑨公眾僅憑自身能力往往不可能掌握某類公共風險的全部信息，從而難以有效甄別和判斷其是否安全。于是，他們不得不授權政府來制定和實施各類法律規(guī)范以確保自身能夠獲得健康的水和食品、清潔的空氣、穩(wěn)定的經濟環(huán)境以及有保障的福利等。然而，對于此類法律規(guī)范是否確如公眾所愿，則同樣存在不確定性、時間差。換言之，公共風險監(jiān)管法制僅僅是對公眾提供了一種免讓他們遭受公共風險過度威脅的承諾而已。這種承諾是否能夠完全兌現(xiàn)，存在著時間差，存在著不確定性，公眾只是從主觀上認為這種承諾能夠實現(xiàn)，并不存在足夠客觀的根據(jù)來確保其一定為兌現(xiàn)?？梢姡@種承諾是否能夠兌現(xiàn)本身就存在相應的風險。如果具備了確定性，就不存在承諾是否能兌現(xiàn)的風險，也就不是對公共風險監(jiān)管法制信任了?？梢姡娦枰柚湃?，即主觀上相信監(jiān)管法制能夠確保他們免于公共風險的過度威脅，以便減少不確定性，從而讓自身的決策變得更為便利，也更為準確。此時，公共對公共風險監(jiān)管法制的信任就增加了對其能否確實保障公眾免于公共風險威脅的不確定性的寬容，增強了公眾行動的勇氣和可能性。可見，如果公眾信任此類監(jiān)管法制將如其所愿，那么他們對這些監(jiān)管法制潛在的無法保障他們免于公共風險威脅的認知就會減少，就會從內心更加從容的接受它們，于是這些監(jiān)管法制的合法性就增強，公眾也就更能自覺遵守它們，并配合行政機關的執(zhí)法活動，由此有效降低行政執(zhí)法成本;反之，公眾對這些監(jiān)管法制潛在的無法保障他們免于公共風險威脅的認知就會增強，他們就不愿意接受它們，于是它們的合法性就被削弱，進而公眾就會無視、甚至還會故意破壞監(jiān)管法制。而無視、不遵守或故意破壞監(jiān)管法制，則是政府最不愿看到的情形。因為，它們就不得不動用大量的執(zhí)法資源來確保監(jiān)管法制得以有效實施。由此可見，在公共風險監(jiān)管法制與公眾之間，信任就是一種潤滑劑，它相當有效率。因為它增強了公眾對公共風險監(jiān)管法制合法性的認同，也增強了公眾自愿服從監(jiān)管法制的自覺性，此時，自然就能降低行政執(zhí)法成本。換言之，降低行政執(zhí)法成本是公眾信任公共風險監(jiān)管法制的自然結果。

二、信任能減輕公眾對公共風險決策的交易成本

信任對于公共風險監(jiān)管法制的第二個構成性意蘊是指，它能夠減輕公眾對公共風險決策的交易成本。它所內涵的意思是指，公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任度越高，那么就越會認為由此類法律制度所保障的公共風險越小，就越有助于減少他們決策⑩所付出的交易成本(費用)，反之亦然。依據(jù)新制度經濟學基本原理，制度的實際運轉是由無數(shù)次交易構成的，而交易（11）是需要費用的。政府設計或實施包括公共風險監(jiān)管法制在內的法律制度的重要出發(fā)點是為了減少交易費用，因為交易費用過高會使交易無從發(fā)生。［8］P11－12恰如新制度經濟學原理所揭示的，如果公眾從事與公共風險相關的決策，比如，從事飲用水的買賣，需要付出極為高昂的交易成本，那么買者只能“望水興嘆”，而賣者則是“無功而返”，這不僅有損買賣雙方的福利，而且也無助于社會整體福利的增長。又比如，公眾決定是否參與行政執(zhí)法機關所組織的食品安全執(zhí)法大檢查。如果公眾認為，自己參與該次執(zhí)法大檢查，能夠如食品安全法所規(guī)定的那樣，有效促進食品生產經營者生產或銷售更為安全的食品，那么就會做出參與的決策，盡管事先需要花費一定的成本。反之，如果公眾不相信食品安全法對公眾參與執(zhí)法的價值的規(guī)定，認為自身的參與無非是為行政機關的活動裝飾“門面”，那么就會做出不參與的決策，從而無助于改善自身的福利?？梢姡娦枰柚己迷O計與有效運作的公共風險監(jiān)管法制來促進交易的順利進行。不僅買者能夠以較低成本購買到健康安全的飲用水，而賣者則以自己所售產品符合安全監(jiān)管標準來迅速贏得買家的信任，獲取更多利潤，從而實現(xiàn)雙贏結局，而且，公眾參與行政機關涉及公共風險執(zhí)法監(jiān)督檢查活動的確能夠改善自身福利，將公共風險制造者所造成的外部性內在化，從而促進社會整體福利的增加。換言之，公眾將實現(xiàn)這種雙贏結果或改善自身福利的愿望寄托于公共風險監(jiān)管法制，監(jiān)管法制是具有帕累托改進效果的能讓交易順利達成的制度背景。然而，這種期望存在落空的風險，即政府所制定或實施的各類預防、控制或消除公共風險的法律制度可能是無效的，以致無法確保公眾做出合乎雙方意愿的決策，破壞雙贏結果，或者難以改善自身的正當?shù)母＠?。因為基于現(xiàn)代公共風險問題的復雜性，有時監(jiān)管法制也勉為其難?？墒?，盡管面臨期望被落空的風險，如果監(jiān)管法制在絕大部分時間里都是可以信任的，監(jiān)管無效、低效只是執(zhí)法進程中的偶然性現(xiàn)象，公眾就依然需要求助于監(jiān)管法制。在現(xiàn)有條件下，依賴法律制度來保障安全，實現(xiàn)交易利潤最大化仍然是公眾最佳選擇。由此，為了不至于被過度的公共風險所帶來的模糊的恐懼所折磨，為了能在主觀上自覺滿意地處于安全的環(huán)境之中，為了不至于花費無限的調查成本來確認交易對方所出售的產品是否足夠安全，也為了能讓交易進行下去，公眾需要信任公共風險監(jiān)管法制。此時，信任就作為一種對于復雜性問題的簡化機制［9］P35而出場了。

信任的這種簡化復雜的功能其實是對公眾的心理活動所發(fā)揮的一種功能。它是具有生物學層面的依據(jù)的。因為簡化復雜是生物，包括人類，從生存中進化的戰(zhàn)略。其原因在于世界或曰環(huán)境過于復雜，且包含著未知和變幻;而人類的理性，以及其他物種的能力都是有限的。無論是環(huán)境中完備的信息(不包含未知)，還是非完備的信息(包含未知和變幻)，都迫使人類以及其他物種發(fā)展出一種特殊的策略去應對它。［10］P99而信任就是其中的一種重要的簡化機制。也就是說，雖然存在某種不確定性，但如果公眾對公共風險監(jiān)管法制有基本的信任，那么他們就不會質疑其是否科學和有效，也不會懷疑其是否真正能夠實現(xiàn)立法宗旨，從而會認為由此類監(jiān)管法制所保障的公共風險是安全的。換言之，公眾借助于對公共風險監(jiān)管法制的信任能夠將讓雙方都認為或自身就認為的安全的、從而極具復雜的交易活動簡化。由此，他們就不會花費不必要的精力來甄別自己的決策是否科學，從而讓交易順利進行下去。可見，這將大為減少公眾從事與公共風險有關的交易所付出的成本。反之，如果公眾越不信任現(xiàn)行的公共風險監(jiān)管法制，就越會認識到此類監(jiān)管法制無法保障安全，就越會認為公共風險的不安全，甚至被迫放棄交易，由此增加公眾之間或者公眾參與行政機關執(zhí)法的交易成本。進一步而言，由于能夠改進雙方狀態(tài)的“雙贏”交易被取消，或者難以讓公共風險制造者承擔應有的成本，那么社會總體福利水平也受到影響。對此，西格里斯特的研究表明了這一點。他發(fā)現(xiàn)，公眾對同一制度的信任與否會對風險和收益的認知產生相反的效果，二者之間存在顯著的反比關系。如果公眾信任制度，那么就能補償或抵消甚至是一種消極的風險認知，而不信任則會導致公眾厭惡風險，即使被公眾所認知的風險是極小的。他以轉基因技術管理為例加以說明。公眾對負責管理轉基因技術制度的信任與他們對轉基因食品技術的認知的收益具有正向關系，而對轉基因食品技術的認知的風險具有負向關系。［11］P195－204換言之，公眾對負責轉基因風險管理的制度越信任，就認為轉基因食品越能為他們帶來益處，反之，則認為轉基因食品安全風險更加嚴重，對人體會造成更大危害。由此可見，對公共風險監(jiān)管法制的信任能夠促使交易順利進行，起到降低交易成本的作用。

三、信任通過國家行政機關的組織聲譽來體現(xiàn)

信任對于公共風險監(jiān)管法制的第三個構成性意蘊是指，信任主要通過國家行政機關的組織聲譽來體現(xiàn)。它所內涵的意思是:公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任，主要依賴于對執(zhí)行公共風險監(jiān)管法制的公共組織，特別是國家行政機關的組織聲譽的信任來體現(xiàn)。這與信任的原始基礎是熟悉的特征和過去的紀錄的要義是相一致的。［10］P108從定義而言，聲譽是一個人、一個組織、一個機構的濃縮的歷史。聲譽簡化了“過去”，成為過去與信任直接的媒介，是“過去——信任”心理機制。（12）從學理上分析，基于聲譽產生的信任是指:公眾根據(jù)對特定主體過去的行為和聲譽的了解而決定是否給予信任，聲譽好的主體能得到信任。具體到公共風險監(jiān)管法制領域是指，公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任需要借助于對執(zhí)行公共風險監(jiān)管法制的公共機構、特別是各級各類行政執(zhí)法機構的聲譽（13）的信任來實現(xiàn)，即如果公眾越是認為公共風險執(zhí)法機構過去提供的公共產品或服務質量非常之高，那么對其就越會產生信任，進而就越會相信公共風險監(jiān)管法制，反之，如果公眾對公共風險執(zhí)法機構的聲譽印象極為糟糕，那么他們就越加不會信任公共風險監(jiān)管法制。在這里，公共風險執(zhí)法機構的聲譽作為其過去行為的印證和信號顯示，為公眾提供了重要信息來判斷其行為是否值得信任，進而對整體公共風險監(jiān)管法制是否產生信任。萬辛克與金研究可以對之予以證明。他們發(fā)現(xiàn)，由于瘋牛病危機，在1990年到1998年期間，雖然荷蘭人和美國人對牛肉的消費量都減少了，但與前者相比，德國人對牛肉的消費量減少的更多。對于這種差異的一個強有力的解釋是，與德國人相比，美國人和荷蘭人更為相信各自的食品安全風險管理機構所實施的法律制度，恰恰是對于所在國法律制度的信任程度，在消費者終端決定了消費量的變化，而這與這兩個國家的公眾對本國的食品安全風險管理機構的聲譽的組織信任分不開的。例如，在美國，一份調查顯示，絕大部分公眾相信美國食品與藥品監(jiān)督局的執(zhí)法績效。［12］P1405－1417

從理論分析來看，個中原因也相當簡單，作為整體的公共風險監(jiān)管法制與公眾之間的關系主要是通過公共執(zhí)法機構的行政活動來實現(xiàn)的，“行政活動乃組織意義上的國家與社會力的交會，而此行政活動系在各種組織之中以及通過各種組織發(fā)生”［13］P225，公眾也主要是通過直接或間接的與公共執(zhí)法機構相聯(lián)系的方式來感受、理解、遵守并信任法律制度。公眾對公共風險執(zhí)法機構的執(zhí)法活動的識別和記憶的能力就是公眾對其信任的生理支點。然而，僅憑生理上的記憶能力遠遠不足于對公共風險監(jiān)管法制產生信任，因為，公眾未必能與任何一個公共風險執(zhí)法機構有過聯(lián)系，或者能夠聽到任何一個媒體對公共風險執(zhí)法機構的報道，于是，為了給信任找到參照，公眾需要在識別和記憶的基礎上發(fā)展出一種媒介，它就是公共風險執(zhí)法機關的聲譽。這種聲譽其實是一種識別性的機制，具有應付復雜的功能。它不是由個人所形成的，而是一種眾人的印象。從對公共風險執(zhí)法機構的聲譽到對其的信任就是一種從眾的心理機制?？梢?，公眾對公共風險執(zhí)法機構的執(zhí)法績效的記憶，到對依據(jù)對其聲譽判斷，再到對其產生信任，構成了三位一體的結構。信任是支點、聲譽是媒介，信任是結果。然而，需要指出的是，一方面，由于公共風險執(zhí)法機構本身就是作為整體的公共風險監(jiān)管法制的組成部分，由此，在很大程度上，公眾對公共風險執(zhí)法機構聲譽的信任也是對作為整體的公共風險監(jiān)管法制的聲譽的信任;另一方面，因為公共風險執(zhí)法機構僅僅是法律上擬制的一種人格，它們的行政活動是由特定的執(zhí)法工作人員的行為來代表，所以，公眾對公共風險執(zhí)法機構的聲譽的信任，其實主要是通過對公共風險執(zhí)法工作人員的聲譽的信任來表現(xiàn)。概言之，這里應實現(xiàn)雙重信任:對于執(zhí)法機構的組織信任和對于執(zhí)法工作人員的個體信任，二者缺一不可。

四、信任通過相應的評價和承認機制來實現(xiàn)

信任對于公共風險監(jiān)管法制的第四個構成性意蘊是指，它通過一定的評價和承認機制來實現(xiàn)。它所內涵的意思是:不論對公共風險執(zhí)法工作人員的聲譽的個體信任，還是對公共風險執(zhí)法機構的聲譽的組織信任，抑或對整個公共風險監(jiān)管法制的聲譽的制度信任，公眾都需要依據(jù)與其聲譽相關的各類客觀信息以及對聲譽的相應的評價和承認機制來實現(xiàn)。制度學派認為，由于任何組織都必須適應環(huán)境而生存，組織生存在制度環(huán)境里，它們必須受到社會的承認，因此，我們必須從組織和環(huán)境的關系上去認識組織現(xiàn)象。［14］P78對作為一種組織現(xiàn)象的公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽的信任的研究也需要置于制度環(huán)境中來理解，公眾對公共風險執(zhí)法機構(人員)聲譽產生信任，不能在真空中形成，而是取決于兩個條件。

一是公共風險執(zhí)法機構(人員)所呈現(xiàn)的關于聲譽的客觀信息是確保公眾對其產生信任的前提。比如，環(huán)境執(zhí)法機構具有公平和公正的執(zhí)法記錄，其所管轄的區(qū)域在數(shù)年之內沒有發(fā)生一起重大環(huán)境污染事件;又如，食品安全監(jiān)管機構的工作人員專業(yè)化水平非常之高，具有經過考試而獲得的執(zhí)法資格證件，足以讓公眾借助此類機構的專業(yè)化程度而對其決策的科學性產生信任，等等。這些客觀信息是公眾對其聲譽產生信任的基礎，如果沒有這些客觀信息，那么聲譽就缺乏載體，信任也無從產生?？梢姡环矫?，作為受托人的公共風險執(zhí)法機構(人員)借助一定信號機制，定期向社會發(fā)布關于其自身以及其監(jiān)管公共風險的聲譽的客觀信息是讓公眾對其聲譽產生信任的前提，此類信號機制如果用公共風險監(jiān)管法上的話語來表達，類似于公共風險執(zhí)法信息公開、行政案卷、說明理由和行政教示那樣的制度設計。當然，極為重要的是，公共風險執(zhí)法機構(人員)所公開或發(fā)布的信息應當具有充分性和可理解性（14）(特別是能夠為不具備相關專業(yè)知識的大部分公眾所理解)以及可復制性與可驗證性(能夠為國內外同行專家所重復實施)，對于公眾的疑惑或質問，公共風險執(zhí)法機構(人員)負有解釋、說明和反饋義務，必要時，他們應當組織專家解疑釋惑，務必做到雙方之間充分的信息溝通。當公共風險執(zhí)法機構(人員)這樣做時，其實就是在加深公眾對其良好聲譽的理解和記憶。然而，從實踐來分析，我國公共風險行政執(zhí)法機構并不能就社會公眾關注的重要公共風險進行真誠地交流與溝通，反而以勢壓人，從而增加了公眾對其的不信任感。

如果公共風險執(zhí)法機構(人員)將自身的執(zhí)法活動奉為機密，采取一種神秘主義的態(tài)度，這一“保密”行為本身就是一種信任削減機制，很容易導致公眾因缺乏了解其聲譽的相關客觀信息而不會對其產生信任。從我國關于政府信息公開最重要的法律規(guī)范《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱政府信息公開條例》)的規(guī)定來看，是不利于公眾全面了解公共風險執(zhí)法機構(人員)的執(zhí)法聲譽的客觀信息，因而也難以有效對其產生信任。從《政府信息公開條例》的規(guī)定來分析，行政機關在公共風險監(jiān)管過程中所形成的信息，應當屬于該法第9條第1款所規(guī)定的“涉及公民、法人和其他組織切實利益的信息”以及同條第2款所規(guī)定的“需要公眾廣泛知曉或參與的信息”，因而都屬于需要行政機關主動公開的信息。然而，從公共風險監(jiān)管信息公開的實踐來考察，行政機關對此類信息的主動公開并沒有達到充分、便民、及時等要求。分析個中原因，一方面，該法對行政機關主動公開信息的要求規(guī)定的不夠明確和嚴格。比如，對于主動公開信息的時限，該法第20條規(guī)定了20個工作日。又如，對于主動公開信息的程度，該法沒有規(guī)定。顯然，該法的這些規(guī)定難以適應公共風險監(jiān)管信息公開的要求。另一方面，該法的一些條款授予行政機關過于寬泛的裁量權，以致成為行政機關不履行主動公開信息的“護身符”。比如，該法第8條規(guī)定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定。第14條第4款規(guī)定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息。這里的“社會穩(wěn)定”、“國家秘密”等不確定法律概念，給予行政機關非常自由的裁量權來決定是否公開某一公共風險監(jiān)管信息。原國家衛(wèi)生部以不屬于其信息公開范圍為由，拒絕公開生乳新國標制定會議紀要就是例證。（15）由此，為增強信任，筆者所提出的公共風險監(jiān)管信息的公開制度對現(xiàn)行信息公開法律制度提出了變遷要求。另一方面，如果能夠讓公眾主動獲知關于公共風險執(zhí)法機構(人員)聲譽的客觀信息，那么更有助于他們對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽產生微觀的個體信任。這就對公共風險監(jiān)管法律制度設計提出了新的要求。比如，在對公共風險監(jiān)管過程中，公共風險監(jiān)管法就需要設計公眾參與制度、行政契約(合同)制度、行政指導制度、公私聯(lián)合執(zhí)法等制度強化公眾對于執(zhí)法過程的認知和認可，通過這些制度，公眾就有機會有序參與公共風險執(zhí)法過程，通過自身的體驗來獲得關于公共風險執(zhí)法機構(人員)聲譽的信息。不難發(fā)現(xiàn)，就對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽產生信任的客觀方面而言，公共風險監(jiān)管法制，特別是行政法制度建設和完善具有非常廣闊的空間。

二是社會評價和承認機制。呈現(xiàn)(獲得)關于聲譽的客觀信息，僅僅是公眾對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽產生信任的一個前提條件，更為重要的是，此類客觀信息需要經過一定的評價和承認機制，公眾才能最終對其聲譽產生信任。這就表明，對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽的信任不僅僅是一個客觀過程，更是一個主觀評估過程，需要置于一個“意義”的社會系統(tǒng)之中，特別是在公共風險監(jiān)管的背景之下。因為，公眾對公共風險的認知具有與公共風險執(zhí)法機構(人員)截然不同的系統(tǒng)，多安全才足夠安全往往與一個人的人生哲學有關。［15］P1－10由于評價和承認是在制度環(huán)境中發(fā)生的一個具有主觀性的過程，由此，公眾的心理、偏好、集體認知和記憶，社會的法律制度、文化期待、觀念制度等機制都能對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽的信任產生影響。就集體認知和記憶機制而言，如果公眾對公共風險執(zhí)法機構(人員)的過去的執(zhí)法表現(xiàn)、特別是對一些影響重大的公共風險監(jiān)管事件具有不良的集體認知，比如，監(jiān)管不作為、亂作為、官商勾結、粗暴和野蠻執(zhí)法、執(zhí)法不科學等，那么就會形成根深蒂固的糟糕的集體記憶。此類集體記憶一旦形成，就會對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽判斷上產生路徑依賴，會減緩和破壞集體信任的形成，即使作為公眾中的一員并沒有直接作為公共風險執(zhí)法機構行為的受害者。那么，如何改變公眾對公共風險執(zhí)法機構(人員)不良的集體記憶，這對公共風險監(jiān)管法律制度提出了諸多挑戰(zhàn)。如果公共風險監(jiān)管法制能夠建立具有威懾力的責任制度，讓不作為和違法作為的行政執(zhí)法人員得到應有懲罰，產生充分的威懾效應，使得行政執(zhí)法人員不敢從事違法行為，那么公眾就會改變公共風險執(zhí)法機構(人員)實施違法行為但不受法律追究的看法，迅速推動公眾建立信任預期;如果公共風險監(jiān)管法制能夠建立科學執(zhí)法和文明執(zhí)法的制度，防止公共風險執(zhí)法機構(人員)野蠻和粗暴執(zhí)法，那么，這就會在公眾中形成一種新的集體記憶，公眾會對公共風險執(zhí)法機構(人員)產生新的集體認同，從而重建對公共風險執(zhí)法機構的聲譽的信任。就公眾的心理和偏好機制而言，在公共風險監(jiān)管背景下，不僅公眾與公共風險執(zhí)法人員之間，就是公眾之間的也存在差異。這種差異性導致公眾確立對公共風險執(zhí)法機構(人員)聲譽的信任變得異常困難?？墒?，這正是在一個多元的民主社會中，現(xiàn)代公共風險監(jiān)管法律制度需要積極作為的地方。顯然，傳統(tǒng)公共風險監(jiān)管法制所青睞的以“命令與服從”為總體特征的法律制度已經無法適應這一重要使命;相反，一種主張“責任共擔、信息共享、平等協(xié)商、理性溝通、靈活高效、科學文明”為特征的嶄新的公共風險監(jiān)管法理念以及建立在該理念基礎上的全新的公共風險監(jiān)管法律制度才能完成該神圣任務。由此可見，就對公共風險執(zhí)法機構(人員)的聲譽產生信任的主觀方面而言，公共風險監(jiān)管法制同樣需要做出多元回應。

注釋:

①公共風險，也稱為社會風險，是與制度風險相對的一個概念，主要包括健康、環(huán)境、安全、和經濟福利的風險。而制度風險主要指政策或監(jiān)管失敗的風險。Julia Black，The Role of Risk in Regulatory Processes，in The Oxford Handbook of Regulation，Edited by Robert Baldwin，Martin Cave and Martin Lodge，London:Oxford University Press 2010，p．305．

②文中“法制”一詞含義是，政府機關制定或出臺的各類用以控制、緩解或消除公共風險的行政法律規(guī)范和政策措施。

③參見戚建剛:《食品安全風險屬性的雙重性及對監(jiān)管法制改革之寓意》，《中外法學》2014年第1期。

④參見趙卓:《風口浪尖上的質檢總局局長王勇:每一天都像是在戰(zhàn)斗》，《時代周報》2009年6月4日。

⑤參見張貫一等:《信任問題研究綜述》，《經濟學研究動態(tài)》2005年第1期。

⑥由于公共風險監(jiān)管法制屬于物，它是由特定的主體來制定和實施的，由此，所謂公眾對公共風險監(jiān)管法制的信任，實質上是通過對公共風險監(jiān)管法制的制定和實施者，特別是實施者的信任來體現(xiàn)的。

⑦經濟學家張維迎先生認為，在一個私有財產得到有效保護的社會，人們之間的信任度就高于私有財產得不到保護的社會。而這種信任是靠法律來維持的，是一種典型的基于制度的信任。參見張維迎:《信息、信任與法律》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2003年版，第10—11頁。

⑧See Tyler，T．R．Public Trust and Confidence in Legal Authorities:What do Majority and Minority Group Members Want from the Law and LegalInstitutions?，Behavioral Sciences and the Law，Vol．19，No．2(2001)，pp．215－235．

⑨更詳細分析可參見吳元元:《信息基礎、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學》2012年第6期。

⑩這里的決策既包括公眾之間的涉及公共風險的交易決策，比如，市場主體之間買賣食品，也包括公眾與行政機關之間涉及公共風險時所作出的決策，比如，是否公眾決定是否參加政府組織的環(huán)境執(zhí)法活動。

（11）近代制度經濟學家康芒斯認為，交易活動是人與人之間的活動，它可以分為三種基本類型:買賣的交易，即平等人之間的交易;管理的交易，即上下級之間的交換關系;限額的交易，主要是政府與個人之間的關系。這三種交易類型覆蓋了所有人與人之間的經濟活動。鄒薇:《康芒斯制度經濟學的重新研究》，《經濟科學》1996年第3期。

（12）比如，好的名聲是人們對某人昔日光榮的記憶，惡名則是人們讓其過去的劣跡一直追蹤他。參見鄭也夫:《信任論》，中國廣播電視出版社2006年版，第108頁。

（13）一般意義上的聲譽是與品牌、信譽、名望和形象有關的現(xiàn)象。(參見周雪光:《組織社會學十講》，社會科學文獻出版社，2012年版，第251頁)。公共執(zhí)法機構的聲譽是指，其過去提供公共服務或產品的質量。

（14）由此，就需要將公共風險執(zhí)法機構所使用的“專業(yè)型術語”轉化為能為公眾所理解的“常識型術語”。參見吳元元:《信息基礎、聲譽機制與執(zhí)法優(yōu)化——食品安全治理的新視野》，《中國社會科學》2012年第6期。

（15）洪雪:《要求公開會議紀要遭拒消費者訴衛(wèi)計委公開信息案被駁》，《法制晚報》2013年12月16日。

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［13］［德］施密特·阿斯曼．秩序理念下的行政法體系建構［M］．林明鏘等譯，北京:北京大學出版社，2012．

［14］周雪光．組織社會學十講［M］．北京:社會科學文獻出版社，2012．

［15］［英］巴魯克·費斯科霍夫等人類可接受風險［M］．王紅漫譯，北京:北京大學出版社，2009．

The Constructive Meaning of Trust in Supervision Legal System of Public Risk

Qi Jian-gangZhang Jing-yue
(Center of Legality Development and Judicial Reform in Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan Hubei 430073)

From the perspective of definition，"the trust in public risk supervision legal system"is a kind of collective cognition．In other words，although there exists uncertainty—government policy and the legal system which are employed to control，release or eliminate public risks may be ineffective and inefficient，the public still believe these systems and measures can protect such aspects as security of health，welfare，environment and economy．The constructive meaning of trust in supervision legal system of public risk is that:it can reduce the cost of administrative law enforcement of public risk and the transaction cost of public risk decision－making;it is manifested majorly through state administrative organization’s organizational reputation．It is realized by corresponding evaluation and recognition mechanism．

supervision legal system of public risk;trust;constructive meaning

A

1002—6274(2015)04—122—07

(責任編輯:孫培福)

本研究受中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助。

戚建剛(1976－)，男，浙江杭州人，法學博士，中南財經政法大學法治發(fā)展與司法改革中心研究員、法學院教授、博士生導師，研究方向為行政法學;張景玥(1987－)，女，新疆昌吉人，中南財經政法大學法學院2013級博士研究生，研究方向為行政法學。