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    國(guó)土資源管理的訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)

    2015-01-30 10:45:43
    浙江國(guó)土資源 2015年12期
    關(guān)鍵詞:公務(wù)人員征地國(guó)土資源

    國(guó)土資源管理的訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)

    金華市國(guó)土資源局婺城分局 劉 娟 沈 丹

    十八屆四中全會(huì)以來(lái),我國(guó)法治化進(jìn)程步入快車道。《行政訴訟法》《反間諜法》《保險(xiǎn)法》《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》《刑法》等多部法律修正案開始實(shí)施?!恫粍?dòng)產(chǎn)登記暫行條例》《中華人民共和國(guó)商標(biāo)法實(shí)施條例》《社會(huì)救助暫行辦法》等行政法規(guī)也進(jìn)入實(shí)施階段。依法治國(guó)、依法行政的觀念逐漸深入人心,行政相對(duì)人的法律意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng),特別是隨著5月1日新《行政訴訟法》的實(shí)施,行政訴訟案件數(shù)量陡增,國(guó)土資源管理領(lǐng)域訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)日益增大將成為新常態(tài)。

    一、國(guó)土資源領(lǐng)域訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)增大的原因

    1.國(guó)土資源法律制度建設(shè)與管理實(shí)踐不相適應(yīng)

    盡管國(guó)家層面已經(jīng)加快立法、修法的進(jìn)程,然而國(guó)土資源法律制度完善的速度,還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政管理的實(shí)際需要。《土地管理法》自2004年修正后已經(jīng)11年未作出過(guò)修正,《礦產(chǎn)資源法》自1996年修正后將近20年未再修正。在國(guó)土資源管理不斷改革創(chuàng)新的形勢(shì)下,形成了以……通知、……決定等政策性紅頭文件為主要依據(jù)的行政管理模式,這既缺乏穩(wěn)定性和可預(yù)期性,甚至有些文件缺乏合法性審查,已經(jīng)突破了法律的授權(quán),在《行政訴訟法》將規(guī)范性文件合法性審查納入審查范圍后,這必然造成巨大的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

    2.國(guó)土資源行政部門履職合法性、程序正當(dāng)性、證據(jù)規(guī)則三性意識(shí)淡薄

    2014年10月李克強(qiáng)總理在主持召開國(guó)務(wù)院黨組會(huì)議,學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神,研究部署推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府工作會(huì)議中強(qiáng)調(diào)“法無(wú)授權(quán)不可為,法定職責(zé)必須為”。然而由于“官本位”思想在一定程度的存在,行政管理實(shí)踐中,部分公務(wù)人員對(duì)法律賦予的行政權(quán)力存在認(rèn)識(shí)上的偏差,過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“管理與服從”,把行政相對(duì)人放在“被管理”的地位,忽視行政相對(duì)人在行政管理過(guò)程中的合法權(quán)益,將法律僅視為執(zhí)法者監(jiān)督管理相對(duì)人的一種手段和工具,無(wú)形之中將執(zhí)法者置于法律規(guī)范約束之外甚至凌駕于法律之上,致使在行政管理過(guò)程中考慮一些非法律因素,超越職權(quán)而作為,對(duì)一些法定的職責(zé)卻選擇性的作為或者不作為。這些行為都影響了國(guó)土資源行政管理的權(quán)威,降低了行政行為的嚴(yán)肅性、公信力。

    這種人治和法律工具主義思想,更嚴(yán)重、更直接導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中忽視程序的正當(dāng)性。比如,該告知的權(quán)利不告知,有期限的不按期限,該送達(dá)的不送達(dá),或者送達(dá)的方式不合法。很多公務(wù)人員認(rèn)為只要實(shí)體合法了,就算是依法行政了,殊不知不按程序法履行職責(zé),將導(dǎo)致行政行為無(wú)效或者違法。在國(guó)土資源部門被訴案件中,大量的案件均是由于行政執(zhí)法或許可程序未嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行而有瑕疵導(dǎo)致敗訴。

    在訴訟風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)的情況下,被訴行政行為的舉證責(zé)任是由作出行政行為的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的。但經(jīng)常出現(xiàn)的尷尬局面卻是行政機(jī)關(guān)無(wú)證可舉,或者列舉證據(jù)不符合證據(jù)三性規(guī)則。這仍然是由于公務(wù)人員法治思想的淡薄,對(duì)證據(jù)的法定形式,證據(jù)規(guī)則認(rèn)識(shí)不清,在執(zhí)行公務(wù)過(guò)程中不注意制作證據(jù),留存證據(jù),在公務(wù)過(guò)程中形成的法律文書、圖片影像資料等往往存在各種瑕疵,削弱了證明力。這種現(xiàn)象卻不是個(gè)例,已儼然成為行政訴訟敗訴最大的風(fēng)險(xiǎn)。

    二、加強(qiáng)國(guó)土資源訴訟法律風(fēng)險(xiǎn)管控

    1.完善重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)的制度建設(shè)

    國(guó)土資源制度是上層建筑,如果沒(méi)有統(tǒng)一完善的制度規(guī)范,基層管理勢(shì)必呈現(xiàn)各說(shuō)各話,各干各事。應(yīng)著重完善重點(diǎn)領(lǐng)域制度建設(shè),不斷提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平,針對(duì)容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)和工作中存在的漏洞,建立健全科學(xué)合理、切實(shí)可行的制度。比如:由于征地預(yù)公告、征地公告,征地補(bǔ)償安置決定,征收集體土地、房屋、青苗的補(bǔ)償協(xié)議等,被納入行政案件的受理范圍,農(nóng)轉(zhuǎn)用征收批文可以一并審查,征地糾紛訴訟案件會(huì)隨著征地行政行為呈持續(xù)性高發(fā)態(tài)勢(shì),征地拆遷制度的完善就顯得尤為重要。

    2.加強(qiáng)公務(wù)人員學(xué)法用法培訓(xùn),提高法治意識(shí)

    公務(wù)人員不僅應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)國(guó)土資源相關(guān)的法律法規(guī)知識(shí),還應(yīng)對(duì)行政領(lǐng)域內(nèi)的基本法律法規(guī)進(jìn)行深入學(xué)習(xí),比如行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法、行政強(qiáng)制法、行政許可法等一系列法律法規(guī),同時(shí)還要對(duì)證據(jù)規(guī)則也要有所了解,只有全面學(xué)習(xí),提高法治意識(shí),樹立服務(wù)理念,嚴(yán)格按照行政程序在法律授權(quán)范圍內(nèi)履行職責(zé),才能降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

    3.建立國(guó)土資源法律風(fēng)險(xiǎn)防控體系

    由法律部門和業(yè)務(wù)部門聯(lián)合,以法律為準(zhǔn)繩對(duì)國(guó)土資源管理各環(huán)節(jié)的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行梳理和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)大小、誘發(fā)因素、可能造成的影響,再針對(duì)各個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)分別制定應(yīng)對(duì)措施,應(yīng)當(dāng)制定部門規(guī)章或者行政法規(guī)的,不得通過(guò)規(guī)范性文件越權(quán)規(guī)定。同時(shí),根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急制度,出現(xiàn)法律糾紛后要積極、有計(jì)劃地進(jìn)行應(yīng)對(duì),采取有力措施降低法律風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的損失。國(guó)土資源部門還應(yīng)聘請(qǐng)專業(yè)法律顧問(wèn),在具體的案件中提供專業(yè)的法律意見和指導(dǎo),并逐步將法律顧問(wèn)的作用滲透到政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程中。

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