檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度初探

●劉東斌　王　凱/文

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度初探

●劉東斌*最高人民檢察院鐵路運(yùn)輸檢察廳［100040］王凱**吉林省鐵路運(yùn)輸檢察院民事行政檢察科［130022］/文

摘要：內(nèi)容自公益訴訟納入到檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)范疇以來，將來檢察機(jī)關(guān)如何開展公益訴訟，成為當(dāng)前檢察改革重點(diǎn)工作。本文從公益訴訟的內(nèi)涵、外延以及檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的立案標(biāo)準(zhǔn)、案件類型、訴請(qǐng)內(nèi)容、辦案部門、職能以及訴訟上的特殊規(guī)則等內(nèi)容進(jìn)行探討，提出相關(guān)建議，以期對(duì)推動(dòng)這項(xiàng)改革有所裨益。

關(guān)鍵詞：公益訴訟內(nèi)涵職能訴訟規(guī)則

十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），明確了探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。公益訴訟，將被納入到檢察業(yè)務(wù)范疇中。因此，檢察機(jī)關(guān)如何開展公益訴訟工作，是擺在我們面前迫切需要研究解決的重大課題。

一、公益訴訟的內(nèi)涵、外延及分類

90年代以來，我國開始逐步認(rèn)識(shí)和研討公益訴訟。時(shí)至今日，公益訴訟制度作為我國訴訟法律制度的一部分已經(jīng)得到學(xué)界一致認(rèn)可，并獲得了法律確認(rèn)。但是，對(duì)公益訴訟概念的把握尚存不同認(rèn)識(shí)，這會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟帶來阻礙，有必要予以厘清。

（一）公益訴訟中“公益”的含義

“公益”首先是指公共利益，公共利益出現(xiàn)在諸多法律的規(guī)定中,但未見明晰闡釋，其中含義也未必相同。但公益訴訟必須明確公共利益的含義，否則無法劃定公益訴訟案件的范圍，而這是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的起點(diǎn)。筆者以為，公共利益，是對(duì)一定領(lǐng)域的人產(chǎn)生影響。這種影響不僅存在于觀念中，而且以個(gè)人之間相互依存的特定關(guān)系的方式存在于現(xiàn)實(shí)之中。可見，公共利益包括國家利益和社會(huì)公共利益。公益訴訟通常被解讀為因侵犯不特定多數(shù)人的利益而引起，有爭議之處在于侵犯特定多數(shù)人利益的情形，能否提起公益訴訟。筆者以為，提起公益訴訟通常是侵犯了不特定多數(shù)人利益，在特殊情形下侵犯特定多數(shù)人利益亦可提起公益訴訟。此時(shí)，區(qū)分能否提起公益訴訟的關(guān)鍵在于這些特定多數(shù)人是否為弱勢(shì)群體。如果為弱勢(shì)群體，這些人在行使訴權(quán)時(shí)會(huì)發(fā)生困難，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，以維護(hù)他們的合法權(quán)益。因此，筆者以為，“公益”還包含另一層含義，即弱勢(shì)群體利益。

（二）公益訴訟的本質(zhì)屬性

公益訴訟的本質(zhì)屬性，在于其訴請(qǐng)的公益性。公益訴訟的提起是為了國家、社會(huì)公共利益亦或是弱勢(shì)群體利益，而并非為個(gè)體利益。公益訴訟與私益訴訟是相對(duì)應(yīng)的，如果公益訴訟為個(gè)體利益提起，其訴請(qǐng)就會(huì)趨同于私益訴訟，從而混淆了公益訴訟與私益訴訟的邊界，無法起到類型化訴訟制度的作用。公益訴訟也就不能實(shí)現(xiàn)對(duì)既有訴訟制度的有益補(bǔ)充。因此，公益訴訟務(wù)必強(qiáng)調(diào)其訴請(qǐng)的公益性?；谠V請(qǐng)公益性的本質(zhì)屬性，公益訴訟體現(xiàn)出一些鮮明的法律特征，主要為：一是起訴人不必是案件的利害關(guān)系人。這種對(duì)起訴人范圍的突破，即起訴人的“非利害關(guān)系”性，直接體現(xiàn)出公益訴訟的“公益”性屬性，也使得檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟成為可能。二是公共利益在公益訴訟中具有私權(quán)屬性。即使檢察機(jī)關(guān)是代表國家提起公益訴訟，維護(hù)的也是國家的民事權(quán)益，屬私權(quán)范疇。這一公益訴訟的“私權(quán)性”特征需要明確，檢察機(jī)關(guān)必須依據(jù)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》進(jìn)行公益訴訟活動(dòng)。三是公益訴訟可以有明確、特定的被害人，也可以沒有明確的被害人。在既有的訴訟體系中，一般都會(huì)有明確的被害人。因此，權(quán)益的維護(hù)大都會(huì)及時(shí)、充分。但是確實(shí)存在有侵害事實(shí)，但受害人不具體或是受侵害的個(gè)體難以有效維護(hù)權(quán)益

的情形。此時(shí)，被侵害的權(quán)益同樣需要及時(shí)維護(hù)。因此，被侵害對(duì)象的不必“明確性”，也是公益訴訟的特征。四是公益訴訟不問侵害方的權(quán)能屬性。只要侵害“公益”，均可提起公益訴訟，這也體現(xiàn)了對(duì)“公益”保護(hù)的“全面性”。

（三）公益訴訟的分類

以訴訟形式為邊界，對(duì)公益訴訟進(jìn)行分類，有著不同的認(rèn)識(shí)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟可以分為刑事公益訴訟、民事公益訴訟和行政公益訴訟；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公益訴訟只包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。持刑事公益訴訟觀點(diǎn)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起的刑事訴訟亦應(yīng)理解為公益訴訟。對(duì)此，筆者在闡釋公益訴訟的法律特征時(shí)已經(jīng)明確，公益訴訟是私的訴訟，并且維護(hù)的是私法上的權(quán)益。因此，刑事訴訟，不在公益訴訟的范疇內(nèi)。筆者認(rèn)為，以訴訟形式分類，公益訴訟只包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。按照提起訴訟主體與公益本身是否有利害關(guān)系為邊界，公益訴訟可以分為利害關(guān)系人提起的公益訴訟和非利害關(guān)系人提起的公益訴訟。以提起訴訟的主體為邊界，公益訴訟可以分為檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟和其他機(jī)關(guān)、組織提起的公益訴訟。

二、辦理公益訴訟案件的前提性準(zhǔn)備

一是法律授權(quán)。修改后的《民事訴訟法》明確規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。雖然國家政策確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，但是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件還必須有明確的法律授權(quán)。目前比較簡捷的方法是，進(jìn)行立法或是司法解釋，明確授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟。有了法律授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟才有法律上的依據(jù)。這是檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的必要前提條件。

二是明確訴訟請(qǐng)求。公益訴訟從本質(zhì)上講，應(yīng)當(dāng)是侵犯權(quán)利之訴。無論是民事公益訴訟案件，還是行政公益訴訟案件，本質(zhì)上是對(duì)國家利益、社會(huì)公共利益或是弱勢(shì)群體利益的侵犯。需要強(qiáng)調(diào)的是：首先，公益訴訟案件中侵害的利益須為法律保護(hù)的權(quán)益。其次，公益訴訟案件須具備違法性要素。如果行為人的行為侵害了公共利益，但是并不具備違法性，則不能提起公益訴訟。在具體的訴訟請(qǐng)求上，公益訴訟也與私益訴訟存在明顯區(qū)別。公益訴訟的訴請(qǐng)，主要是制止對(duì)公共利益的侵害，排除對(duì)公共利益的妨害，消除對(duì)公共權(quán)益的影響，以及對(duì)受損害公共利益的恢復(fù)等，其中也可能包括對(duì)受害群體的救濟(jì)措施。而私益訴訟的訴請(qǐng)，只能在自身受損害的范圍內(nèi)提出，不能要求侵害方采取群體性救濟(jì)措施。同時(shí)，公益訴訟與私益訴訟的提起是并行不悖的。即使提起公益訴訟，被侵權(quán)的個(gè)體依然可以提起私益訴訟，反之亦然。

三是細(xì)化立案標(biāo)準(zhǔn)。無論是民事案件的起訴條件還是行政案件的起訴條件，都規(guī)定的非常寬泛。如果以起訴條件作為檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，那么案件量無疑是非常巨大的，檢察機(jī)關(guān)將無力承擔(dān)。筆者以為，只有對(duì)公共利益的侵害達(dá)到了相當(dāng)?shù)某潭?，才可能由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。這種相當(dāng)程度主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是損害達(dá)到了相當(dāng)程度；二是被侵害的公民達(dá)到了相當(dāng)?shù)臄?shù)量；三是造成了相當(dāng)大的惡劣影響。只有符合上述的情形，檢察機(jī)關(guān)才可能提起公益訴訟。

四是確定案件具體類型。公益訴訟案件是檢察機(jī)關(guān)辦理的一類新型案件，首先應(yīng)當(dāng)選擇典型的案件類型來辦理，逐步積累經(jīng)驗(yàn)后，再全面推進(jìn)這項(xiàng)業(yè)務(wù)。結(jié)合《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，在環(huán)境資源保護(hù)這一關(guān)乎國計(jì)民生且已有一定公益訴訟理論、實(shí)踐積累的重要領(lǐng)域，首先開展公益訴訟是具備較高合理性的。積累經(jīng)驗(yàn)后，可以在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、壟斷性行業(yè)、藥品食品安全等領(lǐng)域逐步推進(jìn)。

三、明確具體的辦案部門及職能

檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法提起公益訴訟是法律監(jiān)督權(quán)的延伸，也是法律監(jiān)督的應(yīng)有之意。檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件,要依據(jù)案件的屬性來確定辦理案件的檢察機(jī)關(guān)，明確辦理案件的具體業(yè)務(wù)部門以及職能配置。

一是辦理案件的檢察機(jī)關(guān)。筆者認(rèn)為，可以采取行政區(qū)劃內(nèi)的公益訴訟案件由行政區(qū)劃內(nèi)的檢察機(jī)關(guān)辦理，跨行政區(qū)劃的公益訴訟案件由跨行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)辦理的模式。實(shí)踐中，相當(dāng)數(shù)量的民事公益案件屬于跨行政區(qū)劃重大民事案件，而且目前法院系統(tǒng)開始嘗試由鐵路法院審理行政訴訟案件。從數(shù)量上來講，部分公益訴訟案件由跨行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)辦理的可能性較大。因此，由跨行政區(qū)劃的檢察機(jī)關(guān)嘗試辦理公益訴訟案件，具有合理性。公益訴訟案件應(yīng)由被告人所在地或是侵權(quán)行為地的檢察機(jī)關(guān)辦理。在級(jí)別管轄上，一般由與中級(jí)人民法院相對(duì)應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。

二是辦理案件的具體部門。檢察機(jī)關(guān)的民事行政部門辦理公益訴訟案件較為適合。首先，民事行政部門

熟悉民事、行政法律，了解民事、行政訴訟過程，辦理公益訴訟案件容易上手。其次，民事行政部門負(fù)責(zé)對(duì)法院民事訴訟和行政訴訟的法律監(jiān)督，由民事行政部門辦理公益訴訟案件，有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件的適時(shí)監(jiān)督。最后，由民事行政部門辦理公益訴訟案件，能夠合理化配置司法資源，節(jié)約訴訟成本。

三是具體的業(yè)務(wù)設(shè)置。首先是案件線索的搜集，由于公益訴訟案件有時(shí)被害人不明確，因此檢察機(jī)關(guān)必須有主動(dòng)收集公益訴訟案件線索的權(quán)力。其他組織、個(gè)人提供線索，也是檢察機(jī)關(guān)獲取線索的重要途徑。其次是立案，公益訴訟案件往往涉及重大的經(jīng)濟(jì)利益，可能是經(jīng)濟(jì)利益與資源、環(huán)境保護(hù)的沖突，也可能是短期經(jīng)濟(jì)利益與長期經(jīng)濟(jì)利益的沖突。因此，公益訴訟案件立案事關(guān)重大，應(yīng)實(shí)行備案制。檢察機(jī)關(guān)在決定立案后，應(yīng)當(dāng)報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)備案。上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)為立案決定有錯(cuò)誤，可以作出變更。再者是調(diào)查、核實(shí)證據(jù)，檢察機(jī)關(guān)辦理公益訴訟案件需要有調(diào)查權(quán)，以便收集、核實(shí)相關(guān)證據(jù)證據(jù)。最后是對(duì)案件的處理，案件調(diào)查完畢后，對(duì)案件進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)召開檢察委員會(huì)討論決定。公益訴訟案件往往涉及重大利益，并對(duì)相當(dāng)多數(shù)的人產(chǎn)生影響，因此，對(duì)案件處理時(shí)應(yīng)當(dāng)審慎，有必要由檢察委員會(huì)集體討論作出決定。決定提起公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)按照管轄，向有權(quán)法院提起公益訴訟。決定撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。上級(jí)機(jī)關(guān)同意撤案的，作撤案處理；上級(jí)機(jī)關(guān)不同意撤案的，應(yīng)當(dāng)按照管轄向有權(quán)法院提起公益訴訟。

四、確定公益訴訟的特殊規(guī)則

檢察機(jī)關(guān)立案、調(diào)查、提起公益訴訟雖然均為行使公權(quán)力，但是不能否認(rèn)公益訴訟是私領(lǐng)域的訴訟。檢察機(jī)關(guān)基于公權(quán)力參加“私權(quán)性”訴訟，必然會(huì)在訴訟過程中體現(xiàn)出特殊之處。

（一）檢察機(jī)關(guān)的訴訟地位

檢察機(jī)關(guān)作為公益案件當(dāng)事人亦有其特殊性。檢察機(jī)關(guān)既是公益訴訟的發(fā)起者，也是公益訴訟的法律監(jiān)督者。檢察機(jī)關(guān)以私的身份提起公益訴訟，又以公的身份對(duì)公益訴訟實(shí)施法律監(jiān)督。因此，檢察機(jī)關(guān)是具有特殊身份當(dāng)事人。但是，這種特殊身份并不會(huì)使檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中享有高于一般原告的訴訟地位和特權(quán)，不會(huì)破壞民事訴訟中當(dāng)事人訴訟權(quán)利平等的基本原則。檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴人，可以聘請(qǐng)?jiān)V訟代理人。首先，檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟的當(dāng)事人，聘請(qǐng)?jiān)V訟代理人是法律賦予的權(quán)利。其次，公益訴訟往往涉及面廣，取證過程較為復(fù)雜，工作量會(huì)非常大。如果公益訴訟案件數(shù)量多，聘請(qǐng)?jiān)V訟代理人，可以在不大量增加編制的情形下，有效緩解檢察機(jī)關(guān)的辦案壓力。最后，有些公益訴訟案件專業(yè)性較強(qiáng)，有必要聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人才參加訴訟，才能取得理想的辦案效果。

(二)舉證責(zé)任承擔(dān)

公益訴訟可能通過民事訴訟或是行政訴訟進(jìn)行。進(jìn)行民事公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《民事訴訟法》的規(guī)定承擔(dān)舉證責(zé)任。舉證原則是誰主張誰舉證，但是特殊情形下也會(huì)出現(xiàn)舉證責(zé)任倒置。行政公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，承擔(dān)舉證責(zé)任。筆者認(rèn)為，隨著公益訴訟的深入開展，有必要單獨(dú)規(guī)定其舉證原則，通過加重被告人的舉證責(zé)任，來促使被告人承擔(dān)因侵害公共利益所帶來的不利后果。為了加重公益訴訟被告的舉證負(fù)擔(dān)，其它國家規(guī)定了一些非常有效的制度。比如，美國的審判前證據(jù)開示制度，規(guī)定一方當(dāng)事人可以要求另一方當(dāng)事人提供文件資料，以及德國的舉證責(zé)任倒置等都是比較實(shí)用的制度模式，可以在很大程度上減輕公益訴訟原告的舉證負(fù)擔(dān)，從而對(duì)公益訴訟起到積極的推動(dòng)作用。

（三）和解、變更訴訟請(qǐng)求和調(diào)解

私權(quán)訴訟，主張當(dāng)事人自由處分個(gè)人權(quán)利。但是，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟有其特殊性。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，屬無利害關(guān)系人訴訟，其與公共利益的損害沒有直接利害關(guān)系，因此在處分重大的訴訟權(quán)利時(shí)，應(yīng)當(dāng)受到一定的限制。一般情形下，應(yīng)當(dāng)限制檢察機(jī)關(guān)行使和解的權(quán)利。公益案件一經(jīng)起訴，要通過法院判決結(jié)案。只有為了節(jié)約訴訟資源，法院在確認(rèn)公共利益已經(jīng)得到有效保護(hù)后，檢察機(jī)關(guān)才可以達(dá)成和解協(xié)議。即使僅從保障公共利益的角度，對(duì)檢察機(jī)關(guān)的和解行為進(jìn)行限制也是合理的。檢察機(jī)關(guān)在訴訟過程中如若變更訴訟請(qǐng)求的，也應(yīng)由法院進(jìn)行審查。認(rèn)定有利于保障公共利益的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)；認(rèn)定不利于保障公共利益的，不予批準(zhǔn)。人民法院對(duì)公益訴訟案件可以調(diào)解，人民法院除對(duì)調(diào)解協(xié)議的自愿性和合法性進(jìn)行審查外，還要確認(rèn)其不違反社會(huì)公共利益，才能出具調(diào)解書。否則，人民法院不予出具調(diào)解書，繼續(xù)對(duì)案件進(jìn)行審查，并依法作出裁判。