辦案責(zé)任制視角下的基層院檢委會改革

●王珍祥/文

辦案責(zé)任制視角下的基層院檢委會改革

●王珍祥*江蘇省南京市六合區(qū)人民檢察院檢察長［211500］/文

摘要：內(nèi)容主任檢察官辦案責(zé)任制是新一輪司法改革的重要內(nèi)容，是突顯檢察機關(guān)司法屬性的一次重要改革。在推進該項改革的過程中，檢委會作為檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，明確其定位，審視其功能及作用，進一步突顯檢委會的宏觀指導(dǎo)功能，從規(guī)范化和專業(yè)化方面對其原來的運行狀態(tài)進行改造，大有益改革。

關(guān)鍵詞：主任檢察官辦案責(zé)任制基層院檢委會規(guī)范化專業(yè)化

主任檢察官辦案責(zé)任制是主任檢察官與多名檢察官等組成的辦案組在檢察長及檢委會領(lǐng)導(dǎo)下，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件依法獨立行使決定權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)辦案責(zé)任的制度。作為檢察機關(guān)最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的檢委會，如何與主任檢察官辦案責(zé)任制相銜接，對本輪改革的順利完成起著重要的作用。

一、主任檢察官辦案責(zé)任制背景下基層院檢委會的功能定位

（一）部分案件、事項的“決定者”

主任檢察官辦案責(zé)任制賦予主任檢察官部分司法辦案決定權(quán)。主任檢察官對案件在一定范圍內(nèi)享有自主決定權(quán)，但對于疑難復(fù)雜案件、重大事項等必須由檢委會決定，檢委會扮演“決定者”的角色。

基層院檢委會的“決定者”角色主要職權(quán)范圍：一是主任檢察官提請檢委會研究決定的案件；二是主管副檢察長受檢察長委托在對辦案組案件進行監(jiān)督時不同意辦案組意見，認為需要提請檢委會討論決定的案件；三是提請抗訴、復(fù)議以及不起訴、撤案、撤回起訴等其他應(yīng)由檢委會決定的案件；四是與檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作相關(guān)的重大事項等。

（二）案件質(zhì)量的“評判者”

主任檢察官辦案責(zé)任制讓案件在不經(jīng)過“三級審批”，案件質(zhì)量有必要由檢委會進行評判：一是評選精品案件。將精品案件的評定權(quán)上提到檢委會，組織檢委會委員對主任檢察官決定的案件進行評議。二是評議公訴案件庭審。結(jié)合典型案件的查處，組織檢委會委員評議公訴案件庭審，引導(dǎo)干警不斷提升規(guī)范司法水平。三是檢委會委員參加案件質(zhì)量評查。通過檢委會委員定期參加對主任檢察官辦案組的案件質(zhì)量評查或檢委會定期聽取案管部門案件質(zhì)量評查報告，發(fā)揮檢委會及委員的評判和把關(guān)功能。

（三）司法理念的“引領(lǐng)者”

1.基層院檢委會在全院的層面，充當(dāng)著“引領(lǐng)者”。檢委會要及時總結(jié)檢察工作中的經(jīng)驗，研究工作中出現(xiàn)的新情況和新問題，適應(yīng)法律形勢、區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，通過研究具體案件，及時發(fā)現(xiàn)檢察機關(guān)在執(zhí)行法律監(jiān)督職責(zé)和辦理案件中存在的問題，總結(jié)辦案經(jīng)驗和規(guī)律，指導(dǎo)主任檢察官辦案。

2.檢委會委員在每個辦案組的層面，充當(dāng)著“引領(lǐng)者”。隨著主任檢察官辦案責(zé)任制的推進，檢委會委員作為最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)的成員，在其擔(dān)任主任檢察官的辦案組，他們是辦案組負責(zé)人，在辦案組中發(fā)揮著司法理念“引領(lǐng)者”的作用，要引領(lǐng)辦案組不僅會辦案，而且要辦精品案。

（四）司法活動的“監(jiān)督者”

主任檢察官辦案責(zé)任制改革，擴大了主任檢察官處理案件的權(quán)力，但檢委會依然承擔(dān)著對司法活動的監(jiān)督管理職責(zé)。除了常規(guī)的決定不起訴、決定抗訴、制發(fā)檢察建議等監(jiān)督方式外，還可以通過定期聽取全院各類業(yè)務(wù)管理監(jiān)督專項工作報告，全面、動態(tài)地掌握執(zhí)法辦案情況和存在問題，及時研究提出針對性措施，從而將內(nèi)部管理、內(nèi)部監(jiān)督與宏觀指導(dǎo)相融合。

二、主任檢察官辦案責(zé)任制背景下基層院檢委會的作用發(fā)揮

（一）準確區(qū)分黨組會、辦公會和檢委會的關(guān)系

在基層檢察院，黨組會側(cè)重于貫徹執(zhí)行政策方針和干部管理作用，檢察長辦公會側(cè)重于行政管理功能，而檢委會著力于業(yè)務(wù)決策和指導(dǎo)，更能體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，是檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)。為此，基層院的檢委會工作要貫徹全面推進業(yè)務(wù)建設(shè)的理念，在研究決定個案的同時，充

分發(fā)揮檢委會的宏觀指導(dǎo)、議事決策以及業(yè)務(wù)管理、司法監(jiān)督等職能。

（二）厘清主任檢察官與檢委會之間的關(guān)系

1.明確二者的責(zé)任。主任檢察官依據(jù)檢察長授權(quán)，作為檢察辦案組織的主體，依法獨立行使辦案職權(quán)。檢委會作為最高決策機構(gòu)，主任檢察官對于應(yīng)當(dāng)提交其討論的案件，必須依法提交，不能擅自決斷，并對案件的事實和證據(jù)負責(zé)，對于檢委會對案件做出的最終決定，必須嚴格依照執(zhí)行。由主任檢察官決定的案件，其對該決定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；由檢委會決定的案件，主任檢察官只對呈報審批案件的事實和證據(jù)負責(zé)，檢委會對決定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任；如果檢委會部分或者全部改變主任檢察官的決定，主任檢察官對改變的決定不承擔(dān)責(zé)任。

2.嚴把主任檢察官辦案組案件提交檢委會的前置程序。主任檢察官辦案組辦理案件應(yīng)以合議為原則，以不合議為例外，每起案件應(yīng)當(dāng)進行合議，犯罪嫌疑人和辯護人等訴訟參與人認可擬起訴案件事實及情節(jié)的除外。當(dāng)主任檢察官意見與案件承辦人及組內(nèi)大多數(shù)成員意見一致時，由主任檢察官直接作出決定。當(dāng)主任檢察官意見與合議組內(nèi)大多數(shù)意見不一致或組內(nèi)意見分歧較大時，可由主任檢察官直接作出決定或提交主任檢察官聯(lián)席會討論，聯(lián)席會議提出的意見建議供主任檢察官參考。主任檢察官不采納主任檢察官聯(lián)席會議意見建議的，可由主任檢察官提請檢察長交檢委會研究決定。主管檢察長受檢察長委托對辦案組辦理的案件進行監(jiān)督，不同意辦案組審查處理意見的，不能直接改變辦案組的決定，可建議檢察長提請檢委會研究決定。

3.完善主任檢察官提請檢委會審議案件的司法檔案。為避免檢委會成為主任檢察官規(guī)避責(zé)任的途徑，必須完善主任檢察官提請檢委會審議案件的司法檔案。對主任檢察官辦案組提請檢委會討論的案件，建立相應(yīng)的司法檔案制度，登記提請檢委會討論的主承辦人、提請原因、主辦檢察官意見、合議組意見以及檢委會的意見，全面記錄和動態(tài)反映主任檢察官提請檢委會審議案件的數(shù)量、質(zhì)量、效果。同時，建立科學(xué)評價體系，科學(xué)評價檢察官工作業(yè)績和職業(yè)素養(yǎng)，并作為檢察官等級晉升、獎懲的重要依據(jù)。

（三）突出檢委會的宏觀指導(dǎo)功能

筆者認為，隨著主任檢察官辦案責(zé)任制的實施，檢委會應(yīng)逐步減少具體案件的討論數(shù)量，強化業(yè)務(wù)指導(dǎo)性研究，充分發(fā)揮檢委會的政策把握和業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用。

1.加強對檢察工作中新情況、新問題的研究。

（1）立足司法實踐，加強對檢察工作中新情況、新問題的研究。如在查處職務(wù)犯罪工作中，上級院要求加大對行賄犯罪的打擊力度，而基層院在辦案中又會積極爭取刑事政策鼓勵行賄人檢舉揭發(fā)，如何把握二者之間的“度”，需要檢委會加以研究解決。

（2）注重結(jié)合地方特點，加強對檢察工作中出現(xiàn)新問題的研究。檢委會還應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點，研究把握刑事司法政策，實現(xiàn)司法辦案“三個效果”的統(tǒng)一。

（3）實行立項課題檢委會評審制，研究解決新情況、新問題。要求全體干警緊緊圍繞檢察工作實踐，向檢委會申報調(diào)研課題，并對課題進行結(jié)項，強化課題對實踐工作的指導(dǎo)和推動作用，引導(dǎo)全院開展務(wù)實調(diào)研，促進調(diào)研成果的及時完善和快速轉(zhuǎn)化，研究解決檢察實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題。

2.加強對司法辦案的指導(dǎo)。主任檢察官雖然具備較高的業(yè)務(wù)能力，但個人的能力和思維畢竟有一定的局限性，而檢委會可通過集思廣益發(fā)揮委員的集體智慧，通過聽取辦案情況綜合分析報告、案件質(zhì)量評查報告等，梳理分析案件辦理情況，挖掘辦案難點、總結(jié)辦案經(jīng)驗、研討刑事司法政策適用，加強對主任檢察官辦案工作的指導(dǎo)。

3.適當(dāng)擴大檢委會列席人員，充分發(fā)揮檢委會的教育示范功能。明確除尚不是檢委會委員的院領(lǐng)導(dǎo)及辦公室主任、監(jiān)察室主任、案管科長固定列席檢委會外，根據(jù)討論不同類型案件或疑難復(fù)雜問題，有針對性地安排承辦部門相關(guān)人員及青年業(yè)務(wù)骨干列席檢委會，一方面便于監(jiān)察和案管部門對檢委會的議事決策情況進行直接監(jiān)督；另一方面可以使業(yè)務(wù)骨干及青年干警從檢委會討論和剖析案件中受到啟示，提高業(yè)務(wù)水平。

（四）發(fā)揮檢委會委員的引領(lǐng)示范作用

1.檢委會委員帶頭辦案。檢委會委員作為檢察機關(guān)專業(yè)性最強的檢察官，應(yīng)帶頭辦理案件，親自閱卷、制作審查報告、參與合議并出庭支持公訴，并在審查事實認定、找準法律監(jiān)督點、法理問題把握、檢察文書制作方面加強對辦案組內(nèi)成員的指導(dǎo)和引領(lǐng)，同時通過辦案發(fā)現(xiàn)部門工作中及人才培養(yǎng)等方面存在的問題，再針對委員發(fā)現(xiàn)的問題，加強調(diào)查研究，分析原因、尋找對策，并通過檢委會集體討論研究促進問題的解決。

2.檢委會委員帶頭調(diào)研和授課。檢委會委員作為辦案組組長不能就案辦案，需要結(jié)合辦案加強對檢察業(yè)務(wù)的研究，調(diào)研要以服務(wù)檢察業(yè)務(wù)為目的。如要求委員結(jié)合分管或負責(zé)的工作，自選角度開展務(wù)實調(diào)研，并結(jié)合調(diào)研每年為全院干警授課一次，既實現(xiàn)自身能力的提升、促進相關(guān)問題的解決，還引導(dǎo)全院干警樹立正確的司法理念、提升處理案件的能力。

3.參加案件評查。委員參與案件質(zhì)量評查和公訴案件庭審觀摩，有利于委員直接全面地了解其所在基層院司法辦案情況，有利于委員發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，同時委員在參與案件質(zhì)量評查和公訴案件的庭審觀摩的過程中，可以發(fā)揮委員的司法辦案的理念引導(dǎo)和規(guī)范司法的示范作用。

（五）充分發(fā)揮檢委會辦事機構(gòu)的參謀助手作用

1.組織會前法律論證。對牽涉面廣、爭議點多的議題，檢委辦在會前廣泛聽取偵查部門、審判機關(guān)、律師、上級院法律政策研究室、專家學(xué)者的意見。會上，檢委辦在委員討論前發(fā)表審核意見，為委員們討論決策提供有價值參考。

2.組織外部意見征詢。對社會影響大、關(guān)注度高的案件，特別是擬不捕、不訴的案件，檢委辦可通過會商承辦部門，主持由多方人士參加的聽證評議會，征詢意見并接受外部監(jiān)督，為檢委會決策提供辦案綜合效果方面的參考。

三、促進基層院發(fā)揮檢委會功能的相關(guān)保障措施

（一）加強基層院檢委會的規(guī)范化建設(shè)

1.嚴格執(zhí)行例會制度，增強檢委會的計劃性。實行例會制度是檢委會規(guī)范化建設(shè)的前提條件，可將檢委會規(guī)定在每月的固定時間召開。同時要加強檢委會工作的整體規(guī)范，將每季度可以預(yù)期審議事項安排到全年檢委會議題規(guī)劃中。

2.明確議題提請要求，保障檢委會的議事質(zhì)量。規(guī)范議題的提交時間、提交材料要求及前置程序，避免提請部門有意無意拖延提交討論議題，造成檢委會決策被案件到期“綁架”等問題，保證議事質(zhì)量。

3.對上會案件進行繁簡分流，提高檢委會議事效率。依照標準進行繁簡認定和分流建議，壓縮檢委會對無爭議案件的討論時間，騰出時間和精力用于重大、疑難、復(fù)雜案件和重大業(yè)務(wù)問題的研究決策，從而有效提高檢委會的工作效率。

4.加快檢委會工作的信息化建設(shè)，以信息化促規(guī)范化。在檢委會召開過程中，使用PPT提示會議進程、展示議題匯報材料等，既能直觀的展現(xiàn)證據(jù)材料，也能提高議事效率。同時應(yīng)加快檢委會會議系統(tǒng)的開發(fā)使用，并與大統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)相對接。

（二）加強基層檢委會的專業(yè)化建設(shè)

1.嚴格檢委會委員的準入制度。筆者認為，在新形勢下檢委會委員應(yīng)當(dāng)具備以下素質(zhì)：一是檢察業(yè)務(wù)水平強。委員的業(yè)務(wù)水平?jīng)Q定了檢委會的議事議案能力，需要在選任委員時，以業(yè)務(wù)水平作為前置條件，而不唯行政職務(wù)，對業(yè)務(wù)能力強，但仍然不是部門負責(zé)人的干警，也應(yīng)該納入競選的范圍。二是司法理念新。先進的司法理念能夠讓檢察官在辦案中思想不跑偏，避免就案辦案、機械辦案，實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一。三是議事議案能力強。委員需要有較強的表達、議事議案，將自己的想法表達出來，進而指導(dǎo)引領(lǐng)其他人。

2.創(chuàng)新檢委會委員的培訓(xùn)方式。除了前面所說的委員帶頭辦案、帶頭調(diào)研、帶頭授課的學(xué)習(xí)，檢委辦還需要制定相應(yīng)的學(xué)習(xí)計劃，讓委員自學(xué)和集中學(xué)相結(jié)合，同時針對典型案件開展延伸性、發(fā)散性討論，結(jié)合案件解讀相關(guān)法律法規(guī)，檢委會集體研究證明標準，解析法律適用，考量辦案綜合效果，從個案延伸到類案，最終達到履職能力和決策水平雙提升的效果。

3.探索建立對檢委會委員的考核管理機制。檢委會實行集體責(zé)任制，容易造成個別委員責(zé)任心不強，審議案件時人云亦云。要改變檢委會“集體責(zé)任”等于“無責(zé)任”的情形，應(yīng)在對外實行集體責(zé)任制的同時，確立具體明確、操作性強的內(nèi)部追責(zé)標準，對委員進行有效制約和監(jiān)督。

（1）建立檢委會委員考核檔案。考核檔案詳細記錄檢委會委員在檢委會上發(fā)表的意見、檢委會決定意見、案件的最終處理決定和案件的判決裁定情況，并將以上幾者意見、處理決定進行對比分析，將考核檔案作為考評檢委會委員業(yè)務(wù)能力和法律素養(yǎng)的重要依據(jù)。如果檢委會委員發(fā)表的意見屢次出現(xiàn)與案件最終處理決定不同的情況，則應(yīng)對其業(yè)務(wù)水平和判斷能力作出重新衡量。

（2）建立檢委會委員的退出機制。將委員考核檔案作為退出的參考依據(jù)，同時，對于長期不在業(yè)務(wù)部門工作的委員，根據(jù)其業(yè)務(wù)水平等相關(guān)要求，適時退出檢委會委員行列。

（3）實現(xiàn)檢委會委員權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。與委員追責(zé)考核機制相適應(yīng)，應(yīng)設(shè)立檢委會委員特殊職務(wù)津貼，并在暢通晉級渠道等方面給予相當(dāng)待遇。