基層院檢委會的現(xiàn)狀及改革方向*本文為安徽省人民檢察院2015年重點調(diào)研課題成果。

●李文艷　楊新強(qiáng)*/文

編者按：當(dāng)下，以保障檢察權(quán)依法公正獨立行使為目的的檢察改革正在順利推進(jìn)之中，去行政化、回歸司法屬性乃是改革的基點。為此，作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)——檢委會的改革也必須按照檢察改革大局，進(jìn)行司法化改造，加強(qiáng)規(guī)范化和專業(yè)化建設(shè)。本期專題選取5位基層院檢察長及部分負(fù)責(zé)檢委會工作的同志，在切實分析檢委會制度存在的問題的基礎(chǔ)上，緊扣檢察改革，提出了一些改進(jìn)措施，以期有益于檢委會的改革建設(shè)。

基層院檢委會的現(xiàn)狀及改革方向*本文為安徽省人民檢察院2015年重點調(diào)研課題成果。

●李文艷**安徽省碭山縣人民檢察院檢察長［235300］楊新強(qiáng)***安徽省碭山縣人民檢察院辦公室主任［235300］/文

編者按：當(dāng)下，以保障檢察權(quán)依法公正獨立行使為目的的檢察改革正在順利推進(jìn)之中，去行政化、回歸司法屬性乃是改革的基點。為此，作為檢察機(jī)關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)——檢委會的改革也必須按照檢察改革大局，進(jìn)行司法化改造，加強(qiáng)規(guī)范化和專業(yè)化建設(shè)。本期專題選取5位基層院檢察長及部分負(fù)責(zé)檢委會工作的同志，在切實分析檢委會制度存在的問題的基礎(chǔ)上，緊扣檢察改革，提出了一些改進(jìn)措施，以期有益于檢委會的改革建設(shè)。

摘要：內(nèi)容基層院檢委會大多因案召開，臨時性的情況比較多，導(dǎo)致對案件的定性效率和質(zhì)量欠佳；同時，基層院檢委會基本上以討論案件為主，忽視了對事項的審議。檢委會如此履行職權(quán)，一定程度上影響到承辦檢察官的積極性和主動性，集體決定之下也會導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清。對存在的這些問題，圍繞檢察改革大局，進(jìn)一步明確檢委會審議事項和案件的范圍，設(shè)置提請審議的時限，保障主任檢察官和主辦檢察官的主體地位，優(yōu)化檢委會組成人員，突出專職檢委會委員的法律身份，加強(qiáng)檢委會辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)等，應(yīng)成為改革的方向。

關(guān)鍵詞：基層院檢委會現(xiàn)實問題改革方向

基層檢察院（本文主要指縣級院）檢委會如何圍繞檢察改革大局，在五年過渡期內(nèi)加強(qiáng)自身建設(shè)，適應(yīng)新形勢、新常態(tài)，正確、有效處理好與主任檢察官、主辦檢察官的關(guān)系，保證檢察官的辦案主體地位，發(fā)揮好執(zhí)行法律政策的導(dǎo)向作用和復(fù)雜疑難案件辦理的指導(dǎo)作用等，是一個值得探討的問題。

一、當(dāng)前基層院檢委會工作中存在的問題

2009年《人民檢察院檢委會議事和工作規(guī)則》（以下簡稱《規(guī)則》）在《人民檢察院檢委會組織條例》（以下簡稱《條例》）的基礎(chǔ)上，就賦予基層人民檢察院檢委會的職責(zé)進(jìn)一步明確和界限，可以概況為三項權(quán)力：即事項審議權(quán)、案件定性權(quán)、回避決定權(quán)。司法實踐活動中，基層院檢委會關(guān)于“兩長”的回避決定程序因客觀情形很少啟動外，事項審議的職權(quán)履行不力、案件定性的效率和質(zhì)量不理想、集體決定之下的檢察官辦案主體權(quán)責(zé)不清晰等問題尚比較明顯。

1．檢委會的事項審議權(quán)履行不力。表現(xiàn)為檢委會的事項審議權(quán)常常被黨組會取代，以致其工作效率和作用，更多的體現(xiàn)在對重大復(fù)雜疑難案件的定性把握上。究其原因：一是對檢委會的職責(zé)權(quán)限更多的理解為研究案件；二是對檢委會工作的意義認(rèn)識不夠，認(rèn)為檢委會審議的事項可以拿到黨組會上研究通過并無大礙；三是對違背相關(guān)規(guī)定的情形缺失擔(dān)責(zé)和懲戒條款，《規(guī)則》和《條例》均無對不履行職權(quán)或轉(zhuǎn)嫁權(quán)力的處分規(guī)定。

2．檢委會定案的質(zhì)量不高。司法實踐中，多方因素直接影響基層院檢委會研究決策案件的質(zhì)量。第一，個案結(jié)論不明確，模棱兩可，承辦人把定性的責(zé)任全部推給檢委會。第二，受辦案人員自身素質(zhì)的局限，匯報主觀色彩重、客觀性不足；再加上匯報表現(xiàn)形式單一，“一張紙”現(xiàn)象普遍，多數(shù)情況下是臨時召開檢委會，讓委員們表決，確勉為其難。第三，部分案件上會只是一種形式，實質(zhì)意義不大。如上呈審查起訴案件、自偵案件，絕大多

數(shù)情況下都是事實清楚、證據(jù)確鑿，偵（查）訴（審查起訴）之間無異議，提請檢委會基本上都是一致性意見。

3．因案召開的“臨時”性大。，《規(guī)則》和《條例》均有“定期”召開的規(guī)定。司法實踐活動中，基層院檢委會的召開“不定期”往往成為常態(tài)，并大多為“臨時”召開。因案件的訴訟情形而定，或受辦案期限所左右。以上會率高達(dá)90%以上的公訴環(huán)節(jié)案件為例：一方面，受訴訟時限的影響，對于重大復(fù)雜疑難案件，要求短時間內(nèi)審查終結(jié)本身就有一定的難度；另一方面，基層院人少案多的狀況尚未改變，一人手中同時具有兩個以上的案件現(xiàn)象普遍。造成公訴人把時間用完再提請檢委會研究討論往往成為不應(yīng)該的“必然”。上會之“急”，直接影響檢委會的質(zhì)量。

4．辦案人員主觀能動性和積極性受挫。當(dāng)前基層院檢委會的工作模式是集體定案、集體擔(dān)責(zé)，而集體擔(dān)責(zé)之下，辦案人個體擔(dān)當(dāng)精神時有缺失、職業(yè)責(zé)任感弱化，瑕疵案件或錯案責(zé)任難追究，無形是對法律嚴(yán)肅性的損害。依據(jù)規(guī)定，辦案人員是當(dāng)然的檢委會“意見”執(zhí)行者，然而當(dāng)辦案人員與檢委會的意見相悖時，可能會因辦案人員主觀因素影響“意見”執(zhí)行的效力。這種結(jié)果，顯然是與檢委會的設(shè)置宗旨相違背。

5．檢委會專門性不強(qiáng)。檢委會作為檢察官中的一個群體，無論是議事還是定案，都應(yīng)該有高明與獨到的見解，具有宏觀指導(dǎo)、個案修正、正確決策的綜合素能。然而，目前基層院檢委會成員并非都是按照嚴(yán)格的選拔和競爭程序而被任命，一定程度上被賦予行政色彩，成為身份的象征。就連一些專職檢委會委員的作用沒有發(fā)揮好、不能發(fā)揮好，也與此有關(guān)。沒有辦案任務(wù)，疏于學(xué)習(xí)，脫離司法實踐活動。顯然，檢委會的引領(lǐng)導(dǎo)向作用大打折扣。

6．檢委辦的審查作用體現(xiàn)不夠。司法實踐活動中，基層院檢委辦在承擔(dān)會議通知、會議記錄和材料歸檔等事務(wù)性工作之外，要做到對需討論的案件提出“法律意見”、對擬提交討論的規(guī)范性文件提出“審核意見”是有一定難度的。第一，時間原因。全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)，對檢委會業(yè)務(wù)進(jìn)行了規(guī)范而細(xì)致的流程規(guī)定。檢委辦上網(wǎng)走“接、報、審、批、傳”等形式需要花費一定的時間。由于即時召開的會議居多，單純走程序已是疲于應(yīng)付，對于“其他”的審查也基本無從談起。第二，檢委辦審查之后的“法律意見”是指什么不明確，具有怎樣的效力？當(dāng)不具備上會“條件”而案件又到期時，如何處理退回與避免超期的關(guān)系？檢委辦的審查“意見”的執(zhí)行力應(yīng)當(dāng)怎樣體現(xiàn)？這些問題均令檢委辦無所適從。

二、過渡期內(nèi)基層院檢委會改革的方向

依法治國需要進(jìn)行司法改革，司法改革離不開檢察改革。作為既是改革決策者、又是改革執(zhí)行者的檢委會，在五年的過渡時間內(nèi)，改革的總體方向應(yīng)當(dāng)是：正確履行職權(quán)，切實為檢察工作開展提供決策依據(jù)，服務(wù)檢察事業(yè)科學(xué)發(fā)展；尊重司法規(guī)律，體現(xiàn)檢察官辦案主體地位，確保檢察權(quán)的監(jiān)督制約責(zé)任制度落實到位。具體而言，筆者以為應(yīng)當(dāng)從以下方面考慮：

1．嚴(yán)格劃分基層院檢委會的職責(zé)和權(quán)限?；鶎訖z委會的工作要突出對國家法律政策的理解把握、突出對同級人大決議的執(zhí)行情況審議、突出貫徹執(zhí)行上級檢察機(jī)關(guān)部署重大活動開展情況的審議、突出對檢察院工作報告和專項工作報告的審議，避免只討論案件而不或很少審議事項，去單一化為多元化。關(guān)鍵要明確規(guī)定檢委會和黨組會的職權(quán)界限，應(yīng)當(dāng)由檢委會審議的事項就不要拿到黨組會上提議，需要黨組會討論決定的也不要安排在檢委會上。對于“兩會”權(quán)限不分，執(zhí)行隨意的情形應(yīng)視為違規(guī)和執(zhí)法不規(guī)范的表現(xiàn)。

2.明確界定提請檢委會審議的事項和案件范圍。最高人民檢察院研究室近期擬對《人民檢察院檢委會會議議題標(biāo)準(zhǔn)（試行）》進(jìn)行修改。筆者以為，該“標(biāo)準(zhǔn)”應(yīng)當(dāng)細(xì)化。關(guān)于提請檢委會審議的事項問題，修改稿對提請檢委會審議的人民檢察院工作報告、專項工作報告有明確的規(guī)定，但是對下級院的請示事項并沒有具體的說明，哪些問題應(yīng)當(dāng)請示？司法實踐中，有些請示事項并沒能得到上級院的答復(fù)或批示，而理由常是不應(yīng)請示。關(guān)于提請檢委會審議的案件問題，應(yīng)當(dāng)明確范圍。對于涉嫌犯罪事實清楚、證據(jù)確鑿充分、適用法律無異議的案件，則可明確規(guī)定不需要提請檢委會研究，避免走形式、走過場的情形發(fā)生，以節(jié)約訴訟資源。案件上會的目的，在于主辦檢察官和主任檢察官通過聽取檢委會的意見，冰疑化難，對案件審查辦理之中發(fā)現(xiàn)的疑難問題找到破解的理由或方法，對法律適用中存在的分歧有更加理性的認(rèn)識和準(zhǔn)確的判斷，由此堅定對案件應(yīng)如何處理的信心和勇氣。也正是通過檢委會的法律和政策引導(dǎo)、大家的集思廣益，幫助主任檢察官和主辦檢察官正確行使法律監(jiān)督權(quán)，減少

乃至杜絕錯案發(fā)生，切實取得辦案法律效果和社會效果的最大化。

3．設(shè)置議題提請檢委會審議的時限。為了提高檢委會審議事項和案件的質(zhì)量和效率，對議題擬提請檢委會審議的時間、方式和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有明確而硬性的規(guī)定。除了個別特殊類型案件之外（如具有潛在緊急上訪隱患的），一般議題的提出都要在召開檢委會至少3日之前提出。承辦人應(yīng)當(dāng)將相關(guān)材料報檢委會辦事機(jī)構(gòu)，檢委辦在及時審查之后，從速將“議題報告”發(fā)送至各委員手中并進(jìn)行提醒告知，以確保檢委會委員對議題特別是案件提前了解，熟悉卷宗中的證據(jù)情況和意見分歧等，為查閱資料、發(fā)表意見、形成共識奠定基礎(chǔ)。從當(dāng)前情況看，設(shè)置時限可能會給跟承辦人增加壓力，但也促進(jìn)辦案人員不斷努力提升規(guī)范執(zhí)法的水平。

4．科學(xué)處理與主任檢察官和主辦檢察官的關(guān)系。實行檢察官辦案責(zé)任制和主任檢察官制是檢察改革的新要求，在尊重主任檢察官、主辦檢察官主體地位，充分調(diào)動工作積極性的同時，確保檢察權(quán)運行在新體制下的有效監(jiān)督制約機(jī)制之中，而不被濫用：第一，強(qiáng)化檢委會的指導(dǎo)功能，弱化案件定性責(zé)任。對于提請上會的重大復(fù)雜疑難案件，檢委會應(yīng)當(dāng)提出對事實認(rèn)定、證據(jù)把握、法律適用的意見以及對政策的理解和風(fēng)險評估分析。檢委會的形成意見，必須記錄在卷，由主任檢察官和主辦檢察官參考，而不作為必然執(zhí)行的依據(jù)。第二，主任檢察官和主辦檢察官最終對案件的處理意見，如捕與不捕、訴與不訴、抗與不抗、賠與不賠等，必須在該情形發(fā)生或產(chǎn)生法律效力的法定訴訟程序啟動之前報告給檢委辦，由檢委辦及時反饋到各檢委會成員，以接受監(jiān)督。對于與檢委會意見不一致，明顯違背事實、違法認(rèn)定證據(jù)、適用法律不當(dāng)，可能導(dǎo)致錯案或上訪發(fā)生以及造成其他不良影響的，檢察長有權(quán)決定召開檢委會并責(zé)令主任檢察官和主辦檢察官更改意見。

5．優(yōu)化檢委會的人員組成。檢委會作為一個在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下、實行民主集中制的業(yè)務(wù)決策機(jī)構(gòu)，確保議事質(zhì)量，提高工作效率，首要的是人員組成問題。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定檢委會委員的政治素質(zhì)、職業(yè)操守、辦案能力、從業(yè)經(jīng)歷、學(xué)歷等基本資格條件以及禁入規(guī)定，通過把檢委會身份與行政職級脫鉤，避免任命行政化、福利化，突出法律化、專業(yè)化。真正把政治素質(zhì)過硬、大局意識強(qiáng)、法理水平高、實踐經(jīng)驗豐富、群眾基礎(chǔ)扎實、作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、清正廉潔、品行正派的檢察官選任到檢委會隊伍中。對于長期不接觸案件，不適宜從事檢委會工作的檢委會委員，可以考慮位置的另行安排。

6．突出專職檢委會委員的法律身份。專職檢委會委員是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的專門指導(dǎo)檢察業(yè)務(wù)開展的具有獨立和獨特身份的檢察官?！度嗣駲z察院檢委會專職委員選任及職責(zé)暫行規(guī)定》對擔(dān)任專職檢委會委員的任職條件專門明確要求，除了具備公務(wù)員法、檢察官法和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的任職條件外，還對其檢察官身份和職務(wù)、任職時間作出要求，同時要“具有較深厚的法學(xué)理論功底、豐富的司法實踐經(jīng)驗和辦理復(fù)雜疑難案件的能力，并且“身體健康”。那么，這就要求基層人民檢察院在選任專職檢委會委員時，必須按照資格設(shè)置門檻。為了保證專職檢委會委員依法、高效、正確履職，對專職檢委會委員“協(xié)助辦理重大疑難案件”進(jìn)行細(xì)化量化，即賦予辦案權(quán)，讓其承擔(dān)一定的辦案任務(wù)。建議每年參與重大職務(wù)犯罪案件偵查不少于1件、參與辦理民事行政檢察案件不少于1件、獨立出庭支持公訴不少于2件。

7．加強(qiáng)基層院檢委會辦事機(jī)構(gòu)建設(shè)。檢委會辦事機(jī)構(gòu)承擔(dān)著承上啟下、協(xié)調(diào)溝通、服務(wù)保障的任務(wù)，對于檢委會正常、高效開展工作起著積極而重要的作用。當(dāng)前，基層院檢委會辦事機(jī)構(gòu)有的專門設(shè)立、有的歸屬于辦公室、有的歸屬于研究室，但是無論設(shè)置在哪個部門，都應(yīng)重視加強(qiáng)人員隊伍建設(shè)，并為他們開展工作創(chuàng)造良好的辦公環(huán)境。第一，任用檢委辦工作人員，應(yīng)選擇具有較好政治素質(zhì)、較高業(yè)務(wù)水平和較強(qiáng)協(xié)調(diào)能力的同志，以增強(qiáng)其從業(yè)責(zé)任感和榮譽(yù)感。第二，關(guān)心并支持檢委辦開展工作。特別是統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的使用，檢委辦的工作量倍增。其中網(wǎng)上議題的簽批、檢委會成員意見的會簽、通知的發(fā)送等程序的流轉(zhuǎn)，需要大家的共同努力和配合。檢委辦不能代簽，也不允許代簽。這就要求議題和案件的提請人、各位檢委會委員都要充分認(rèn)識檢委辦工作的重要性和繁瑣性，尊重檢委辦工作人員的勞動，及時而負(fù)責(zé)的簽收和簽批。第三，盡量減少臨時召開會議，給檢委辦留有一定的工作時間，而不讓其感到措手不及。第四，明確檢委辦對議題的審查意見具有法律效力并入卷。