職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查機制的完善

●呂 鉞/文

職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查日益成為檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督活動的重要內(nèi)容。近年來，各地檢察院積極探索職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查，不斷強化預(yù)防調(diào)查功用意識、成果意識，緊緊圍繞社會關(guān)注的熱點問題和群眾關(guān)心的民生問題開展了一系列專項預(yù)防調(diào)查活動，取得了較好的法律效果、政治效果和社會效果。但實踐中，職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查機制還存在一些不盡如人意的地方，需要認(rèn)真研究應(yīng)對。

一、基層檢察院預(yù)防調(diào)查工作機制的問題

第一，工作不協(xié)調(diào)。檢察機關(guān)預(yù)防部門與偵查部門不協(xié)調(diào)，檢察機關(guān)與案發(fā)單位不協(xié)調(diào)，預(yù)防部門在預(yù)防調(diào)查中單打獨斗，工作深入不下去，預(yù)防調(diào)查不徹底。

第二，預(yù)防調(diào)查程序及措施不規(guī)范。從基層檢察院的預(yù)防調(diào)查實踐來看，預(yù)防調(diào)查從立項到調(diào)查報告或檢察建議的簽發(fā)，至少有9個環(huán)節(jié)需要領(lǐng)導(dǎo)進行審批，且每個審批環(huán)節(jié)不可缺少；至少有3個環(huán)節(jié)需要備案。與之形成鮮明對比的是，目前各個基層檢察院從事職務(wù)犯罪預(yù)防工作的人員極其有限，一人部門現(xiàn)象仍然不少，最多的也只有2至3人，而且基本上還要兼職其他崗位。在這種情況下，即使從事預(yù)防工作的人員想按程序、采取多種方式方法來開展預(yù)防調(diào)查工作，也會心有余而力不足。其次，目前沒有與預(yù)防調(diào)查相關(guān)的統(tǒng)一制定的規(guī)范性文書，導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查表現(xiàn)形式不夠規(guī)范。第三，預(yù)防調(diào)查措施目前無立法規(guī)范且沒有強制力，僅靠預(yù)防調(diào)查對象的不確定性配合，導(dǎo)致收集信息的來源渠道及種類等無法規(guī)范。實踐中，多數(shù)預(yù)防調(diào)查的審批都是事后補簽，預(yù)防調(diào)查相關(guān)文書同一個地區(qū)也不盡相同。

第三，預(yù)防選題廣泛，深度、廣度不夠，轉(zhuǎn)化運用較少。預(yù)防調(diào)查在基層工作實踐中開展日趨廣泛，無論是數(shù)量、質(zhì)量均較以往有大幅提升，但其中有批示、有影響、有份量并轉(zhuǎn)化運用的較少。導(dǎo)致這一問題的原因主要有兩方面：一是對預(yù)防調(diào)查的宣傳推廣力度不夠，相關(guān)立法滯后，無論是檢察機關(guān)內(nèi)部還是外部，對預(yù)防調(diào)查認(rèn)識不到位或不夠重視的現(xiàn)象普遍存在。二是由于預(yù)防工作本身是一個綜合性、基礎(chǔ)性工作，預(yù)防調(diào)查已成為其他預(yù)防工作必要的輔助措施之一，預(yù)防年度報告、預(yù)防分析及預(yù)防建議，也都離不開預(yù)防調(diào)查。這就導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查往往為了其他預(yù)防業(yè)務(wù)而開展,停留在粗淺的層次上，很難有所深挖，更少有形成有分量的專題報告，轉(zhuǎn)化運用的當(dāng)然也少。

第四，檢察建議和預(yù)防調(diào)查報告不規(guī)范。偵查部門和預(yù)防部門各自以本部門的名義向案發(fā)單位或系統(tǒng)發(fā)建議，甚至是案件承辦人起草后，不經(jīng)把關(guān)就發(fā)出去，導(dǎo)致檢察建議的形式不規(guī)范，語言不嚴(yán)密，引不起被建議對象的重視。檢察建議和調(diào)查報告內(nèi)容缺乏深度和針對性，談問題只談表面現(xiàn)象，以偏概全，不深不透；談對策則泛泛而談，缺乏針對性，讓被建議單位無所適從。

第五，預(yù)防調(diào)查的權(quán)能屬性及權(quán)威性受到質(zhì)疑。預(yù)防調(diào)查主要是為了發(fā)現(xiàn)犯罪隱患或風(fēng)險因素，收集的信息、證據(jù)數(shù)量種類，運用的方法措施的專業(yè)性、多樣性及需要考慮的因素等等遠(yuǎn)比偵查復(fù)雜和困難。但目前預(yù)防調(diào)查立法較少、預(yù)防調(diào)查措施的非強制性、調(diào)查結(jié)果缺乏約束力的現(xiàn)狀與職務(wù)犯罪偵查形成極大反差，導(dǎo)致預(yù)防調(diào)查的權(quán)能屬性與權(quán)威性受到質(zhì)疑，致使實踐中預(yù)防調(diào)查很難順利實施。

二、提升預(yù)防調(diào)查觀念，樹立四種工作意識

第一，樹立大局意識。檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子要把預(yù)防調(diào)查當(dāng)作服務(wù)黨委政府中心工作的重要抓手，從黨委政府高度關(guān)注的環(huán)節(jié)來謀劃工作、采取措施。基層檢察院可以緊緊圍繞涉農(nóng)資金較集中領(lǐng)域、涉農(nóng)工程建設(shè)以及“新農(nóng)?！辟Y金運行等社會高度關(guān)注的環(huán)節(jié)開展預(yù)防調(diào)查，有效增強預(yù)防調(diào)查工作的影響力。

第二，樹立團隊意識，不搞孤軍作戰(zhàn)。檢察機關(guān)各業(yè)務(wù)部門要牢固樹立“大預(yù)防”的觀念，摒棄預(yù)防部門“單打獨斗”的老做法，按照檢察工作整體性、統(tǒng)一性的要求，在查辦自偵案件的同時，明確辦案人員負(fù)有參與協(xié)助預(yù)防調(diào)查的責(zé)任和義務(wù)，以增強辦案人員工作責(zé)任心和主動性，使預(yù)防調(diào)查貼近實際更緊密、內(nèi)部協(xié)作更順暢、工作效果更顯著，大力提升預(yù)防調(diào)查功效。

第三，樹立戰(zhàn)機意識，不放過有利時機。要充分發(fā)揮偵防一體化機制優(yōu)勢，緊扣執(zhí)法辦案實際，針對本院自偵部門查辦案件的發(fā)案領(lǐng)域，及時跟進，組織開展個案、類案預(yù)防調(diào)查。檢察機關(guān)可以建立預(yù)防部門與自偵部門聯(lián)席會議的“雙建議”制度，每月組織召開一次聯(lián)席會議，自偵部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題及時向預(yù)防部門通報，并結(jié)合辦案實踐向預(yù)防部門提出專項調(diào)查方向、重點以及預(yù)防措施方面的建議；預(yù)防部門將調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的犯罪線索移交自偵部門，并提出突破案件、偵查方向方面的建議。

第四，樹立精品意識，不盲目追求數(shù)量。預(yù)防調(diào)查要“重實際、創(chuàng)特色、出精品、求實效”。從預(yù)防調(diào)查的主題選擇、組織實施、成果轉(zhuǎn)化等均提出明確要求，確保每件預(yù)防調(diào)查選題精準(zhǔn)，貼近民生和辦案實際，取得扎扎實實的法律效果和社會效果。

三、實現(xiàn)“三個結(jié)合”確保選題精準(zhǔn)

一是實行個案預(yù)防調(diào)查選題與辦案相結(jié)合。實行一案一建議工作制度，即預(yù)防部門對自偵部門檢察建議中發(fā)現(xiàn)的問題，及時跟進，并開展個案、類案預(yù)防調(diào)查選題。二是實行系統(tǒng)性預(yù)防調(diào)查選題與服務(wù)大局相結(jié)合。圍繞黨委、政府重視和關(guān)注的大事要事，圍繞人民群眾最關(guān)心的利益問題，圍繞有代表性、預(yù)警性、防范性的問題，進行預(yù)防調(diào)查選題。三是實行預(yù)防調(diào)查選題與大預(yù)防工作實際相結(jié)合。充分發(fā)揮預(yù)防職務(wù)犯罪聯(lián)席會議、駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察聯(lián)絡(luò)工作站等平臺作用，及時了解有關(guān)單位存在的問題，有針對性地進行預(yù)防調(diào)查選題。如在校園及周邊治安環(huán)境管理預(yù)防調(diào)查中，通過走訪、座談，發(fā)現(xiàn)各部門存在職責(zé)不清、不能有效管理校園及周邊治安環(huán)境的問題，形成調(diào)查報告，并向有關(guān)機關(guān)提出建議對策。

四、實行“三項機制”確保調(diào)查質(zhì)量

一是建立工作信息儲備機制。依托職務(wù)犯罪聯(lián)席會議平臺，與相關(guān)單位建立工作情況交流機制，要求各相關(guān)單位定期或不定期將本系統(tǒng)有關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和重大工作部署、工作動態(tài)等抄送檢察機關(guān)，為檢察機關(guān)有針對性地開展預(yù)防調(diào)查打下堅實的信息儲備。二是建立內(nèi)部協(xié)作機制。出臺《偵防一體化工作辦法》，要求職務(wù)犯罪案件辦理人員在查辦自偵案件的同時，要參與協(xié)助預(yù)防調(diào)查，以實現(xiàn)職務(wù)犯罪偵查與預(yù)防調(diào)查的無縫對接。三是建立預(yù)防調(diào)查外部協(xié)查機制。建立行政機關(guān)預(yù)防職務(wù)犯罪執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任制和預(yù)防調(diào)查協(xié)查制度，為開展預(yù)防調(diào)查掃清障礙、排除阻力、提供助力。如有的地方檢察院預(yù)防部門可以在反貪、公訴、監(jiān)所等部門配合下，開展“一事一議”財政獎補資金管理預(yù)防調(diào)查，促進“一事一議”財政獎補資金的規(guī)范管理。

五、明確“三點規(guī)范”提升調(diào)查權(quán)威

一是規(guī)范檢察建議和調(diào)查報告內(nèi)容。對擬發(fā)出的檢察建議和調(diào)查報告，在內(nèi)容上實行部門負(fù)責(zé)人、分管院領(lǐng)導(dǎo)、辦公室三個層次審查，然后由檢察長統(tǒng)一簽發(fā)。二是規(guī)范檢察建議落實機制。為促進問題整改，可以制定有關(guān)規(guī)范性文件，對問題嚴(yán)重的單位，約談主要負(fù)責(zé)人，進行提醒告誡，以引起重視。同時，對檢察建議落實和警示宣傳教育開展也提出具體要求。三是規(guī)范調(diào)研報告報送機制。對預(yù)防調(diào)查發(fā)現(xiàn)的某一領(lǐng)域的普遍問題，認(rèn)真分析原因，深入思考對策，形成調(diào)研報告，及時報送黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)閱示，推動領(lǐng)導(dǎo)決策落實。如有的檢察院在開展建設(shè)項目容積率調(diào)整預(yù)防調(diào)查中，針對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的建設(shè)用地在規(guī)劃、審批等環(huán)節(jié)的管理漏洞，先后向黨委政府提交專題報告，引起有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的重視。